Bài toán làm đau đầu WTO nhiều tuần trước khi diễn ra phiên họp Đại Hội đồng WTO cuối cùng trước kỳ nghỉ hè (GC tháng 7) là liệu WTO có thể gắn việc thông qua Nghị định thư với việc tìm kiếm một giải pháp lâu dài đối với vấn đề dự trữ lương thực đã không có lời giải.
Tại cuộc họp các Trưởng đoàn (HoD) hôm 31 tháng 7 ở Geneva, mà sau đó trở thành cuộc họp không chính thức của Ủy ban Đàm phán (TNC), Tổng Giám đốc WTO ông Roberto Azevêdo cho biết, các bên không thể tìm ra giải pháp để vượt qua khoảng cách. Các Thành viên dù nỗ lực hết sức nhưng đã thất bại, Nghị định thư không thể được thông qua.
Tuyên bố kết luận cuộc họp TNC đã khép lại một tuần bận rộn của các Thành viên ở Geneva. Đối với nhiều người, băn khoăn lớn nhất bây giờ là thành quả rất khó khăn mới đạt được ở Bali có thể sẽ đổ vỡ hay chí ít là đang đứng trước nguy cơ đổ vỡ, và điều này sẽ tác động thế nào tới các đàm phán khác đang tiến hành.
Vấn đề dự trữ lương thực cộng đồng, lập trường của Ấn Độ và phản ứng của các Thành viên WTO
Nghị định thư thực thi TFA là một văn bản pháp lý của WTO, bổ sung Hiệp định về Thuận lợi hóa thương mại mới được xây dựng vào bộ văn kiện đồ sộ gồm nhiều hiệp định của WTO. Lẽ ra, nếu không vấp phải sự phản đối của Ấn Độ thì Nghị định thư này đã được WTO thông qua tại GC tháng 7. Ấn Độ tuyên bố phủ quyết Nghị định thư này chừng nào chưa thấy các dấu hiệu rõ ràng về vấn đề dự trữ lương thực cộng đồng được giải quyết.
Tại Hội nghị Bộ trưởng WTO lần thứ 9 (MC9) ở Bali tháng 11 năm 2013, các Bộ trưởng WTO đã đồng thuận rằng, Nghị định thư về thực thi TFA sẽ được thông qua không muộn hơn 31 tháng 7 năm 2014 và thực hiện TFA đầy đủ chậm nhất vào 31 tháng 7 năm 2015. Đồng thời, một giải pháp lâu dài cho vấn đề an ninh lương thực sẽ phải đạt được vào năm 2017 (thời gian diễn ra Hội nghị Bộ trưởng WTO lần thứ 11). Từ nay cho đến lúc đó, các nước đang phát triển, chẳng hạn như Ấn Độ, sẽ được phép thực hiện các chương trình trợ cấp nông nghiệp nhằm mục đích dự trữ lương thực cộng đồng mà không bị các Thành viên khác truy xét về tính hợp lệ ở WTO (cơ chế tạm thời này được biết tới với cái tên Khế ước Hòa bình - “Peace Clause”.)
Tuy nhiên, tại GC tháng 7, Ấn Độ cho biết họ không hài lòng với tiến độ làm việc của WTO để đạt được một giải pháp lâu dài nhằm thay thế cho cơ chế tạm thời. Đồng thời muốn gắn hai vấn đề (thực thi TFA và dự trữ lương thực) với việc đề xuất một loạt các thay đổi về thời gian đã được các Bộ trưởng thông qua để thực hiện các Quyết định tại Bali. Ấn Độ muốn hoãn việc thông qua Nghị định thư về TFA cho tới khi tìm ra một giải pháp lâu dài đối với vấn đề dự trữ cộng đồng vì mục tiêu an ninh lương thực, và điều đó cần diễn ra trước 31 tháng 12 năm 2014. Để đạt được điều đó, phải có được một thỏa thuận nhất định trong tháng 9 và GC tháng 10 sẽ xem xét tiến độ của các thảo luận được tăng tốc. Nói cách khác, đối với việc tìm ra một giải pháp lâu dài cho vấn đề an ninh lương thực, Ấn Độ muốn sửa thời hạn năm 2017 đã được các Bộ trưởng thống nhất tại Bali trở thành 2014.
Ấn Độ đề xuất nên tổ chức các tham vấn theo một cơ chế riêng. Cơ chế đó cần được lập ra càng sớm càng tốt, chẳng hạn như dưới dạng một phiên họp đặc biệt (special session) của Ủy ban Nông nghiệp WTO. Cách tiếp cận tương tự cũng cần được áp dụng đối với các quyết định khác đã được các Bộ trưởng thông qua tại Bali, nhất là các quyết định liên quan tới các nước kém phát triển (LDC).
Quan điểm của Ấn Độ được một số nước như Bolivia, Cuba, Nam Phi, Venezuela, và Zimbabwe ủng hộ. Trái lại, bị phản đối bởi nhiều nước phát triển và đang phát triển khác, với cảnh báo rằng, cam kết của các Thành viên nhằm triển khai gói Bali sẽ không thể “có một quyết định ra ngoài bất cứ thành tố nào của gói Bali mà các Bộ trưởng đã thông qua.” Một tuyên bố chung gồm 26 nước (gồm những nước như Australia, Chile, Pakistan, Nigeria...) nói rõ “gói các quyết định đạt được ở Bali là rất cân bằng. Sẽ không thể xét lại riêng một quyết định nào mà không làm tác động tới toàn bộ gói.” Thỏa hiệp Bali là trung tâm cho việc hoàn tất Vòng Doha và thực hiện chức năng đàm phán của WTO.
Mỹ cho thấy sẽ không đáp ứng đòi hỏi của Ấn Độ và cho rằng đây là “thất bại” của gói cam kết Bali, sẽ tác động xấu tới các nỗ lực xây dựng một lộ trình hậu-Bali cho Vòng đàm phán Doha.
EU tuyên bố sẽ không tái đàm phán các thành phần cơ bản hay lịch trình đã được nhất trí và trở thành phần không tách rời của gói cam kết Bali. EU cảnh báo rằng TFA lỡ hẹn thông qua vào 31 tháng 7 đồng nghĩa với việc WTO đánh mất cơ hội cho tăng trưởng và phát triển. Đại diện Nhóm G-33 cho biết đa số các Thành viên, cả phát triển và đang phát triển, đều mong muốn thông qua được TFA đúng hạn.
Nhật Bản cho biết Tokyo khẳng định cam kết của mình duy trì và tăng cường hệ thống thương mại đa phương. Nhật Bản thất vọng vì một nhóm nhỏ các nước có thể cản trở sự đồng thuận của đa số Thành viên. Điều đó khiến tương lai của Vòng đàm phán Doha bao gồm gói Bali trở nên mờ mịt.
Như vậy, đòi hỏi của Ấn Độ nhận được đáp lại lạnh nhạt của hầu hết Thành viên WTO. Nếu không thông qua được Nghị định thư, TFA sẽ không thể trở thành một phần của khuôn khổ pháp lý của WTO. Nghị định thư này cũng là một điều kiện cần thiết để các nước phê chuẩn thực thi TFA trong nội luật của họ.
Đâu là động cơ của Ấn Độ
Có thể có vài cách giải thích cho quan điểm của Ấn Độ: do các yếu tố chính trị trong nước, do thiếu niềm tin vào các Thành viên phát triển, hoặc đơn giản là đây chỉ là sự tiếp diễn của “hành xử kiểu Ấn Độ” đối với các vấn đề quốc tế. Từ góc độ đàm phán, việc Ấn Độ từ chối thông qua Nghị định thư TFA có thể là một chiến lược đàm phán vì lợi ích quốc gia của nước này. Đến nay có hai cách giải thích chính cho hành động của Ấn Độ:
Nguyên nhân thứ nhất: yếu tố chính trị trong nước
An ninh lương thực là một vấn đề quan trọng đối với Ấn Độ. Nước này có 450 triệu dân với mức sống ít hơn 1,25USD mỗi ngày. Hàng ngàn hộ nông dân nhỏ khốn đốn với lương thực tồn kho. Ấn Độ từ lâu đã yêu cầu nâng cao giá trị của các khoản trợ cấp cho thu mua lương thực nhằm mục đích dự trữ cộng đồng là trên 10 phần trăm tổng sản lượng lương thực của một quốc gia – mức cho phép của WTO.
Bộ trưởng Tài chính Ấn Độ Arun Jaitley cho biết, vấn đề an ninh lương thực là “tối quan trọng” đối với nông dân Ấn Độ. Lập trường của Ấn Độ là đại diện cho áp lực chính trị tiềm tàng của 450 triệu người nghèo nước này (đông gần gấp rưỡi so với tổng dân số hơn 300 triệu người của Mỹ.)
Thủ tướng Narendra Modi mới nhậm chức từ tháng 5 năm 2014. Bộ máy chính phủ của ông còn tương đối mới. Một mặt, ông Modi có xu hướng ủng hộ doanh nghiệp. (Trên thực tế ông đã nới lỏng hạn chế đối với đầu tư nước ngoài trong nhiều lĩnh vực mà chính phủ trước không thực hiện được, chẳng hạn như quốc phòng). Mặt khác, ông không quên các chính sách vì người nghèo vốn có của người tiền nhiệm. Như vậy, bề ngoài dường như ứng xử của chính phủ Modi mâu thuẫn, nhưng bên trong, nó phản ánh tính cân bằng và đòi hỏi của các lực lượng chính trị trong xã hội Ấn Độ.
Nguyên nhân thứ hai: thiếu niềm tin vào WTO
Ấn Độ không tin các nước phát triển sẽ thực hiện lời hứa của mình. Thay vì chờ đợi đến năm 2017, Ấn Độ quyết định vin vào lý do chưa nhìn thấy tiến triển trong vấn đề an ninh lương thực để không tôn trọng cam kết của chính phủ trước tại Bali. Tuy vậy, sự thiếu tin tưởng của Ấn Độ vào các tiến trình của WTO không lý giải được về thời điểm Ấn Độ đưa ra từ chối về TFA. Ấn Độ đã tham gia tích cực vào các cuộc đàm phán của WTO trong 25 năm qua. Do vậy, lịch sử các cuộc đàm phán ở cấp độ toàn cầu giữa các nước phát triển và đang phát triển chỉ là dữ liệu nền để phần nào phân tích quan điểm của Ấn Độ. Nó không phải là căn cứ giúp giải thích chính xác vì sao Ấn Độ chưa muốn áp dụng TFA.
Nếu đúng như vậy, có lẽ nguyên nhân thứ nhất mới là động cơ chính giải thích cho hành động của Ấn Độ. Tại MC9 tháng 12 năm 2013, Chính phủ trước của Ấn Độ cũng đã sử dụng vấn đề an ninh lương thực trong WTO nhằm tranh thủ sự ủng hộ trong nước.
Các nỗ lực nhằm thoát khỏi bế tắc
Đề nghị của Ấn Độ tại GC hôm 25 tháng 7 đã kích hoạt hàng loạt cuộc họp ở nhiều cấp độ khác nhau giữa các Thành viên, và với Tổng Giám đốc WTO Roberto Azevêdo, cố gắng xử lý bế tắc trước thời hạn 31 tháng 7. Một trong những nỗ lực đó là đề nghị của ông Azevêdo với Ấn Độ, đề xuất một phiên dành riêng sẽ được lập ra trong khuôn khổ phiên họp đặc biệt của Ủy ban Nông nghiệp để xử lý quá trình tìm kiếm một giải pháp lâu dài cho vấn đề an ninh lương thực. Tuy vậy, đề nghị này chưa làm Ấn Độ hài lòng bởi nó không cho thấy điều chỉnh về lịch trình và thời hạn cụ thể cho việc tìm ra một giải pháp lâu dài. Ấn Độ tuyên bố muốn thấy có chuyển động về “chất” chứ không phải về “tiến trình”, nhưng cũng không nói rõ ràng họ muốn tìm kiếm một thỏa hiệp như thế nào.
Các học giả thường xuyên theo dõi thương mại quốc tế cho rằng các cuộc gặp gỡ hôm 31 tháng 7 ở New Delhi giữa Bộ trưởng Thương mại Mỹ Penny Pritzker và Ngoại trưởng Mỹ John Kerry với các người đồng cấp Ấn Độ –gồm Bộ trưởng Tài chính Arun Jaitley, Bộ trưởng Công Thương Nirmala Sitharaman, và Bộ trưởng Ngoại giao Sushma Swaraj – là một cơ hội để tìm ra lối thoát. Các quan chức Ấn Độ cho biết, họ không có ý định phá bỏ cam kết về TFA nói riêng và Gói Bali nói chung, mà chỉ muốn được đáp ứng đỏi hỏi về vấn đề dự trữ cộng đồng vì mục tiêu an ninh lương thực. Trao đổi đã diễn ra với quan điểm cứng rắn của cả hai bên, rốt cuộc không đi đến nhượng bộ hay thỏa hiệp nào.
Thủ tướng Ấn Độ Narenda Modi sẽ thăm Mỹ vào tháng 9 năm 2014. Ấn Độ hy vọng Mỹ sẽ đồng cảm và chia sẻ khó khăn nội bộ của Ấn Độ về an ninh lương thực với tiến triển trong các vấn đề thương mại. Ấn Độ khẳng định quyết tâm gắn chương trình nghị sự trong nước về an ninh lương thực với việc duy trì lập trường quốc gia trong thương mại quốc tế. Đối với bế tắc ở WTO, Ấn Độ mong muốn cả hai việc (thuận lợi hóa thương mại và an ninh lương thực) sẽ được giải quyết trong tháng 9 năm 2014 qua chuyến đi Mỹ của Thủ tướng Modi.
Thời gian sẽ có câu trả lời
Với tình hình như vậy, các Thành viên WTO sẽ phải sử dụng tháng 8 nghỉ hè để cân nhắc làm gì tiếp. Tổng Giám đốc Roberto Azevêdo khuyến khích trao đổi nội bộ của các Thành viên, giữa các Phái đoàn đại diện tại Geneva với Thủ đô ở cấp “cao nhất có thể” để tìm ra hướng đi khả dĩ, chuẩn bị cho GC tháng 9. Nguy cơ lỗi hẹn với TFA đã khiến các Thành viên WTO và cộng đồng thương mại quốc tế quan ngại sâu sắc về hệ lụy của sự việc này đối với các nỗ lực để giải quyết các vấn đề khác của Vòng Doha.
Gói cam kết Bali được các nước ca ngợi hồi tháng 12 năm 2013 như một “viên đá dò đường” cho việc tăng tốc đàm phán Vòng Doha vốn đã kéo dài 11 năm và từng bị chính thức tuyên bố bế tắc năm 2011. Cùng với TFA và các Quyết định khác ở Bali, các Bộ trưởng đã nhất trí xây dựng một chương trình làm việc để vạch ra một lộ trình tiếp theo đối với việc xử lý Vòng Doha. Thời hạn để hoàn tất một chương trình như vậy là cuối năm 2014. Các tham vấn và thảo luận về việc này ở Geneva gần đây mới được khởi động. Một số thông tin cho biết, các thảo luận phản ánh sự tham gia tương đối đầy đủ của các Thành viên, nhưng họ cũng khá dè dặt trong việc thúc đẩy các tham vấn này trừ phi gói Bali được tiến hành như đã thỏa thuận.
Thêm nữa, nhiều Thành viên (tiêu biểu như Mỹ), cho rằng thất bại của gói cam kết Bali có thể là một thảm họa đối với WTO, đặc biệt là với những nỗ lực xây dựng một lộ trình hậu-Bali cho Vòng đàm phán Doha. Với một số nước, đây là vấn đề rất nghiêm trọng bởi nó làm đổ vỡ niềm tin. Nhưng với một số nước khác, tuy tình huống không như ý muốn nhưng với họ đây không phải lần đầu thời hạn của một Quyết định của các Bộ trưởng WTO bị lỗi hẹn.
Phương án “hiệp định nhiều bên”
Vào những giờ cuối cùng trước khi thời hạn 31 tháng 7 trôi qua, xuất hiện quan điểm từ một vài Thành viên chủ chốt (Mỹ, EU, Úc, Nhật Bản, Na Uy) đặt vấn đề rằng: liệu một cách tiếp cận nhiều bên (theo đó TFA có hiệu lực với những Thành viên đồng ý tham gia, và không áp dụng với những Thành viên không ký TFA) có là giải pháp trong trường hợp cách tiếp cận đa phương thất bại?
Đây không phải một câu hỏi mới, nó từng được nêu ra từ trước MC9 ở Bali. Tuy nhiên, tại Bali các Thành viên đã đạt được thỏa thuận về Quyết định Bộ trưởng nên đến nay lối tiếp cận nhiều bên không còn là lựa chọn số một. Ngay cả Ấn Độ trong khi phản đối thông qua Nghị định thư thực thi TFA tại GC tháng 7 cũng không có vấn đề gì với bản thân nội dung của TFA.
Phản ứng từ các Thành viên khác trước việc này không rõ ràng. Một số nước nói rõ không ủng hộ cách tiếp cận nhiều bên. Nhưng một số thành viên khác dè dặt hơn khi muốn biết trong trường hợp ý tưởng về một Hiệp định nhiều bên về Thuận lợi hóa thương mại được xem xét thì nó sẽ triển khai như thế nào, cả từ góc độ kỹ thuật lẫn pháp lý.
Bộ trưởng Ngoại thương New Zealand cho rằng, Ấn Độ là quốc gia lớn thứ hai thế giới về dân số, là một phần ngày càng quan trọng của nền kinh tế thế giới và bất kỳ thương thảo nào với ý đồ không bao gồm Ấn Độ là “vô lý”, “ngây thơ” và “phản tác dụng”.
Nhận định, kết luận
Thời hạn thông qua một cơ chế thực thi TFA chậm nhất vào 31 tháng 7 năm 2014 là quan trọng nhưng không phải là ngưỡng sống còn. Quyết định Bộ trưởng tại Bali là thời điểm bắt đầu hiệu lực của TFA là 31 tháng 7 năm 2015. Cơ hội để các Thành viên tiếp tục đàm phán để thông qua được Nghị định thư vẫn còn. Tuy vậy, ngay khi thỏa hiệp được, thời điểm bắt đầu hiệu lực của Hiệp định có thể sẽ bị chậm lại do các thủ tục kỹ thuật.
Để khẳng định Vòng Doha còn sống và chứng minh WTO vẫn giữ nguyên chức năng đàm phán hiệu quả, vấn đề thông qua Nghị định thư TFA trước sau cũng phải xong. Bên cạnh tác dụng xúc tiến thương mại của một hiệp định đa phương thuận lợi hóa các thủ tục hải quan, TFA còn mang tính biểu tượng cao đối với uy tín của WTO và duy trì niềm tin của các Thành viên vào vai trò của tổ chức này.
Gói cam kết Bali có 3 nhóm cấu phần chính trong đó TF là lớn nhất. Trong khi các thảo luận để thúc đẩy TFA diễn ra liên tục từ sau MC9 đến nay thì các vấn đề khác, đặc biệt vấn đề an ninh lương thực, vốn là đòi hỏi của Ấn Độ tại MC9 để nước này đồng ý thông qua gói cam kết Bali, lại chậm chạp và không có kết quả cụ thể. Ấn Độ cho rằng thúc đẩy ký và thực hiện TFA vào lúc này sẽ khiến vấn đề trợ cấp và dự trữ lương thực bị các nước phát triển bỏ rơi. Khách quan mà nói, quan điểm của Ấn Độ không phải là không có cơ sở.
Việc đòi hỏi áp dụng nguyên tắc single-undertaking của Ấn Độ đối với gói Bali là chiến thuật cũ, cũng là nút tắc của cả Vòng Doha. Gói Bali thực chất là một chương trình thu hoạch sớm, các Thành viên cố hái những quả chín ở cành thấp của Vòng Doha, nhưng rốt cuộc đến nay vẫn chưa dễ dàng thực hiện được. Một lần nữa, nguyên tắc “đồng thuận” và cách tiếp cận “cả gói” của WTO là trở lực đối với việc ra được quyết định của một tổ chức đã lên tới 160 Thành viên.
Với những gì đã diễn ra tại GC tháng 7, có thể nhiều thành viên WTO (tiêu biểu như Mỹ hay EU) sẽ mất dần quan tâm đối với tiến trình đa phương mà dành nguồn lực cho các đàm phán cấp độ khu vực hoặc song phương (TPP, TTIP), hay cũng có thể chọn lối tiếp cận nhiều bên tại những chủ đề cụ thể như dịch vụ, công nghệ thông tin hay hàng hóa môi trường.
Chắc chắn là quá sớm để nói về sự lỗi thời của WTO, nhưng qua sự kiện này, các nước có thể thực tế hơn khi đánh giá hiệu quả của hội nhập đa phương về kinh tế - thương mại. Một tổ chức qui mô toàn cầu với 160 nước thành viên theo đuổi lợi ích khác nhau tất nhiên rất khó tìm được tiếng nói chung hay di chuyển với cùng một tốc độ về cùng một hướng. Việc tách tốp vượt lên trước của một số nước tại một vài lĩnh vực nhất định là hoàn toàn có thể./.
