Một số đánh giá về chính sách thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản của Việt Nam sau 4 năm thực hiện

TS. Phan Thị Thái (Trường Đại học Mỏ - Địa chất), TS. Nguyễn Quốc Định (
Viện Khoa học Địa chất và Khoáng sản)

Tóm tắt:
Nghị định số 203/2013/NĐ-CP quy định phương pháp tính, mức thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản, có hiệu lực từ ngày 20/01/2014. Qua 4 năm triển khai chính sách, đã đạt được những kết quả to lớn, làm thay đổi tích cực công tác quan lý ngành khai thác khoáng sản. Tuy nhiên, do lần đầu tiên áp dụng tại Việt Nam, vẫn còn tồn tại một số bất cập, vướng mắc như: Nghị định có hiệu lực còn chậm dẫn đến những khó khăn cho cơ quan quản lý trong công tác thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản cũng như các đơn vị khai thác khoáng sản; Các bước xét duyệt rườm rà dẫn đến khó khăn gây ra những tổn thất vô hình về kinh tế cho các đơn vị khi đầu tư vào khai thác khoáng sản; Phương pháp tính và mức thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản cũng còn những bất cập trong thực tế. Điều đó, đòi hỏi cần phải tiếp tục tháo gỡ trong một số khâu nhằm làm cho Luật thực sự phù hợp với thực tế. Bài viết đưa ra một số đánh giá về chính sách thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản của Việt Nam sau 4 năm thực hiện.
Từ khóa: Tiền cấp quyền khai thác khoáng sản, tồn tại, bất cập.

1. Đặt vấn đề
Luật Khoáng sản năm 2010 đã được thông qua tại Kỳ họp thứ 8, đại biểu Quốc hội khóa XII. Bước đột phá trong Luật này là tại Khoản 1 Điều 77 quy định: “Tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản phải nộp tiền cấp quyền khai thác khoáng sản. Nhà nước thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản thông qua đấu giá hoặc không đấu giá”. Triển khai quy định này, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 203/2013/NĐ-CP quy định phương pháp tính, mức thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản, có hiệu lực từ ngày 20/01/2014; Đồng thời, gần đây có thêm Điều 69 Nghị định số 158/2016/NĐ - CP, sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 203 có hiệu lực từ ngày 15/01/2017. Qua một số năm triển khai chính sách đã đạt được những kết quả to lớn, có tác dụng làm thay đổi tích cực công tác quản lý ngành khai thác khoáng sản. Tuy nhiên, do lần đầu tiên áp dụng tại Việt Nam, vẫn còn tồn tại một số bất cập, vướng mắc cần tiếp tục tháo gỡ trong một số khâu nhằm làm cho Luật thực sự phù hợp với thực tế.
2. Khái quát những kết quả tác động tích cực của chính sách
* Kết quả đạt được
- Đối với các giấy phép thuộc thẩm quyền cấp phép của Bộ Tài nguyên và Môi trường. Đến hết tháng 5/2018, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ban hành 505 Quyết định phê duyệt tiền cấp quyền khai thác khoáng sản, với tổng số tiền đã phê duyệt là: 30.995,1 tỷ đồng.
- Đối với các giấy phép thuộc thẩm quyền cấp phép của UBND cấp tỉnh. Đến hết tháng 5/2018 có 54/63 tỉnh gửi kết quả phê duyệt tiền cấp quyền khai thác khoáng sản về Tổng cục Địa chất và Khoáng sản Việt Nam, với 3012 Quyết định phê duyệt tiền cấp quyền khai thác khoáng sản, số tiền phê duyệt 12.656 tỷ đồng.
Thời gian qua, Tổng cục Địa chất và Khoáng sản đã tích cực triển khai các biện pháp tuyên truyền để doanh nghiệp thực hiện nghĩa vụ của mình với Nhà nước như đôn đốc bằng văn bản, điện thoại trao đổi trực tiếp, đồng thời quy định phạt chậm nộp tiền đối với doanh nghiệp. Bên cạnh đó, theo đánh giá của các cơ quan chức năng địa phương, đây là nguồn thu lớn cho ngân sách địa phương. Bằng nhiều giải pháp, các cơ quan chức năng địa phương đang cố gắng để thu được tối đa nguồn thu này. Vì vậy, sang các năm 2016 - 2017, số tiền nợ chưa nộp NSNN ở các địa phương giảm xuống còn khoảng 20%.
* Tác động tích cực của chính sách
Với những kết quả đạt được trên, đã tạo nên những tác động tích cực của chính sách như: Góp phần nâng cao hiệu quả của công tác quản lý nhà nước về khoáng sản; khắc phục cơ chế “xin-cho”, đề cao trách nhiệm của tổ chức, cá nhân trong hoạt động khai thác khoáng sản; khuyến khích đầu tư đổi mới công nghệ, cải tiến kỹ thuật, nâng cao năng lực quản lý; khuyến khích sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả tài nguyên khoáng sản; đảm bảo nguyên tắc công bằng, hợp lý trong sử dụng tài sản của Nhà nước. Đây là một chính sách mới, tiền đề quan trọng để tiếp tục các nỗ lực cải cách thủ tục hành chính, giải phóng các nguồn lực xã hội, phát huy tính sáng tạo, thu hút đầu tư, tạo việc làm nhằm đáp ứng những yêu cầu của hội nhập, những thách thức của cạnh tranh và các biến động kinh tế - xã hội trên quy mô toàn cầu.
3. Một số bất cập của chính sách
a) Về công tác tổ chức và các quy định hành chính thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản
Quy trình thẩm định và kiểm duyệt hồ sơ tính tiền cấp quyền khai thác khoáng sản trải qua 4 bước (Bước 1. Nộp hồ sơ; Bước 2. Kiểm tra và thẩm định hồ sơ; Bước 3. Trình phê duyệt tiền cấp quyền khai thác khoáng sản; Bước 4. Thông báo kết quả), cách thức thực hiện, thành phần hồ sơ, thời hạn giải quyết. Điều đó, đã tạo cơ sở pháp lý chặt chẽ, tránh được các thiếu sót trong quá trình xét duyệt hồ sơ của tổ chức, cá nhân xin cấp phép khai thác khoáng sản, tạo điều kiện cho cơ quan quản lý nhà nước kiểm soát chặt chẽ được hồ sơ xin cấp phép từ đầu đến cuối. Tuy nhiên, quy định này vẫn còn một số điều cần xem xét sau:
- Trong các quy định về thời hạn giải quyết chỉ có quy định buộc các tổ chức, cá nhân phải thực hiện sau bao nhiêu ngày nhưng chưa có quy định về cơ quan quản lý nhà nước thực hiện thủ tục hành chính bao nhiêu ngày. Thực tế cho thấy, nhiều trường hợp các cơ quan quản lý nhà nước làm công tác tính tiền cấp quyền khai thác khoáng sản (thực hiện bước 3) rất chậm, gây khó khăn cho doanh nghiệp, khiến doanh nghiệp tốn nhiều thời gian để xin cấp phép khai thác, dẫn đến những tổn thất vô hình về kinh tế cho các tổ chức, cá nhân khi đầu tư vào khai thác khoáng sản.
- Một số tỉnh chỉ ra rằng, chưa có sự phối hợp chặt chẽ giữa các ngành và địa phương, như việc các giấy phép khai thác khoáng sản do Bộ Tài nguyên và Môi trường cấp, sau khi tính tiền, quyết định phê duyệt tiền cấp quyền không gửi cơ quan chuyên môn của tỉnh để theo dõi và đôn đốc thực hiện.
b) Về phương pháp tính tiền cấp quyền khai thác khoáng sản
Với quy định phương pháp tính tiền cấp quyền khai thác khoáng sản theo công thức: T = Q x G x K1 x K2 x R. Khi vận dụng quy định này vào thực tế cho thấy:
Thứ nhất: Về trữ lượng khoáng sản đưa vào công thức tính (Q)
* Trữ lượng cấp phép không đúng với thực tế do:
+ Một số giấy phép cấp trước Luật Khoáng sản năm 2010 trữ lượng xác định theo tài liệu tìm kiếm đánh giá, mức độ tin cậy thấp gây rủi ro cao cho các đơn vị khai thác khoáng sản.
+ Đối với các mỏ tổng hợp việc xác định trữ lượng còn gặp khó khăn, cụ thể:
- Các thành phần có ích chính được tính cùng cấp trữ lượng hoặc cùng cấp tài nguyên, còn các thành phần có ích đi kèm tùy theo mức độ nghiên cứu và đặc điểm phân bố mà xếp vào cùng cấp hoặc cấp thấp hơn. Tuy nhiên trong thực tế, thành phần có ích là chính hay đi kèm cũng khó xác định khi thành phần chính tuy số lượng nhiều nhưng giá trị thấp còn thành phần phụ tỷ trọng ít hơn nhưng giá trị cao.
- Các mỏ đa kim chì - kẽm có khung giá tính thuế quặng chưa qua tuyển tách hướng dẫn tại Thông tư số 44/2017/TT-BTC có mức giá khác nhau tùy thuộc vào hàm lượng tổng hợp Pb+ Zn. Nhưng thực tế, giá tinh quặng chì lại cao gấp hơn 2 lần tinh quặng kẽm và ngoài chì kẽm ra, còn có các thành phần có ích đi kèm khác chưa được kể tới trong quặng này. Vì vậy, hàm lượng các thành phần Pb hoặc Zn hoặc có ích đi kèm khác nhau sẽ ảnh hưởng rất nhiều đến giá trị mỏ nhưng vẫn phê duyệt theo cùng một chỉ tiêu trữ lượng quặng chì - kẽm.
- Trữ lượng các sa khoáng titan ven biển được xác định theo chỉ tiêu hàm lượng khoáng vật nặng bao gồm ilmenite, rutil, zircon, leicosen, anataz và monazit với khung giá tính thuế chưa qua tuyển tách hướng dẫn tại Thông tư số 44/2017/TT-BTC là 1.000.000 - 1.300.000 đồng/tấn. Trong khi đó, các thành phần này có giá khác nhau rất lớn, giá của zircon cao gấp hơn 7 lần giá ilmenite, do vậy đối với mỏ có tỷ trọng zircon cao sẽ được định giá cao nên khả năng khai thác đem lại lợi nhuận và thu hồi vốn nhanh hơn là điều đương nhiên. Tuy nhiên thực tế phê duyệt trữ lượng chưa có hướng dẫn cụ thể về việc tính các thành phần đi kèm cho hợp lý.
+ Đối với một vài loại khoáng sản chất lượng quyết định giá trị và trữ lượng phê duyệt không rõ như đá hoa trắng ở Nghệ An và Yên Bái, thì dẫn đến tất yếu kết quả sai lệch.
* Diện tích cấp phép bị chồng lấn với các dự án khác hoặc không thể giải phóng mặt bằng trong thực tế, dẫn đến không thể khai thác được nhưng chưa có hướng dẫn về việc xác định trữ lượng còn lại và điều chỉnh tiền cấp quyền khai thác khoáng sản như thế nào.
Thứ hai, về giá tính thuế tài nguyên (G)
Giá tính tiền cấp quyền khai thác khoáng sản được xác định theo giá tính thuế tài nguyên do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương xây dựng, công bố tại thời điểm tính tiền cấp quyền khai thác khoáng sản còn hiệu lực. Theo quy định này, trong thực tế vẫn còn một số bất cập sau:
- Giá tính tiền cấp quyền khai thác khoáng sản được tính trên cơ sở giá thuế tài nguyên do từng địa phương quy định. Trong khi đó, nhiều loại chi phí như chi phí thăm dò, xây dựng cơ bản mỏ, lương, khấu hao máy móc… cao thấp khác nhau tùy doanh nghiệp ở từng vị trí và biến động liên tục. Do vậy, thiếu công bằng giữa các doanh nghiệp hoạt động khai thác khoáng sản có điều kiện khai thác thuận lợi, khó khăn khác nhau. Mặt khác, giá tính thuế tài nguyên mà các tỉnh ban hành trong khung quy định tại Thông tư số 44/2017/TT - BTC chưa có sự thống nhất chung, dẫn đến bất cập trong tính tiền cấp quyền khai thác một số mỏ nằm trong địa bàn 2 tỉnh. Ví dụ, mỏ than antraxit, có 1 phần trữ lượng thuộc tỉnh Quảng Ninh, 1 phần thuộc tỉnh Bắc Giang nhưng 2 tỉnh này quy định giá tính thuế tài nguyên than khác nhau.
- Theo kiến nghị của các doanh nghiệp khai thác khoáng sản của nhiều địa phương: Khung giá tính thuế tài nguyên của một số loại khoáng sản được ban hành tại Thông tư số 44/2017/TT-BTC là cao so với mặt bằng chung, dẫn đến số tiền cấp quyền khai thác phải nộp rất lớn gây nên sự không công bằng giữa các doanh nghiệp khai thác khoáng sản khác nhau.
- Đối với nhóm khoáng sản làm vật liệu xây dựng (Mục II), quy định tại Phụ lục II Nghị định số 158/2016/NĐ-CP có tên gọi chưa sát hợp với Thông tư số 44/2017/TT-BTC gây khó khăn cho việc áp dụng tại địa phương.
- Thông tư số 38/2017/TT-BTNMT ngày 16/10/2017 của Bộ Tài nguyên và Môi trường chưa hướng dẫn cách tính cụ thể đối với cát sông.
- Cách tính thuế tài nguyên hiện nay với một số loại khoáng sản chưa sát thực với sản phẩm mà doanh nghiệp thu được. Ví dụ như các mặt hàng sản xuất từ đá hoa trắng của các tỉnh Nghệ An, Yên Bái có tới hơn 20 mã hàng, mỗi loại có giá rất khác nhau, nhưng hiện nay một số tỉnh chỉ tính thuế tài nguyên thành 3 mã hàng là không phù hợp, không tận dụng được hết tài nguyên khoáng sản. Tương tự, giá tính tiền cấp quyền khai thác khoáng sản chưa được quy định rõ là giá trung bình cộng hay trung bình gia quyền theo các loại sản phẩm.
Thứ ba, về hệ số liên quan đến phương pháp khai thác (K1)
Một số địa phương cho rằng: Hệ số thu hồi khoáng sản K1 quy định chung với tất cả các loại khoáng sản theo 2 phương pháp khai thác là chưa hợp lý. Ví dụ: tỉnh Ninh Thuận nêu K1 = 0,9 đối với phần khai thác lộ thiên mỏ VLXD là quá cao vì thực tế khai thác đối với đã xây dựng chỉ được khoảng 60%-70% trữ lượng địa chất. Trong khi đó, khai thác than hầm lò ở vùng Quảng Ninh có hệ số thu hồi đạt trên 70% rồi nhưng chỉ quy định K1= 0,6 cũng là chưa hợp lý.
Thứ tư, về mức thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản (R) (%)
Mặc dù, Nghị định số 158/2016/ NĐ - CP đã quy định chi tiết và có điều chỉnh một số thông số về giá trị của R thay cho Nghị định 203 nhưng vẫn còn có một số nhóm mỏ chưa chi tiết, hoặc chưa sát với thực tế. Cụ thể:
- Theo Khoản 2, Điều 7 quy định: “Trường hợp trong một khu vực khai thác khoáng sản, sản phẩm sau khai thác có nhiều loại và mỗi loại có mức giá khác nhau, thì áp dụng giá trị trung bình các mức giá”. Nhưng theo Khoản 5 Điều 3: “Mức thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản (R) được quy định bằng tỷ lệ phần trăm (%) giá trị quặng nguyên khai của khu vực khoáng sản được phép khai thác”. Do vậy, giá tính tiền được xác định theo giá của thành phẩm nhưng mức thu tiền được xác định theo giá trị quặng nguyên khai là có sự mâu thuẫn.
- Nhóm vật liệu xây dựng thông thường bao gồm cát san lấp, cát, sỏi, sạn xây dựng có R = 5%. Tuy nhiên, giá thành của cát, sỏi, sạn cao hơn nhiều lần so với cát san lấp nhưng mức thu tiền là giống nhau, điều này không phù hợp với thực tế. Tương tự, có địa phương cho rằng, mức thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản đối với khoáng sản đá vôi làm VLXD thông thường theo Phụ lục II Nghị định số 158/2016/NĐ-CP (R=3%) là cao so với các khoáng sản kim loại, nhiên liệu…(R-2%).
- Về mặt khoa học, chúng tôi cho rằng việc đề xuất R = 1% - 5% hiện nay của các cơ quan quản lý nhà nước với từng loại khoáng sản là chưa có cơ sở khoa học mà mới làm theo kinh nghiệm.
c) Về phương pháp thu, nộp tiền cấp quyền khai thác khoáng sản
- Quy định như hiện nay với mức thu dưới 01 tỷ đồng nộp 1 lần là quá lớn, nhất là đối với các mỏ khoáng sản vật liệu xây dựng thông thường quy mô nhỏ, trữ lượng và công suất khai thác thấp ở các địa phương vùng kinh tế chưa phát triển.
- Một số mỏ, do vướng mắc trong công tác thỏa thuận, bồi thường giải phóng mặt bằng, chưa thể triển khai hoạt động khai thác khoáng sản, chưa có doanh thu, nhưng vẫn phải nộp tiền hàng năm tính từ thời điểm nhận giấy phép nên gặp nhiều khó khăn do Nghị định 203 chưa có các quy định về hoãn, giãn thời gian nộp tiền cấp quyền khai thác khoáng sản.
- Nghị định 203 chưa có quy định về việc hoàn trả, đối trừ tiền cấp quyền khai thác khoáng sản trong trường hợp hết thời hạn khai thác nhưng trữ lượng khoáng sản của mỏ vẫn còn hoặc tổng trữ lượng đã khai thác nhỏ hơn trữ lượng được cấp theo giấy phép khai thác; chưa có quy định về việc điều chỉnh, trừ tiền cấp quyền khai thác khoáng sản đã nộp trong trường hợp trả lại Giấy phép khai thác, trả lại một phần diện tích khai thác khoáng sản.
- Đối với những mỏ cấp sau ngày Nghị định số 203/2013/NĐ-CP có hiệu lực, thời gian nộp tiền bằng ½ thời gian của dự án dẫn đến trữ lượng tiền cấp quyền doanh nghiệp phải nộp gấp 2 lần công suất khai thác hàng năm. Điều này là không phù hợp với cơ chế tài chính doanh nghiệp, thậm chí có doanh nghiệp lợi nhuận không đảm bảo để bù đắp cho chi phí nộp tiền cấp quyền khai thác khoáng sản. Mặt khác, số lần nộp tiền là không công bằng giữa Giấy phép cấp trước và Giấy phép cấp sau ngày Nghị định 203 có hiệu lực. Ví dụ: Thời gian GP cùng là 14 năm. Tuy nhiên, có giấy phép được nộp 10 lần, có giấy phép được nộp 7 lần.
d) Một số vấn đề khác liên quan đến Nghị định số 203/2013/NĐ - CP cần được làm rõ
- Phần giải thích từ ngữ tại Nghị định số 203/2013/NĐ-CP không có khái niệm về tiền cấp quyền khai thác khoáng sản. Điều này gây ra nhiều vấn đề tranh cãi, thắc mắc, nhiều doanh nghiệp cho rằng có hiện tượng trùng lặp thuế tài nguyên.
- Đối với các đơn vị cố tình vi phạm không thực hiện việc nộp tiền cấp quyền khai thác khoáng sản theo quy định thì chưa có quy định cụ thể về việc chậm nộp sau thời hạn bao lâu thì bị tước quyền sử dụng giấy phép; thu hồi giấy phép khai thác khoáng sản.
- Theo quy định tại điểm b khoản 2 Điều 15 của Nghị định số 203/2013/NĐ-CP quy định cơ quan Sở Tài nguyên và Môi trường là cơ quan chủ trì xây dựng, điều chỉnh giá tính thuế tài nguyên trình cấp có thẩm quyền phê duyệt và gửi cho Tổng cục Địa chất và Khoáng sản Việt Nam trước ngày 30/10 hàng năm. Tuy nhiên tại các Nghị định, Thông tư về thuế tài nguyên thì công tác chủ trì xây dựng, điều chỉnh giá tính thuế tài nguyên thuộc cơ quan tài chính, dẫn đến có sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ.
-Về kinh phí tổ chức xác định tiền cấp quyền khai thác khoáng sản: Vào thời điểm đầu năm không thể dự toán chính xác một năm xác định thu thập số liệu tính tiền cấp quyền khai thác khoáng sản cho bao nhiêu tổ chức, cá nhân.
4. Kết luận
Việc thu tiền khi cấp quyền khai thác khoáng sản là một chủ trương đúng đắn, đã nhận được sự đồng thuận từ các cấp, ngành và của xã hội. Tổng kết quá trình thực hiện Nghị định số 203/2013-NĐ-CP cho thấy: Nghị định ban hành còn chậm dẫn đến những khó khăn cho cơ quan quản lý trong công tác thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản cũng như các tổ chức, cá nhân hoạt động khai thác khoáng sản. Các bước xét duyệt rườm rà dẫn đến khó khăn cho DN gây ra những tổn thất vô hình về kinh tế cho các tổ chức, cá nhân khi đầu tư vào khai thác khoáng sản. Phương pháp tính và mức thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản cũng còn những bất cập trong thực tế. Một số DN còn thiếu hợp tác dẫn đến công tác thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản gặp nhiều khó khăn. Tất cả những bất cập này đều cần có phương án khắc phục nhằm tăng cường hiệu quả, hiệu lực quản lý nhà nước và đảm bảo công bằng về lợi ích cho các đầu tư khai thác khoáng sản.
TÀI LIỆU THAM KHẢO:
1. Chính phủ (2013), Nghị định số 203/2013/NĐ-CP ngày 28/11/2013 của Chính phủ Quy định về phương pháp tính, mức thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản.
2. Chính phủ (2016), Nghị định số 158/2016/NĐ-CP ngày 09/11/2016 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Khoáng sản.
3. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2010), Luật Khoáng sản số 60/2010/QH12 ngày 17/11/2010.
4. Thông tư số 44/2017/TT - BTC (2017) “Quy định khung giá tính thuế tài nguyên”.
5. Tổng cục Địa chất và Khoáng sản Việt Nam (2017), Các báo cáo tổng kết 5 năm thi hành Luật Khoáng sản số 60 năm 2010 của các địa phương gửi.
6. Một số thông tin thu thập từ Tổng cục Địa chất và Khoáng sản Việt Nam.

ASSESSMENTS ON THE POLICY OF COLLECTING  MINERAL MINING RIGHTS OF VIETNAM AFTER 4 YEARS OF IMPLEMENTATION

PhD. Phan Thi Thai

Hanoi University of Mining and Geology

Dr Nguyen Quoc Dinh

Vietnam Institute of Geosciences and Mineral Resources

ABSTRACT:

Decree No. 203/2013 / ND-CP specifies the method of calculating and the level of royalty payment, effective from January 20, 2014. After 4 years of implementing the policy, great results have been achieved, positively changing the management of mineral exploitation. However, due to the first application in Vietnam, there are still some inadequacies, such as delayed Decree, leading to difficulties for the management agencies in the collection of rights. Mineral mining as well as mining units; The cumbersome review steps lead to difficulties causing intangible economic losses for units when investing in mining; The method of calculating and the level of collecting the right to exploit minerals is also inadequate in practice. That requires the need to continue to unravel in some stages to make the law truly fit the reality. The article gives some assessments of Vietnam's mineral mining rights policy after four years of implementation.

Keywords: Mining rights, existence, inadequate.