Một số vấn đề quản lý đầu tư xây dựng khu đô thị mới

ThS. TRẦN THỊ THU THỦY (Trường Đại học Kiến trúc Hà Nội)

TÓM TẮT:

Quản lý đầu tư xây dựng khu đô thị mới (KĐTM) là vấn đề lớn, phức tạp. Bài viết xuất phát từ tình hình quản lý đầu tư xây dựng khu đô thị mới ở nước ta trong thời gian qua, từ đó đề xuất một số giải pháp quản lý việc đầu tư xây dựng sao cho hiệu quả. Bao gồm, vấn đề phân cấp quản lý đầu tư xây dựng; vấn đề quản lý xây dựng và chất lượng xây dựng công trình; vấn đề cấp phép đầu tư; quản lý thực hiện đầu tư; vấn đề hoàn thành, khai thác, chuyển giao các dự án khu đô thị mới.

Từ khóa: Dự án, quản lý, đầu tư, xây dựng, khu đô thị mới.

1. Đặt vấn đề

            Tại một số khu đô thị ở các thành phố lớn, nhất là Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh đã phát hiện rất nhiều bất cập, đặc biệt là những “lỗ hổng” trong quản lý từ công tác quy hoạch đến phát triển xây dựng. Tại hầu hết các dự án đều có sự điều chỉnh về chức năng sử dụng, quy hoạch chi tiết so với quy hoạch ban đầu, có dự án còn bị điều chỉnh tăng diện tích xây dựng nhà ở dẫn đến kiến trúc bị phá vỡ; một số khác thì chuyển mục đích sử dụng từ đất trồng cây xanh sang xây dựng công trình thương mại, câu lạc bộ, nhà hàng,... khiến cảnh quan môi trường khu đô thị bị thu hẹp.

            Việc quản lý đầu tư xây dựng KĐTM thời gian qua còn lỏng lẻo, vì vậy rất cần hoàn thiện các quy định cho phù hợp, tránh tình trạng một số địa phương quá chú trọng đến thu hút đầu tư mà không để ý đến quy trình cấp phép dẫn đến nhiều dự án nhà ở trong KĐTM không lập theo quy định, gây khó khăn cho người dân trong việc chứng nhận quyền sở hữu nhà và các quyền cư trú hợp pháp khác.

Việc quản lý trong quá trình đầu tư xây dựng của cơ quan nhà nước có thẩm quyền chưa chặt chẽ, dẫn đến tình trạng để các chủ đầu tư chỉ tập trung vào việc tăng diện tích kinh doanh mà không quan tâm đến xây dựng hạ tầng kỹ thuật và xã hội, làm ảnh hưởng tới quyền lợi của các hộ dân trong KĐTM. Trước thực trạng đó, yêu cầu đặt ra là phải có những giải pháp quản lý việc đầu tư xây dựng KĐTM.

2. Vấn đề phân cấp quản lý đầu tư xây dựng

             Đối với vấn đề phân cấp quản lý đầu tư xây dựng dự án KĐTM, theo quy định hiện hành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền quyết định đầu tư, cấp giấy phép đầu tư và quản lý thực hiện các dự án đầu tư xây dựng KĐTM trong phạm vi địa giới hành chính của tỉnh. Thủ tướng chỉ phê duyệt chủ trương đầu tư và cho phép đầu tư đối với các dự án KĐTM có diện tích từ 200ha trở lên. Dự án KĐTM có vốn đầu tư nước ngoài được thực hiện theo quyết định của Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam. Tuy nhiên, một số địa phương chưa thực hiện đúng các quy định về cho phép đầu tư dự án KĐTM, không kiểm tra kỹ các điều kiện của dự án, các chủ đầu tư cố tình lách luật để việc phê duyệt giao cho địa phương, các địa phương thì dễ dãi nhằm thu hút đầu tư. Cơ chế quản lý sử dụng đất của dự án còn lỏng lẻo, cùng với đó việc quản lý thực hiện theo quy hoạch xây dựng còn kém hiệu quả, hiện tượng lấn chiếm, xây dựng, trồng trọt trái phép đã gây khó khăn cho công tác giao đất, giải phóng mặt bằng (GPMB). Chính điều này khiến việc triển khai thực hiện dự án tiến triển chậm và chi phí đền bù GPMB tăng vọt, gây lãng phí đất đai và bức xúc đối với xã hội.

            Mặt khác, phân cấp quản lý các dự án KĐTM cũng phát sinh những vấn đề cần được xem xét, điều chỉnh. Nhằm khắc phục tình trạng khống chế các dự án KĐTM quy mô nhỏ hơn 200ha -  để địa phương được tự quyết định mà không phải xin phép Thủ tướng Chính phủ, dẫn đến thực tế thiếu sự quản lý, kiểm soát của Chính phủ đối với quá trình chuẩn bị và triển khai thực hiện dự án KĐTM.

Thủ tục đầu tư xây dựng nhà ở trong KĐTM theo quy định của pháp luật về nhà ở nói chung và Nghị định số 02/2006/NĐ-CP nói riêng còn có sự khác nhau. Theo pháp luật về nhà ở, trước khi đầu tư xây dựng nhà ở theo dự án (không phân biệt quy mô diện tích đất) thì chủ đầu tư phải lập dự án nhà ở để trình UBND cấp tỉnh hay UBND cấp huyện hoặc trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt (đối với dự án sử dụng vốn ngân sách/ ngoài ngân sách). Tuy nhiên, theo Quy chế KĐTM ban hành kèm theo Nghị định số 02/2006/NĐ-CP thì chủ đầu tư dự án KĐTM (không phân biệt nguồn vốn đầu tư) chỉ cần lập dự án KĐTM (trong đó có cả nhà ở) để trình UBND cấp tỉnh cho phép đầu tư mà không phải lập thêm dự án nhà ở theo pháp luật về nhà ở, trong trường hợp dự án KĐTM có quy mô sử dụng đất từ 200ha trở lên thì phải trình Thủ tướng Chính phủ chấp thuận. Thực tế cho thấy, có nhiều trường hợp chủ đầu tư cấp I thực hiện đầu tư xây dựng các khu nhà ở hoặc công trình nhà ở cao tầng trong KĐTM để bán cho người dân nhưng do không lập dự án nhà ở riêng biệt nên đã dẫn đến hiện tượng là có địa phương không cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở cho người mua nhà vì không có dự án nhà ở được lập theo quy định của pháp luật.

3. Vấn đề quản lý xây dựng và chất lượng xây dựng công trình

            Vấn đề quản lý xây dựng và chất lượng xây dựng công trình được thực hiện theo quy định của pháp luật về quản lý đầu tư và xây dựng. Việc quản lý đầu tư xây dựng đối với từng dự án KĐTM được thực hiện riêng theo điều lệ quản lý thực hiện dự án đó. Trong đó, chủ đầu tư cấp I là đầu mối, có quyền hạn và trách nhiệm quản lý việc xây dựng, chất lượng xây dựng và trật tự xây dựng toàn bộ các công trình thuộc dự án KĐTM. Tại rất nhiều dự án, hệ thống các công trình hạ tầng trong các KĐTM (bao gồm cả hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội) không được đầu tư đồng bộ, không kết nối được với hạ tầng khu vực xung quanh. Nhiều dự án KĐTM đã bán nhà ở cho người dân vào sinh sống song các công trình hạ tầng thiết yếu và các dịch vụ đô thị vẫn chưa có. Phổ biến tình trạng quy hoạch ban đầu thì có đầy đủ các công trình hạ tầng nhưng sau đó điều chỉnh quy hoạch và không có các công trình hạ tầng nữa để chuyển đất làm công trình khác. Thực tế cho thấy, nhiều chủ đầu tư chỉ ưu tiên thực hiện các công trình nhà ở để kinh doanh, quy hoạch chi tiết bị điều chỉnh nhiều lần với mục đích tăng diện tích kinh doanh, giảm diện tích công trình hạ tầng kỹ thuật và xã hội, không phù hợp với quy chuẩn quy hoạch về chỉ tiêu các công trình hạ tầng xã hội. Nhiều dự án KĐTM thiếu các hạng mục công trình như trường mầm non, phòng sinh hoạt tổ dân phố, nhà văn hóa khu dân cư, phòng sinh hoạt thể dục thể thao, chỗ để ô tô, xe máy.

4. Vấn đề cấp phép đầu tư, quản lý thực hiện đầu tư

            Thủ tục cấp phép đầu tư còn chưa rõ ràng dẫn đến tính trạng cấp phép đầu tư cho nhiều doanh nghiệp không đủ năng lực, gây lãng phí nguồn lực xã hội. Chủ đầu tư tìm cách điều chỉnh quy hoạch xây dựng chi tiết của dự án đã được phê duyệt khi giao đất, cho thuê đất như tăng hệ số sử dụng đất, mật độ xây dựng, điều chỉnh chức năng sử dụng đất, thay đổi vị trí các hạng mục công trình để tăng lợi nhuận.

            Các địa phương phần lớn phát triển khu đô thị theo quy hoạch và phong trào của những chủ đầu tư có tiền, có tiềm lực chứ chưa chú trọng vào việc phát triển các dự án có kế hoạch và có định hướng cho địa phương. Vì vậy, nhiều địa phương có hiện tượng vừa thừa, vừa thiếu hàng hóa bất động sản. Người dân phần lớn có nhu cầu ở phân khúc bất động sản giá rẻ mà các nhà đầu tư lại muốn kinh doanh ở lĩnh vực bất động sản hạng sang, bất động sản du lịch để tìm kiếm lợi nhuận cao. Như vậy, bài toán hiệu quả xã hội mà địa phương phải giải quyết trong việc cấp phép đầu tư các dự án là chưa đúng hướng. Do đó, việc cấp thiết để địa phương có thể chủ động trong xây dựng nguồn cung phù hợp chính là xây dựng một kế hoạch với định hướng rõ ràng, phù hợp với địa bàn và nhu cầu thực tế của địa phương. Việc cấp phép phải thiên về hướng đánh giá cao tính hiệu quả về mặt xã hội của địa phương. Mạnh dạn không cấp phép đầu tư đối với các dự án không phù hợp với đặc thù, nhu cầu của địa phương.

            Theo quy định của Nghị định số 02/2006/NĐ-CP, một trong những điều kiện của chủ đầu tư là phải có đăng ký kinh doanh, do vậy tuyệt đại đa số chủ đầu tư các dự án KĐTM đều là doanh nghiệp. Thực tế cho thấy, một số địa phương chưa thực hiện đúng các quy định về cho phép đầu tư dự án KĐTM. Không kiểm tra kỹ các điều kiện của chủ đầu tư, còn dễ dãi nhằm thu hút đầu tư. Nhiều trường hợp một doanh nghiệp được giao nhiều dự án cùng một lúc nên không có đủ khả năng thực hiện. Nhiều chủ đầu tư không có đủ điều kiện, nhất là điều kiện về kinh nghiệm và tài chính, để thực hiện dự án dẫn đến dự án không được triển khai hoặc chậm được triển khai, thậm chí có trường hợp bán trao tay để hưởng chênh lệch dẫn đến tình trạng dự án treo, gây lãng phí đất đai và bức xúc đối với xã hội.

            Tại Điều 16 Quy chế KĐTM đã quy định rõ, tổ chức thực hiện KĐTM trên cơ sở đảm bảo yêu cầu cơ bản về nguyên tắc một đầu mối quản lý mặt bằng. Theo đó, Chủ đầu tư cấp 1 là đầu mối tổ chức thực hiện quản lý mặt bằng xây dựng đối với dự án KĐTM. Chủ đầu tư cấp 2 là đầu mối tổ chức thực hiện quản lý mặt bằng đối với dự án được tham gia. Tuy nhiên, trên thực tế vẫn còn nhiều dự án KĐTM tổ chức thực hiện đầu tư xây dựng chưa tốt để xảy ra tình trạng công trình xây dựng chưa xong mà một số hạng mục đầu tư hạ tầng đã hư hỏng như KĐTM Trung Văn...; hay việc xây dựng công trình xây dựng xong nhưng hạ tầng chưa đấu nối được như KĐTM Vân Canh; hoặc làm xong hạ tầng nhưng chậm triển khai các hạng mục công trình gây lãng phí như KĐTM Sài Đồng,… Đối với dự án KĐTM, khu nhà ở đã được cấp có thẩm quyền (UBND cấp tỉnh) phê duyệt quy hoạch chi tiết xây dựng và giao cho một đơn vị xây dựng đồng bộ hệ thống hạ tầng kỹ thuật (chủ đầu tư cấp 1). Việc đầu tư xây dựng, khai thác các công trình kiến trúc trên các ô đất thuộc khu đô thị, khu nhà ở được UBND cấp tỉnh giao cho các đơn vị khác triển khai (không do chủ đầu tư cấp 1 chuyển nhượng) dẫn đến việc khó xác định các dự án đầu tư trên các ô đất nêu trên có được coi là dự án thứ phát trong KĐTM, dự án nhà ở hay không.

Tình trạng chia lô bán nền, đầu cơ đất, không hình thành đô thị còn phổ biến. Trong thực tế, có nhiều dự án KĐTM chủ đầu tư cấp I không đầu tư xây dựng hạ tầng mà thực chất là chia lô bán nền, lợi nhuận từ đất không được đưa vào đầu tư xây dựng hạ tầng, các chủ đầu tư thứ phát đầu cơ đất, chờ lên giá để bán kiếm lời. Điều này dẫn đến diện tích đất của dự án không được phủ kín theo tiến độ, không hình thành nên khu đô thị.

5. Vấn đề hoàn thành, khai thác, chuyển giao các dự án KĐTM

            Vấn đề hoàn thành, khai thác và chuyển giao của dự án KĐTM chủ yếu quy định những nội dung của việc chuyển giao, từ chuyển giao không bồi hoàn các hạ tầng công trình được quy định tại quyết định đầu tư, giấy phép đầu tư cho đến việc chuyển giao công trình tự nguyện do chủ đầu tư đề nghị. Trong giai đoạn chưa chuyển giao hoặc không chuyển giao, chủ đầu tư hoàn toàn chịu trách nhiệm vận hành các công trình hạ tầng phục vụ hoạt động chung của toàn dự án. Quy chế KĐTM cũng quy định cụ thể việc kinh doanh của chủ đầu tư trong dự án KĐTM, bao gồm: Việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất, cho thuê đất, cho thuê công trình, chuyển nhượng công trình, kinh doanh dịch vụ hạ tầng kỹ thuật và dịch vụ quản lý chung cư, dịch vụ sau kinh doanh. Tuy nhiên, vấn đề sở hữu chung - sở hữu riêng trong KĐTM chưa được quy định cụ thể dẫn đến gần đây rất nhiều cư dân ở các KĐTM, chủ yếu ở Hà Nội, kiện tụng kéo dài, đòi được sử dụng miễn phí bãi đỗ xe vì cho rằng khi mua căn hộ, chủ đầu tư đã phân bổ vào giá thành chi phí đầu tư hạ tầng kỹ thuật, diện tích công cộng, diện tích dùng chung... Các cơ quan chức năng đang lúng túng không có căn cứ giải quyết do hợp đồng mua bán không thỏa thuận cụ thể về vấn đề này, còn doanh nghiệp lấy lý do “bí mật kinh doanh” không chịu cung cấp cơ cấu giá. Cần phải đưa ra quy định thống nhất về cơ cấu giá thành căn hộ gồm những gì. Suất đầu tư hạ tầng và diện tích dùng chung có được phân bổ vào giá thành căn hộ bán cho người sử dụng không. Nếu không cộng thì giá căn hộ như thế nào, nếu đã phân bổ thì các diện tích ấy phải được tính vào diện tích dùng chung của các cư dân đã mua nhà. Nghị định số 02/2006/NĐ-CP chưa quy định cụ thể vấn đề này nên còn gây tranh cãi, khiếu kiện trong thực tế.

Nghị định số 02/2006/NĐ-CP không có quy định cụ thể về vấn đề sở hữu chung - sở hữu riêng trong KĐTM mà chỉ có quy định về việc hoàn thành, chuyển giao, khai thác và sử dụng công trình trong KĐTM. Theo đó, các công trình sau khi xây dựng xong phải bàn giao đưa vào sử dụng. Đối với phần sở hữu riêng của chủ đầu tư thì chủ đầu tư có trách nhiệm tổ chức quản lý, vận hành. Đối với phần công trình xây dựng để bán thì chủ đầu tư phải làm thủ tục cấp quyền sở hữu cho người mua. Việc xác định phần sở hữu chung - sở hữu riêng trong dự án KĐTM chỉ căn cứ vào mục đích đầu tư được nêu trong dự án do chủ đầu tư đề xuất và được chính quyền địa phương chấp thuận.

            Vì vậy, quy định về vấn đề này trong các dự án KĐTM tại mỗi địa phương không có sự thống nhất. Do Nghị định số 02/2006/NĐ-CP chưa có quy định phần diện tích nào thuộc sở hữu chung và phần diện tích nào thuộc sở hữu riêng trong dự án KĐTM nên việc quản lý, vận hành cả dự án chưa đạt yêu cầu đề ra. Những khuyến khích và ưu đãi trong đầu tư KĐTM được quy định dựa trên cơ sở đặc thù của từng loại dự án. Các cơ quan quản lý nhà nước và chính quyền địa phương có vai trò quan trọng trong việc tạo điều kiện hình thành đầu vào cho dự án, các khuyến khích, điều kiện ưu đãi,... cho dự án KĐTM.

6. Một vài ý kiến về vấn đề đầu tư phát triển nhà ở khu đô thị mới

 Đối với việc công nhận chủ đầu tư các dự án phát triển nhà ở thương mại, theo quy định của Luật Nhà ở 2014, các nhà đầu tư có quyền sử dụng đất ở hợp pháp thì mới được xem xét công nhận là chủ đầu tư dự án. Trong khi đó, Luật Đất đai không quy định phải là đất ở. Hơn nữa, trên thực tế, các nhà đầu tư nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp để thực hiện dự án nhà ở thương mại thì phổ biến, rất ít nhà đầu tư có quyền sử dụng đất ở. Sau khi được công nhận, chủ đầu tư mới có cơ sở tiến hành thủ tục chuyển mục đích sử dụng đất theo quy định. Do đó, kiến nghị cho phép công nhận chủ đầu tư đối với trường hợp nhà đầu tư có quyền sử dụng đất hợp pháp (chưa phải là đất ở) phù hợp với quy hoạch được duyệt là đất ở, kế hoạch sử dụng đất để phát triển đô thị, không yêu cầu bắt buộc phải có quyền sử dụng đất ở mới được công nhận là chủ đầu tư.

            Trong vấn đề thuế, nên khuyến khích các giao dịch chính thức công khai, hạn chế thấp nhất các giao dịch “ngầm” (không theo quy định của pháp luật hoặc không thể hiện giá trị thực của bất động sản) - chúng chiếm một tỷ trọng đáng kể trên thị trường. Nhà nước xem xét thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất, chuyển dịch bất động sản và các loại phí, lệ phí cần nghiên cứu điều chỉnh ở mức thuế suất hợp lý theo nguyên tắc ở mức thấp và giảm lệ phí trước bạ nhằm khuyến khích người dân đăng ký sở hữu (sử dụng) nhà đất.

            Về đất, việc thu tiền sử dụng đất một lần khi giao đất tạo áp lực vốn cho các nhà đầu tư, hạn chế việc tăng cung bất động sản cho thị trường; đồng thời tạo áp lực tăng giá bất động sản. Nhà nước nên cho phép thu tiền sử dụng đất nhiều lần theo tiến độ thực hiện dự án.

7. Kết luận

            Tóm lại, quản lý đầu tư xây dựng khu đô thị mới là vấn đề lớn, phức tạp. Để thực hiện quản lý đầu tư xây dựng khu đô thị mới ở nước ta cần thực hiện đồng bộ hàng loạt giải pháp như: Quản lý việc đầu tư xây dựng khu đô thị mới - đó là vấn đề phân cấp quản lý đầu tư xây dựng, vấn đề quản lý xây dựng và chất lượng xây dựng công trình; vấn đề cấp phép đầu tư; quản lý thực hiện đầu tư; vấn đề hoàn thành, khai thác, chuyển giao các dự án KĐTM.

TÀI LIỆU THAM KHẢO:

  1. Quốc hội (2003). Luật Xây dựng số 16/2003/QH11 ngày 26/11/2003).
  2. Chính phủ (2005). Quyết định số 305/2005/QĐ-TTg ngày 24/11/2005 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Hệ thống chỉ tiêu thống kê quốc gia.
  3. Bộ Xây dựng (2007). Quyết định số 28/2007/QĐ-BXD ngày 28/12/2007 về việc ban hành Hệ thống chỉ tiêu và chế độ báo cáo thống kê tổng hợp ngành Xây dựng.
  4. Trần Chủng (2008). Bảo đảm xây dựng các công trình phải an toàn. Báo cáo khoa học tại Hội nghị thường niên Mạng kiểm định chất lượng công trình xây dựng Việt Nam lần thứ V, Đắk Lắk, tháng 02/2008

 

SOME ISSUES ABOUT THE MANAGEMENT OF INVESTMENT

AND CONSTRUCTION AT NEW URBAN AREAS

Master. TRAN THI THU THUY

Hanoi Architectural University

ABSTRACT:

The management of investment and construction activities at new urban areas is a big and complicated issue. Based on the current situation of the management of investment and construction of new urban areas in Vietnam, this article proposes some solutions in order to address remanining issues including the issue of decentralization of managing investment and construction, the issue of construction quality management, the issue of issuing investment permit, and the issue of launching, completing and operating new urban area projects.

Keywords: Project, management, investment, construction, new urban area.

[Tạp chí Công Thương - Các kết quả nghiên cứu khoa học và ứng dụng công nghệ, Số 15, tháng 6 năm 2020]