Quan điểm của Đảng và pháp luật của Nhà nước về đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị ở Việt Nam

ThS. Vũ Thị Lan (Học viện Hành chính Quốc gia)

TÓM TẮT:

Đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung, tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị nói riêng có tầm quan trọng đặc biệt trong việc xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Đảng đã ban hành nhiều chủ trương, đường lối và Nhà nước đã thể chế hóa nhiều quan điểm của Đảng thành pháp luật để thực hiện trong thực tiễn. Bài viết tập trung nghiên cứu quan điểm của Đảng và pháp luật của Nhà nước trong quá trình tìm tòi, đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị ở Việt Nam.

Từ khoá: Bộ máy nhà nước, chính quyền địa phương, chính quyền đô thị, đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị.

1. Quan điểm của Đảng về đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị ở Việt Nam

Đổi mới tổ chức và hoạt động bộ máy nhà nước nói chung, tổ chức và hoạt động tổ chức bộ máy chính quyền đô thị nói riêng là một trong những nhiệm vụ được Đảng, Nhà nước đặc biệt quan tâm, xây dựng, hoàn thiện. Từ Đại hội Đảng lần thứ VI, VII, VIII, IX mặc dù chưa đề cập chính thức đến tổ chức, hoạt động của chính quyền đô thị nhưng những tư tưởng về đổi mới tổ chức, hoạt động của chính quyền đô thị đã được thể hiện trong nội dung đổi mới bộ máy nhà nước, chính quyền địa phương.

Đại hội Đảng lần thứ X, Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng xác định nhiệm vụ phải “Phân cấp mạnh, giao quyền chủ động hơn nữa cho chính quyền địa phương, nhất là trong việc quyết định về ngân sách, tài chính, đầu tư, nguồn nhân lực, thực hiện nghĩa vụ tài chính đối với Trung ương... Nâng cao chất lượng hoạt động của hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong phạm vi được phân cấp. Phát huy vai trò giám sát của hội đồng nhân dân”. Dấu mốc quan trọng là Đảng đã xác định cần thiết phải “Tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, phân định lại thẩm quyền đối với chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo”. Đây là cơ sở, tiền đề quan trọng định hướng nhận thức, hành động của Đảng và hệ thống chính trị trong việc xây dựng, đổi mới, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị phù hợp với tình hình mới.

Đến Đại hội lần thứ XI của Đảng, Báo cáo chính trị Đại hội trên cơ sở đánh giá thực trạng tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương còn nhiều bất cập, hạn chế đã đề ra quan điểm “Tiếp tục đổi mới tổ chức hoạt động của chính quyền địa phương. Nâng cao chất lượng hoạt động của hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân các cấp, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được phân cấp. Nghiên cứu tổ chức, thẩm quyền của chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo. Tiếp tục thực hiện thí điểm chủ trương không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường”.

Nội dung đổi mới tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương nói chung, chính quyền đô thị nói riêng cũng được đề cập trong Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020, cụ thể là: “Tổng kết, đánh giá mô hình tổ chức và chất lượng hoạt động của chính quyền địa phương nhằm xác lập mô hình tổ chức phù hợp, bảo đảm phân định đúng chức năng, trách nhiệm, thẩm quyền, sát thực tế, hiệu lực, hiệu quả. Xây dựng mô hình chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn phù hợp... Tổng kết việc thực hiện thí điểm không tổ chức hội đồng nhân dân quận, huyện, phường; đại hội đảng các cấp trực tiếp bầu bí thư cấp ủy; nhân dân trực tiếp bầu người đứng đầu chính quyền cấp xã; nhất thể hoá hai chức danh bí thư cấp ủy và chủ tịch ủy ban nhân dân. Trên cơ sở đó, lựa chọn phương án phù hợp, hiệu quả, góp phần đổi mới phương thức và tăng cường sự lãnh đạo của Đảng, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý điều hành của chính quyền và phát huy quyền làm chủ của nhân dân, nhất là dân chủ trực tiếp”.

Nghị quyết số 39-NQ/TW, ngày 17/4/2015 của Bộ Chính trị về tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức đặt ra nhiệm vụ phải “Rà soát lại bộ máy các sở, ban, ngành ở địa phương để kiện toàn các cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện theo hướng thu gọn đầu mối, giảm bớt khâu trung gian, quản lý đa ngành, đa lĩnh vực. Chú ý phân biệt rõ mô hình chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn”.

Đến năm 2016, trong điều kiện đẩy mạnh đổi mới hệ thống chính trị, cải cách và nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước, Đảng ta đã có những nhận định và chủ trương quyết liệt, mạnh mẽ. Văn kiện Đại hội XII của Đảng đã nhìn nhận, đánh giá khách quan những kết quả đạt được: “Tổ chức thí điểm đổi mới về tổ chức chính quyền địa phương được tập trung chỉ đạo và tổng kết, rút kinh nghiệm... Cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước được xác định rõ hơn và trong tổ chức thực hiện đã có những bước tiến nhất định”. Tuy nhiên, những tồn tại, hạn chế vẫn rất nhiều, đó là “Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương chậm đổi mới; hiệu lực, hiệu quả ở nhiều nơi chưa cao. Trách nhiệm giải trình của các cấp chính quyền chưa được quy định rõ ràng”, từ đó đề ra nhiệm vụ “Trên cơ sở bảo đảm tính thống nhất, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả của nền hành chính quốc gia, xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm quản lý nhà nước của mỗi cấp chính quyền địa phương theo quy định của Hiến pháp và pháp luật. Việc hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ, tổ chức bộ máy của chính quyền địa phương gắn kết hữu cơ với đổi mới tổ chức và cơ chế hoạt động của Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức chính trị - xã hội ở các cấp. Hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm ở nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt theo luật định”.

Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017, Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả đã thẳng thắn đánh giá “Chưa phân định thật rõ tính đặc thù của chính quyền đô thị, nông thôn, hải đảo. Các đơn vị hành chính địa phương nhìn chung quy mô nhỏ, nhiều đơn vị không bảo đảm tiêu chuẩn theo quy định, nhất là cấp huyện, cấp xã. Số lượng, cơ cấu đại biểu dân cử chưa phù hợp, chất lượng còn hạn chế”, từ đó đề ra nhiệm vụ “Tiếp tục sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện thể chế xây dựng chính quyền địa phương theo hướng phân định rõ hơn tổ chức bộ máy chính quyền đô thị, nông thôn, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; chủ động thí điểm ở những nơi có đủ điều kiện. Nghiên cứu, thực hiện giảm hợp lý số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp và giảm đại biểu Hội đồng nhân dân công tác ở các cơ quan quản lý nhà nước; giảm số lượng phó chủ tịch Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, gắn với nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động để thực hiện từ nhiệm kỳ 2021 - 2026”. Mục tiêu từ năm 2021 đến năm 2030 là: Phân định rõ và tổ chức thực hiện mô hình chính quyền nông thôn, đô thị, hải đảo và đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; cơ bản hoàn thành việc sắp xếp thu gọn các đơn vị hành chính cấp huyện, xã và thôn, tổ dân phố theo tiêu chuẩn quy định.

2. Pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị ở Việt Nam

Trên phương diện pháp lý, chính quyền đô thị ở Việt Nam được đề cập rất sớm từ bản Hiến pháp đầu tiên năm 1946. Theo Điều thứ 57 Hiến pháp năm 1946, nước Việt Nam về phương diện hành chính gồm có 3 bộ: Bắc, Trung, Nam. Mỗi bộ chia thành tỉnh, mỗi tỉnh chia thành huyện, mỗi huyện chia thành xã.

Ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã có Hội đồng nhân dân do đầu phiếu phổ thông và trực tiếp bầu ra. Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố, thị xã hay xã cử ra Ủy ban hành chính (Điều thứ 58).

Trên cơ sở Hiến pháp năm 1946, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 1958 quy định Chính quyền đô thị gồm có:Thành phố trực thuộc trung ương, thành phố trực thuộc tỉnh, thị xã và thị trấn. Các đơn vị này đều có có Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính.

Các khu phố ở các thành phố và thị xã lớn có Ban hành chính khu phố. Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn, lề lối làm việc của Ban hành chính khu phố do Thủ tướng Chính phủ quy định.

Đến Hiến pháp 1959 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính các cấp năm 1962 thì chính quyền đô thị bao gồm: Thành phố trực thuộc trung ương; thành phố, thị xã thuộc tỉnh và thị trấn thuộc huyện.

Hiến pháp 1980, chính quyền đô thị gồm: thành phố trực thuộc Trung ương; thành phố thuộc tỉnh, thị xã và quận; thị trấn và phường. Các đơn vị hành chính kể trên đều thành lập Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Cụ thể hóa Hiến pháp 1980, Quốc hội ban hành Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1983, năm 1989 để quy định tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp.

Hiến pháp 1992 chính quyền đô thị bao gồm: Thành phố trực thuộc trung ương; thành phố thuộc tỉnh, thị xã và quận; thị trấn và phường. Việc thành lập Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở các đơn vị hành chính được quy định trong Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994 và năm 2003.

Hiến pháp năm 2013, chế định Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được đổi thành Chính quyền địa phương (Chương IX). Trong đó chính quyền đô thị bao gồm:

Ở cấp tỉnh: Thành phố trực thuộc trung ương.

Ở cấp huyện: Thị xã, thành phố thuộc tỉnh, quận và đơn vị hành chính tương đương.

Ở cấp xã: Thị trấn và phường.

Điểm mới của Hiến pháp năm 2013 khi quy định về chính quyền địa phương đã xác định có “đơn vị hành chính tương đương” là đơn vị thuộc thành phố trực thuộc trung ương. Đặc biệt, cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định (Khoản 2 Điều 111).

Trên tinh thần của Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã xác định rõ “đơn vị hành chính tương đương” là “thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương” cũng như tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương ở nông thôn và đô thị. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 dành cả Chương 3 với 35 Điều (từ Điều 37 đến Điều 71) quy định về tổ chức chính quyền địa phương ở đô thị với nhiều nội dung mới về cơ cấu tổ chức, thẩm quyền.

3. Những vấn đề đặt ra và đề xuất

Tuy tổ chức, hoạt động của chính quyền đô thị ở Việt Nam đã được Đảng và Nhà nước đặc biệt chú trọng thông qua việc nghiên cứu, không ngừng đổi mới cả về tổ chức và hoạt động, cả trên phương diện chủ trương, đường lối của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy tổ chức, hoạt động của chính quyền đô thị chưa thực sự rõ nét, chưa thực sự khác biệt với chính quyền nông thôn, chưa phát huy được thế mạnh cũng như phù hợp với những đặc thù của đô thị. Vì vậy, trong thời gian tới, cần thiết phải tiếp tục nghiên cứu, đánh giá, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị theo những nội dung sau:

Thứ nhất, Đảng tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện chủ trương, đường lối về tổ chức và hoạt động tổ chức chính quyền đô thị đặt trong tổng thể đổi mới tổ chức, hoạt động bộ máy nhà nước và hệ thống chính trị. Chỉ đạo, giám sát, kiểm tra các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương trong việc thể chế hóa quan điểm của Đảng thành chính sách, pháp luật và tổ chức thực hiện trên thực tế.

Thứ hai, Nhà nước cần tiếp tục sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện thể chế xây dựng chính quyền địa phương theo hướng phân định rõ hơn tổ chức bộ máy chính quyền đô thị, nông thôn, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; chủ động thí điểm ở những nơi có đủ điều kiện. Nghiên cứu, thực hiện giảm hợp lý số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp và giảm đại biểu Hội đồng nhân dân công tác ở các cơ quan quản lý nhà nước; giảm số lượng phó chủ tịch Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, gắn với nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động để thực hiện từ nhiệm kỳ 2021 - 2026.

Thứ ba, rà soát, điều chỉnh, sắp xếp tổ chức bộ máy, cơ chế hoạt động của chính quyền đô thị, góp phần đẩy mạnh cải cách hành chính, nhất là cải cách thủ tục hành chính theo hướng dân chủ, công khai, minh bạch, chuyên nghiệp; tổ chức thực hiện có hiệu quả mô hình trung tâm phục vụ hành chính công, cơ chế một cửa, một cửa liên thông ở các cấp. Sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp luật liên quan nhằm tăng cường hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền cấp xã và quy định khung số lượng cán bộ, công chức cấp xã cho phù hợp theo hướng xác định rõ vị trí việc làm, tiêu chuẩn chức danh, đặc thù của địa phương và bảo đảm giảm biên chế. Quy định và thực hiện nghiêm, thống nhất việc khoán chi phụ cấp cho người hoạt động không chuyên trách cấp xã và thôn, tổ dân phố. Từng bước sắp xếp, kiện toàn, tổ chức lại đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã chưa đủ tiêu chuẩn theo quy định của pháp luật; khuyến khích sáp nhập, tăng quy mô các đơn vị hành chính các cấp ở những nơi có đủ điều kiện để nâng cao năng lực quản lý, điều hành và tăng cường các nguồn lực của địa phương. Khẩn trương, cương quyết sắp xếp, sáp nhập các thôn, tổ dân phố không bảo đảm tiêu chuẩn theo quy định của Nhà nước.

Thứ tư, trước mắt cần xây dựng chính quyền đô thị ở Hà Nội như một mô hình thí điểm để từ đó có cơ sở tiếp tục hoàn thiện tổ chức, hoạt động của chính quyền đô thị trên cả nước. Về tổng thể, chính quyền đô thị ở Hà Nội có 2 phương án:

Phương án 1: Hà Nội xây dựng mô hình tổ chức hai cấp chính quyền. Một cấp hành chính ở cấp thành phố và quận huyện, một cấp hành chính ở xã, phường. Về tổ chức chính quyền ở cấp thành phố và cấp quận, huyện, Hà Nội cơ bản giữ nguyên như hiện nay, gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Tuy nhiên, tổ chức chính quyền cấp xã/phường/thị trấn không tổ chức Hội đồng nhân dân, chỉ tổ chức cơ quan hành chính theo thiết chế Ủy ban nhân dân.

Phương án 2: Tinh gọn mạnh mẽ bộ máy, bộ máy Hội đồng nhân dân các cấp quận, huyện, thị xã, xã phường, thị trấn được xóa bỏ. Hà Nội chủ trương xây dựng một cấp chính quyền thành phố, một cấp hành chính quận, huyện thị xã và một cơ quan hành chính đại diện ở xã phường thị trấn.

Thứ năm, về lâu dài cần thiết kế mô hình chính quyền phù hợp với mỗi loại đô thị ở Việt Nam, xây dựng bộ máy chính quyền đô thị phải đủ năng lực tiếp nhận và thực hiện phân cấp từ Trung ương, giảm cấp trung gian trong hệ thống chính quyền đô thị và hoàn thiện chế độ người dân trực tiếp bầu người đứng đầu chính quyền đô thị.

TÀI LIỆU THAM KHẢO:

  1. Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội lần thứ VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII (http://tulieuvankien.dangcongsan.vn/).
  2. Nghị quyết số 39-NQ/TW, ngày 17/4/2015 của Bộ Chính trị về tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức.
  3. Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017, Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả.
  4. Hiến pháp: 1946, 1959, 1980, 1992, 2013.
  5. Luật Tổ chức chính quyền địa phương: 1958, 2015.
  6. Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính 1962.
  7. Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân: 1983, 1989, 1994, 2003.
  8. Viện Khoa học Tổ chức nhà nước (Bộ Nội vụ), ThS. Phan Trung Tuấn: “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới cơ cấu tổ chức, hoạt động của chính quyền đô thị”, Thông tin KQNCKH, số 2, T6/2018;
  9. Chính quyền đô thị: Tinh gọn để nâng cao chất lượng cán bộ thực thi (http://dangcongsan.vn/dua-nghi-quyet-trung-uong-6-trung-uong-7-vao-cuoc-song/tin-tuc/chinh-quyen-do-thi-tinh-gon-de-nang-cao-chat-luong-can-bo-thuc-thi-499787.html).

 

THE CPV’S VIEWS AND THE GOVERNMENT OF VIETNAM’S LAWS

ON THE MATTER OF RESTRUCTURING THE ORGANIZATION

AND OPERATION OF MUNICIPAL GOVERNMENTS IN VIETNAM

Master. VU THI LAN

National Academy of Public Administration

ABSTRACT:

               Restructuring the organization and operation of the state apparatus in general, the organization and operation of municipal governments in particular plays a special role in the process of building the State of the Socialist Republic of Vietnam and the improvement of Vietnam’s state management. The communist party of Vietnam has issued many guidelines and the Government of Vietnam has institutionalized many of the CPV’s views into laws in order to put these views into practice. This artice focuses on the CPV’s views and the Government of Vietnam’s laws on the matter of restructuring the organization and operation of municipal governments in Vietnam.

Keywords: State apparatus, local government, municipal government, restructure the organization and operation of municipal government.