TÓM TĂT:
Nợ công đã trở thành một trong những vấn đề quan trọng và rất phức tạp trong nền kinh tế của mỗi quốc gia cũng như toàn cầu trong giai đoạn hiện nay. Việt Nam cũng không ngoại lệ với những món nợ công đang ngày càng gia tăng. Các vấn đề của nợ công và bản thân các mối lo ngại sẽ tạo ra những tác động tiềm tàng mà nếu không được xử lý sẽ gây ra hệ lụy tiêu cực. Một trong những nhiệm vụ quan trọng của kiểm toán nợ công là thực hiện kiểm toán các khoản nợ công, trên cơ sở đó ngăn ngừa được các rủi ro phát sinh, từ đó đề ra các biện pháp quản lý các khoản nợ công một cách tốt hơn.
Từ khóa: Nợ công, kiểm toán, ngân sách, quản lý.
I. Đặt vấn đề
Theo đánh giá của Ngân hàng thế giới (WB) và Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF), Việt Nam không nằm trong nhóm các nước có gánh nặng về nợ cao, nhưng hiệu quả quản lý, sử dụng nợ thì chưa có sự cải thiện rõ rệt. Trong tình hình đó, kiểm toán nợ công (KTNC) là một trong những nhiệm vụ quan trọng nhằm đảm bảo tính minh bạch trong quản lý và sử dụng các khoản nợ công cũng như tính hiệu quả và bền vững của quản lý nợ công nói riêng và ngân sách nhà nước (NSNN) nói chung.
Vấn đề đặt ra đối với nợ công là, không chỉ quan tâm tới việc thu hút nguồn lực mà quan trọng hơn là phải tập trung quản lý, sử dụng có hiệu quả nguồn lực từ nợ công, tạo đà cho sự phát triển kinh tế đất nước và trực tiếp hoặc gián tiếp thu hồi vốn để có nguồn thanh toán cho các khoản nợ này. Mặt khác, việc vay, nợ luôn phải đặt trong bối cảnh của sự cân bằng và đảm bảo an ninh tài chính của quốc gia, cần phải luôn có sự đánh giá các rủi ro phát sinh từ các khoản nợ công để có biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn các ảnh hưởng xấu có thể xẩy ra.
Trong quá trình kiểm toán quyết toán NSNN, KTNN đã ngày càng chú trọng thực hiện kiểm toán các khoản nợ công, làm việc với các cơ quan quản lý nợ của Bộ Tài chính để nắm bắt được tình hình quản lý nợ công hàng năm, trên cơ sở đó đưa ra kiến nghị góp phần ngăn ngừa các rủi ro phát sinh, đề ra các biện pháp quản lý các khoản nợ công một cách tốt hơn.
II. Thực trạng
Đứng trước yêu cầu mới và thực trạng về quản lý nợ công, hoạt động KTNC cần có sự thay đổi và có cách tiếp cận mới để từng bước tiệm cận với tiêu chuẩn quốc tế từ khâu lập kế hoạch, thực hiện và báo cáo kiểm toán về nợ công.
Vấn đề đặt ra trong thời gian trước mắt ở đây là xác định vấn đề cần ưu tiên kiểm toán, loại hình kiểm toán phù hợp với thực tiễn mô hình quản lý nợ công Việt Nam, vì hoạt động quản lý nợ công là khá rộng, trong khi đó nguồn lực kiểm toán còn hạn chế.
Hoạt động quản lý nợ công bao gồm nhiều nội dung, vấn đề mà kiểm toán cần phải xem xét lựa chọn, trong đó có các chủ đề cần kiểm toán chủ yếu như: kiểm toán khuôn khổ pháp lý và quy định của pháp luật; kiểm toán tổ chức bộ máy, phân công nhiệm vụ trong quản lý nợ công; kiểm toán việc xác định nhu cầu vay nợ công; kiểm toán chiến lược quản lý nợ công; kiểm toán các hoạt động vay nợ; kiểm toán hệ thống thông tin, báo cáo về nợ công; kiểm toán việc trả nợ; kiểm toán các báo cáo nợ và tính minh bạch; kiểm toán vấn đề bảo lãnh các khoản vay...
Với cách tiếp cận kiểm toán hợp lý và việc triển khai thực hiện đúng các chuẩn mực và hướng dẫn kiểm toán được cập nhận, các báo cáo kiểm toán về nợ công có tác động, ảnh hưởng rất lớn đến các nhà hoạch định chính sách, nhà quản lý và do đó, sẽ có đóng góp đáng kể để cải thiện quá trình quản lý nợ công.
Kết quả kiểm toán của KTNN có thể tăng cường tính minh bạch nợ công và trách nhiệm giải trình bằng cách kiểm tra việc thực hiện các quy định về báo cáo nợ công; tăng cường hệ thống kiểm soát nội bộ của chương trình quản lý nợ công, làm giảm nguy cơ gian lận và tham nhũng...
Trước mắt, KTNN cần ưu tiên và tập trung kiểm toán tài chính nhằm xác nhận tính đúng đắn, đầy đủ và kịp thời của các thông tin, số liệu về nợ công để tăng cường tính minh bạch và kiểm toán tuân thủ nhằm đánh giá tính tuân thủ pháp luật của quản lý và sử dụng nợ công.
Việc KTNC nên được thực hiện một cách độc lập (cuộc kiểm toán độc lập) và toàn diện với cả 3 loại hình kiểm toán đối với tất cả các khâu của quá trình quản lý nợ công từ lúc xác định nhu cầu vay, đàm phán, ký kết hiệp định, giải ngân, trả nợ… cho đến lập báo cáo nợ công.
Kết quả kiểm toán đã bước đầu chỉ ra những tồn tại, hạn chế trong quá trình quản lý nợ công và có khuyến nghị với cơ quan quản lý khắc phục. Tuy nhiên, việc kiểm toán chưa đầy đủ và còn nhiều hạn chế và khó khăn. Kết quả kiểm toán chưa bao quát được hết các vấn đề, chu kỳ và yếu tố trong quản lý nợ công do nhiều nguyên nhân như nguồn nhân lực, cách tiếp cận kiểm toán, phương pháp...
Đứng trước yêu cầu mới và thực trạng về quản lý nợ công, việc KTNC được xác định có vị trí quan trọng và đồng thời cũng là thách thức trong hoạt động kiểm toán của KTNN trong thời gian tới. Vì vậy, hoạt động KTNC cần có sự thay đổi và có cách tiếp cận mới để từng bước tiệm cận với tiêu chuẩn quốc tế từ khâu lập kế hoạch, thực hiện và báo cáo kiểm toán về nợ công.
Vấn đề đặt ra trong thời gian trước mắt ở đây là xác định vấn đề cần ưu tiên kiểm toán, loại hình kiểm toán phù hợp với thực tiễn mô hình quản lý nợ công Việt Nam, vì hoạt động quản lý nợ công là khá rộng, trong khi đó nguồn lực kiểm toán còn hạn chế.
Hoạt động quản lý nợ công bao gồm nhiều nội dung, vấn đề mà kiểm toán cần phải xem xét lựa chọn, trong đó có các chủ đề cần kiểm toán chủ yếu như: kiểm toán khuôn khổ pháp lý và quy định của pháp luật; kiểm toán tổ chức bộ máy, phân công nhiệm vụ trong quản lý nợ công; kiểm toán việc xác định nhu cầu vay nợ công; kiểm toán chiến lược quản lý nợ công; kiểm toán các hoạt động vay nợ; kiểm toán hệ thống thông tin, báo cáo về nợ công; kiểm toán việc trả nợ; kiểm toán các báo cáo nợ và tính minh bạch; kiểm toán vấn đề bảo lãnh các khoản vay...
Với cách tiếp cận kiểm toán hợp lý và việc triển khai thực hiện đúng các chuẩn mực và hướng dẫn kiểm toán được cấp nhận, các báo cáo kiểm toán về nợ công có tác động, ảnh hưởng rất lớn đến các nhà hoạch định chính sách, nhà quản lý và do đó, sẽ có đóng góp đáng kể để cải thiện quá trình quản lý nợ công.
Kết quả kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước có thể tăng cường tính minh bạch nợ công và trách nhiệm giải trình bằng cách kiểm tra việc thực hiện các quy định về báo cáo nợ công; tăng cường hệ thống kiểm soát nội bộ của chương trình quản lý nợ công, làm giảm nguy cơ gian lận và tham nhũng...
Trước mắt, Kiểm toán Nhà nước cần ưu tiên và tập trung kiểm toán tài chính nhằm xác nhận tính đúng đắn, đầy đủ và kịp thời của các thông tin, số liệu về nợ công để tăng cường tính minh bạch và kiểm toán tuân thủ nhằm đánh giá tính tuân thủ pháp luật của quản lý và sử dụng nợ công.
Về tổng thể và dài hạn, nhằm giải trình trách nhiệm cho các bên liên quan trong quá trình quản lý, đảm bảo cung cấp thông tin công khai, minh bạch, tin cậy, kịp thời cho các bên liên quan, kiểm toán hoạt động quản lý nợ công như là một trong các loại hình kiểm toán chủ yếu cũng như kiểm toán hoạt động đối với việc sử dụng nguồn vốn vay từ nợ công tại các đơn vị, dự án nhằm đánh giá và tăng cường tính hiệu quả, hiệu lực, kinh tế của quản lý và sử dụng nợ công.
Việc KTNC cũng nên được thực hiện một cách độc lập (cuộc kiểm toán độc lập) và toàn diện với cả 3 loại hình kiểm toán đối với tất cả các khâu của quá trình quản lý nợ công từ lúc xác định nhu cầu vay, đàm phán, ký kết hiệp định, giải ngân, trả nợ… cho đến lập báo cáo nợ công.
Theo Kiểm toán Nhà nước, niên độ kiểm toán 2014, quyết toán thu ngân sách Nhà nước (NSNN) 877.697 tỷ đồng, vượt 12,1% dự toán.
Trong đó một số khoản thu chiếm tỷ trọng lớn là thu nội địa từ sản xuất, kinh doanh; thuế xuất khẩu, nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt hàng nhập khẩu, thuế GTGT hàng nhập khẩu… có xu hướng tăng.
Về quản lý nợ thuế, tổng số nợ thuế đến cuối năm 2014 là 76.073 tỷ đồng, tăng 9,7% so với cùng kỳ 2013. Nợ thuế do ngành Hải quan quản lý là 7.111 tỷ đồng, giảm 22,6% so với cùng kỳ 2013.
Nợ thuế do ngành Thuế quản lý có xu hướng tăng qua các năm cả về số tuyệt đối và tỷ trọng so với thu nội địa (trừ dầu thô) và diễn ra phổ biến tại các địa phương được kiểm toán.
Về chi NSNN năm 2014, báo cáo của Kiểm toán Nhà nước cho biết, bội chi NSNN là 249.362 tỷ đồng, vượt 25.362 tỷ đồng so với mức Quốc hội quyết định, bằng 6.33% GDP thực tế, giảm so với tỷ lệ bội chi năm 2013 (6,6%) nhưng không phù hợp với định hướng giảm bội chi NSNN giai đoạn 2011-2015.
Dư nợ công tính đến ngày 31/12/2014 là 2.284.882 tỷ đồng (nợ Chính phủ 1.826.777 tỷ đồng, bằng 46,4% GDP, chiếm 79,95% nợ công; nợ được Chính phủ bảo lãnh 422.640 tỷ đồng, chiếm 18,5% nợ công; nợ chính quyền địa phương 35.465 tỷ đồng, chiếm 1,55% nợ công), bằng 58,02% GDP, tăng 17,1% (333.377 tỷ đồng) so với năm 2013 (năm 2013 là 1.951.505 tỷ đồng).
Qua kiểm toán cho thấy, công tác quản lý nợ công trong năm 2014 đã từng bước được tăng cường như: Chính phủ điều hành vay và trả nợ theo Nghị quyết của Quốc hội; các bộ, ngành đã ban hành văn bản hướng dẫn thi hành Luật Quản lý nợ công tương đối đầy đủ; các chỉ tiêu nợ công so với GDP vẫn trong phạm vi giới hạn Quốc hội cho phép. Chính phủ đã chủ động kéo dài kỳ hạn phát hành trái phiếu trong nước nhằm giảm dần áp lực trả nợ ngắn hạn và giảm dần đảo nợ…
Tuy nhiên, công tác này vẫn còn những hạn chế như 41/43 dự án thuộc đối tượng phải thế chấp tài sản hình thành từ vốn vay được Chính phủ bảo lãnh nhưng chưa thế chấp tài sản; các doanh nghiệp được Chính phủ bảo lãnh chưa thực hiện các biện pháp để giảm thiểu rủi ro về tỷ giá và lãi suất; nhiều dự án vay lại và vay được Chính phủ bảo lãnh sử dụng vốn không hiệu quả, khó khăn trong việc trả nợ, dừng sản xuất kinh doanh, phải bán, giải thể hoặc phá sản doanh nghiệp.
Quản lý nợ công là một trong những vấn đề được Chính phủ, Quốc hội nhiều nước trong đó có Việt Nam, các tổ chức tài chính quốc tế quan tâm, nhất là thời gian gần đây sau sự kiện khủng hoảng nợ công ở một số quốc gia thuộc liên minh châu Âu. Chính vì vậy, thông tin về nợ công phải ngày càng minh bạch, chi tiết hơn và phải được công khai. Mặc dù có nhiều thuận lợi, tuy nhiên để kiểm toán nợ công hiệu quả cũng là một thách thức, bởi vì đây cũng là vấn đề khó, mang tính chuyên sâu và liên quan nhiều đến chính sách tiền tệ, tài khóa, cần kiến thức vĩ mô và kinh nghiệm thực tiễn. Kiểm toán Nhà nước vẫn chưa có nhiều kinh nghiệm kiểm toán việc quản lý nợ Chính phủ, nợ công với tư cách là một cuộc kiểm toán độc lập.
III. Giải pháp
Việc quản lý và kiểm toán nợ công phải được đặt trong nguyên tắc vay nợ một cách hợp lý và đảm bảo an ninh tài chính quốc gia. Chính phủ cần duy trì ngưỡng nợ công một cách hợp lý và đảm bảo rằng cơ chế vay nợ bền vững, phục vụ cho phát triển không chỉ trong ngắn hạn mà cả trong tương lai. Tổ chức KTNC do Kiểm toán Nhà nước thực hiện cần được tiến hành thường xuyên để có thể kiểm soát các rủi ro do việc quản lý nợ gây ra. Nợ công gồm nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh, nợ chính quyền địa phương, mỗi loại nợ này có những đặc thù về quản lý khác nhau. đồng thời liên quan đến nhiều cơ quan quản lý, đối tượng sử dụng nên để tổ chức kiểm toán nợ công có hiệu quả thì hàng năm, Kiểm toán Nhà nước phải kiểm toán các báo cáo thường niên về nợ công, kiểm toán công tác quản lý các khoản vay, đánh giá việc thực hiện trách nhiệm quản lý, điều phối các khoản nợ của các cơ quan có thẩm quyền (Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ngân hàng Nhà nước…) và tập trung nhiều hơn cho việc kiểm toán các chương trình, dự án có sử dụng vốn vay, các khoản nợ do chính phủ bảo lãnh, nợ của các địa phương...
Các cuộc kiểm toán về nợ công có thể kết hợp đan xen ba loại hình kiểm toán: Kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ kết hợp với kiểm toán hoạt động nhằm cung cấp số liệu, thông tin giúp Quốc hội, Chính phủ quyết định các khoản vay nợ và quản lí sử dụng vốn vay có hiệu quả. Khi tiến hành kiểm toán, quyết toán NSNN hàng năm, Kiểm toán Nhà nước sẽ kiểm toán việc vay nợ của Chính phủ để tài trợ thâm hụt ngân sách và bố trí các khoản vay về cho vay lại, vay cho đầu tư phát triển, cơ cấu của các khoản vay, xác định và tính toán tỷ lệ nợ công so với GDP, nợ công so với thu NSNN, việc tạo lập và sử dụng quỹ tích lũy trả nợ… từ đó, Kiểm toán Nhà nước sẽ đưa ra các khuyến cáo về vay nợ trong những năm tiếp nhằm cảnh báo các rủi ro có thể phát sinh ở tầm vĩ mô.
Qua việc kiểm toán BCTC của các tập đoàn, tổng công ty, các ngân hàng thương mại, Kiểm toán Nhà nước sẽ lồng ghép kiểm toán, đánh giá tính tuân thủ, tính hiệu quả trong quản lý và sử dụng các khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính-tín dụng vay trong nước, nước ngoài, các khoản nợ được Chính phủ bảo lãnh. Việc giám sát chặt chẽ đối với hệ thống tài chính và tập đoàn, tổng công ty trong nền kinh tế, sẽ giảm thiểu các khoản vay được sử dụng không hiệu quả, các khoản nợ xấu và sớm phát hiện ra những doanh nghiệp nhà nước hoạt động kém hiệu quả nhằm tránh đổ vỡ, gây hệ lụy.
Bên cạnh đó, Kiểm toán Nhà nước sẽ phải tăng cường số lượng và chất lượng các cuộc kiểm toán cụ thể về nợ công: Kiểm toán Nhà nước có thể lựa chọn các chuyên đề về quản lý nợ để tiến hành kiểm toán. Việc lựa chọn chuyên đề phải tùy thuộc vào tình hình thực tiễn quản lý trong từng giai đoạn cụ thể, có thể lựa chọn chuyên đề kiểm toán vay nợ nước ngoài của Chính phủ; chuyên đề kiểm toán vay nợ trong nước; kiểm toán các khoản Chính phủ bảo lãnh; kiểm toán việc kiểm soát rủi ro vay nợ; kiểm toán chi phí vay nợ; sử dụng các nguồn vốn vay như chuyên đề trái phiếu Chính phủ, các công trình sử dụng vốn vay ODA, kết hợp với các cuộc kiểm toán ngân sách, tiền và tài sản nhà nước tại các tỉnh, thành phố để phản ánh bức tranh toàn diện về các chuyên đề chuyên sâu của nợ công.
TÀI LIỆU THAM KHẢO:
1. Luật Quản lý nợ công, Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Kiểm toán Nhà nước và các văn bản hướng dẫn.
2.Báo cáo về tình hình nợ công của Chính phủ gửi Quốc hội.
3. Một số website: mof.gov.vn, sav.gov.vn, kiemtoannn.gov.vn.
SOLUTIONS FOR AUDITING AND MANAGING PUBLIC DEBTS OF VIETNAM
Master. LE THI OANH
Faculty of Accounting, University of Economic Technical Industries
ABSTRACT:
The public debt has evolved into an important and complex issue of many countries in the world. Vietnam is also facing numerous challenges with public debt rising. If issues related to the public debts are not solved in appropriate ways, the growth of Vietnam will be impacted negatively. One of the most urgent tasks of Vietnam is carrying out state audits of its public debts in order to work out suitable solutions to prevent potential risks related to the public debts.
Keywords: Public debt, audit, state audit, budget, management.
