Những vấn đề pháp lý về đăng ký đất đai ở Việt Nam hiện nay

1. Dẫn nhập

Từ lâu đời, điền thổ, nhà cửa là tài sản quý giá đối với con người, gắn liền với đời sống con người như hình với bóng. Có thể nói để tạo dựng được một “mảnh đất cắm dùi” đối với những người bước đầu khởi nghiệp là một thử thách cơ bản, tạo tiền đề cho sự ổn định cuộc sống “an cư lạc nghiệp”. Ngày nay, cùng với quá trình tăng dân số, đất đai ngày càng quý hiếm, “tấc đất tấc vàng”, vì vậy, vấn đề xác lập quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất của người dân cần phải được Đảng, Nhà nước đặc biệt quan tâm, nhằm hạn chế đến mức tối thiểu đa những kẽ hở pháp lý có thể  gây mâu thuẫn, tranh chấp dẫn đến nhiều hệ lụy khôn lường.

Đăng ký quyền sử dụng đất là một thủ tục hành chính mang tính đặc thù của quản lý nhà nước về đất đai, quy định bắt buộc đối với mọi người sử dụng đất nhằm thiết lập mối quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và người sử dụng đất. Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013,  “đăng ký quyền sử dụng đất là việc kê khai và ghi nhận tình trạng pháp lý về quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất và quyền quản lý đất đối với một thửa đất vào hồ sơ địa chính”. Như vậy, có thể hiểu đăng ký quyền sử dụng đất là một thủ tục hành chính, một trong những hoạt động quản lý nhà nước về đất đai, trong đó nội dung của đăng ký quyền sử dụng đất là việc kê khai và ghi nhận tình trạng pháp lý những thông tin về thửa đất: nguồn gốc, hiện trạng, thời điểm, thời hạn, giấy tờ và việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của thửa đất phải đăng ký theo một thủ tục và trình tự luật định vào hồ sơ địa chính nhằm xác lập quyền và nghĩa vụ hợp pháp của chủ sử dụng đất. Đăng ký quyền sử dụng đất đã được Đảng và Nhà nước ta quan tâm và triển khai thực hiện ngay từ khi Cách mạng tháng Tám thành công bằng việc ban hành các sắc lệnh về quản lý đất đai. Năm 1980, công tác đăng ký đất đai bắt đầu được pháp luật điều chỉnh và triển khai thực hiện trên phạm vi cả nước và thu được các kết quả đáng kể. Qua 4 lần ban hành và sửa đổi Luật Đất đai (Luật Đất đai năm 1987, Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013) quy định về đăng ký quyền sử dụng đất càng ngày càng hoàn thiện, đã khẳng định được vị trí, vai trò của đăng ký quyền sử dụng đất trong việc thực hiện nhiệm vụ quản lý đất đai của Nhà nước, vai trò bảo vệ quyền và lợi ích của người sử dụng đất. Đăng ký quyền sử dụng đất hiện tại theo quy định của Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã trở thành một nhiệm vụ bắt buộc đối với các chủ thể sử dụng đất và các chủ thể có liên quan theo quy định của pháp luật, đạt được những thành quả nhất định.

2. Đặc điểm đăng ký quyền sử dụng đất ở nước ta hiện nay

Đăng ký quyền sử dụng đất có một số đặc điểm cơ bản:

Một là, công tác đăng ký giúp Nhà nước nắm chắc được tình hình sử dụng đất đai, thực trạng pháp lý sử dụng đất, cũng như sự biến động của đất đai. Đây là hoạt động mang tính chất thường xuyên liên tục (sau công tác đăng ký ban đầu), mặt khác mang lại sự an toàn sở hữu hoặc sử dụng đất nhằm đối kháng với người thứ ba. Người có sự an toàn sử dụng là người có có sự an toàn về việc chiếm hữu và sử dụng đất.

Hai là, đăng ký quyền sử dụng đất được quy định trong những văn bản quy phạm pháp luật về đất đai. Nguồn quan trọng nhất của đăng ký quyền sử dụng đất là Luật Đất đai, tiếp theo là các nghị định, thông tư, quyết định của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Quy định trong những văn bản quy phạm pháp luật về đất đai là những quy định mang tính bắt buộc đối với các chủ thể liên quan. Những quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật đất đai phải phù hợp với các quy định tại Hiến pháp và Luật Đất đai.

Ba là, đăng ký quyền sử dụng đất là một nội dung mang tính đặc thù của quản lý nhà nước về đất đai. Tính đặc thù thể hiện ở những điểm sau:

 + Đăng ký quyền sử dụng đất là một thủ tục hành chính bắt buộc đối với người sử dụng đất nhằm thiết lập mối quan hệ ràng buộc về pháp lý giữa Nhà nước và người sử dụng đất. Mối quan hệ pháp lý được thiết lập giữa Nhà nước và người sử dụng đất được thể hiện qua việc Nhà nước cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho người đăng ký quyền sử dụng đất lần đầu, nếu trường hợp không đủ điều kiện để cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì sẽ xác nhận việc đăng ký quyền sử dụng đất cho chủ sở hữu và ghi nhận những biến động về quyền sử dụng đất trong quá trình sử dụng đất vào hồ sơ địa chính.

+ Đăng ký quyền sử dụng đất là công việc của bộ máy Nhà nước, Bộ Tài nguyên và Môi trường chịu trách nhiệm trước Chính phủ, Quốc hội trong việc quản lý nhà nước về đất đai.

+ Đăng ký quyền sử dụng đất được thực hiện tại văn phòng đăng ký đất đai; nơi chưa thành lập văn phòng đăng ký đất đai thì đăng ký quyền sử dụng đất được thực hiện tại văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất các cấp (Văn phòng Đăng ký quyền sử dụng đất thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường cấp tỉnh và Phòng Tài nguyên và Môi trường cấp huyện).

Bốn là, đăng ký quyền sử dụng đất được thực hiện với đối tượng đặc biệt là đất đai.

Đất đai thuộc sở hữu toàn dân và Nhà nước là đại diện chủ sở hữu, nhưng Nhà nước không trực tiếp thực hiện các quyền của mình mà Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của pháp luật (Điều 4- Luật Đất đai 2013).

Người sử dụng đất ngoài việc thực hiện quyền sử dụng như đối với một tài sản thông thường, còn được các quyền khác “quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn quyền sử dụng đất” [Luật Đất đai 2013] và việc thực hiện các quyền này theo đúng mục đích sử dụng đất, thời hạn giao đất và đúng quy định của pháp luật. Trong khi đó quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật lại không đồng nhất giữa các thửa đất có mục đích sử dụng khác nhau, do tổ chức, cá nhân,... khác nhau sử dụng.

Đất đai thường có các tài sản gắn liền gồm: nhà, công trình xây dựng, cây rừng, cây lâu năm,... các tài sản này chỉ có giá trị nếu gắn liền với một thửa đất tại vị trí nhất định. Trong thực tế đời sống xã hội có nhiều trường hợp tài sản gắn liền với đất không thuộc quyền sở hữu của người sử dụng đất.

Đăng ký quyền sử dụng đất phải đồng thời thực hiện cả hai việc: vừa ghi vào hồ sơ địa chính của cơ quan nhà nước để phục vụ cho yêu cầu quản lý nhà nước đối với đất đai theo quy hoạch và theo pháp luật; vừa cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất yên tâm đầu tư vào việc sử dụng đất và có điều kiện thực hiện các quyền của mình theo pháp luật.

Người sử dụng đất không những có quyền sử dụng đất mà phải có nghĩa vụ đối với Nhà nước trong việc sử dụng đất được giao, được thuê. Đăng ký quyền sử dụng đất sẽ là điều kiện để người sử dụng đất thực hiện các quyền và nghĩa vụ sử dụng đất theo quy định của pháp luật.

Năm là, đăng ký quyền sử dụng đất bảo vệ quyền con người và quyền công dân

Đăng ký quyền sử dụng đất khi được xây dựng hợp lý và vận hành tốt nó sẽ có ý nghĩa thiết thực làm giảm phiền hà, củng cố quan hệ giữa Nhà nước và công dân. Thực tế cho thấy, ở địa phương nào đăng ký quyền sử dụng khi triển khai thực hiện xác lập đúng, hoàn thiện và vận hành hợp lý thì ở đó quyền con người, quyền công dân sẽ được thực hiện đầy đủ và được bảo vệ, hạn chế các sai sót, vi phạm.

3. Giá trị pháp lý của đăng ký, sự cần thiết và yêu cầu đặt ra đối với hoạt động đăng ký quyền sử dụng đất

3.1. Về giá trị pháp lý của đăng ký

Đây là vấn đề chưa nhận được sự thống nhất của các nhà khoa học, các nhà hoạch định chính sách ở Việt Nam, đồng thời cũng là vấn đề mà pháp luật hiện hành của Việt Nam chưa có sự lựa chọn dứt khoát để thống nhất điều chỉnh. Về giá trị pháp lý của đăng ký, khoa học pháp lý ghi nhận trên thế giới có hai trường phái

Trường phái thứ nhất, việc đăng ký có giá trị pháp lý làm phát sinh hiệu lực đối kháng với người thứ ba.

Đại diện cho trường phái này là Nhật Bản và Hàn Quốc. Theo đó, việc chuyển quyền đối với bất động sản tại Nhật Bản và Hàn Quốc phát sinh từ thời điểm hợp đồng, giao dịch được các bên giao kết hợp pháp, còn việc đăng ký quyền chỉ có giá trị làm phát sinh hiệu lực đối kháng với người thứ ba. Chính vì vậy, Luật Đăng ký bất động sản của Nhật Bản quy định: “Trừ trường hợp có quy định khác, thứ tự các quyền được đăng ký với cùng một bất động sản sẽ được xác định theo thứ tự đăng ký các quyền đó” (Điều 6) hoặc Luật Đăng ký bất động sản của Hàn Quốc cũng quy định: “Thứ tự ưu tiên của các quyền đối với cùng một bất động sản đã đăng ký được xác định theo thứ tự thực hiện đăng ký, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác” (Khoản 1 Điều 5). Điều này có nghĩa ngay khi hợp đồng có hiệu lực sẽ phát sinh quyền của bên nhận chuyển quyền đối với bất động sản. Tuy nhiên, nếu không đăng ký thì người thứ ba xem như không biết và không buộc phải biết về các quyền liên quan đến bất động sản đã được hai bên giao kết.  

Trường phái thứ hai, việc đăng ký không chỉ có ý nghĩa làm phát sinh hiệu lực đối kháng với người thứ ba, mà còn là điều kiện làm “phát sinh, thay đổi, chấm dứt quyền đối với bất động sản” (Đặng Anh Quân, 2011). Điều này đồng nghĩa với việc thông tin ghi trong Sổ đăng ký của cơ quan nhà nước có thẩm quyền có giá trị tuyệt đối, không thể phủ nhận đối với người thứ ba đã tin tưởng để thiết lập giao dịch. Tiêu biểu cho trường phái này là Cộng hòa Liên bang Nga, Cộng hòa liên bang Đức.

Việt Nam hiện không thuộc trường phái nào trong hai trường phái nêu trên. Theo quy định tại khoản 15 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 thì đăng ký đất đai, nhà ở, tài sản gắn liền với đất là “việc kê khai và ghi nhận tình trạng pháp lý” về quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất. Đồng thời, Luật Đất đai năm 2013 quy định một trong các điều kiện để được thực hiện các quyền là “có Giấy chứng nhận” (điểm a khoản 1 Điều 188) và việc chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho... quyền sử dụng đất “có hiệu lực kể từ thời điểm đăng ký vào Sổ địa chính” (khoản 3 Điều 188). Như vậy, pháp luật hiện hành về đăng ký bất động sản của Việt Nam mới chỉ nhìn nhận hành vi đăng ký ở góc độ quản lý hành chính nhà nước (nghĩa vụ của người dân, doanh nghiệp là phải đăng ký), mà chưa thể hiện rõ ràng, đầy đủ nguồn gốc của hành vi đăng ký ở góc độ là quyền dân sự và việc đăng ký là cách thức giúp người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất công khai về tình trạng pháp lý của bất động sản để được Nhà nước bảo hộ trong trường hợp có tranh chấp với người thứ ba.

3.2. Sự cần thiết phải đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất

Để góp phần thúc đẩy sự vận động, phát triển lành mạnh của các quan hệ xã hội trong nền kinh tế thị trường thì thiết chế đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất cần được nghiên cứu, hoàn thiện theo hướng công khai, minh bạch, hiệu quả, gắn lợi ích của Nhà nước, của xã hội với quyền và lợi ích hợp pháp của người dân, doanh nghiệp, cụ thể:

Thứ nhất: Thông qua hoạt động đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất, Nhà nước công khai và minh bạch tình trạng pháp lý của tài sản, trong đó nổi bật là quyền sở hữu, quyền sử dụng. Với việc không hạn chế tiếp cận các thông tin trong sổ đăng ký của cơ quan nhà nước, công chúng có thể dễ dàng tìm hiểu và biết chính xác các thông tin cơ bản về quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất, từ đó có đầy đủ cơ sở để xem xét, quyết định việc tham gia các giao dịch dân sự, kinh tế liên quan đến bất động sản. Thời điểm đăng ký là căn cứ để xác định thứ tự ưu tiên giữa các bên có quyền trong trường hợp tài sản tham gia vào nhiều giao dịch khác nhau. Ngoài ra, thông tin được lưu giữ tại hệ thống đăng ký có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong việc tạo lập, cung cấp chứng cứ trong quá trình giải quyết tranh chấp về quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất.

Thứ hai: Hoạt động của hệ thống đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất có mối quan hệ mật thiết với sự vận hành của thị trường bất động sản, thị trường vốn ở mỗi quốc gia. Theo đánh giá của nhiều chuyên gia kinh tế, nếu quản lý có hiệu quả thị trường bất động sản thì sẽ thúc đẩy nền kinh tế phát triển, giải quyết nhu cầu bức xúc ngày càng gia tăng về nhà ở cho người dân. Mục tiêu cơ bản của hệ thống đăng ký là công khai hóa các quyền về bất động sản, xác lập hồ sơ pháp lý cho từng bất động sản, từ đó giúp các giao dịch về bất động sản được thiết lập, thực hiện an toàn, hạn chế rủi ro. Với một hệ thống đăng ký chính xác, thuận lợi, chi phí hợp lý sẽ giúp tiết kiệm chi phí giao dịch (gồm chi phí về thời gian, công sức, tiền của...), nâng cao sức cạnh tranh của nền kinh tế, vì “làm được như vậy là góp phần biến đất thành tài sản thực tế, lưu chuyển trong quá trình kinh doanh: đất biến thành tư bản, có lợi cho quá trình huy động vốn và phát huy nội lực vì tính cạnh tranh của nền kinh tế quốc gia” (Phạm Duy Nghĩa, 2004, trg 171).

Thứ ba: Hệ thống đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất vận hành tốt không chỉ giúp Nhà nước ghi nhận quyền đối với bất động sản của các tổ chức, cá nhân trong xã hội, mà còn là công cụ để Nhà nước quản lý bất động sản.

3.3. Yêu cầu đặt ra đối với đăng ký quyền sử dụng đất

Nhìn từ góc độ lý luận, đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất phải đáp ứng được các yêu cầu chủ yếu:

- Đảm bảo tính thống nhất đồng bộ, minh bạch, công khai và hiệu quả;

- Đảm bảo quyền được tiếp cận thông tin;

- Đăng ký quyền sử dụng đất là bổn phận của nhà nước và vì mục tiêu phục vụ người dân.

Đăng ký quyền sử dụng đất bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất là công cụ để nhà nước thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước về đất đai. Đăng ký quyền sử dụng đất là kênh cung cấp thông tin cho các nhà đầu tư trong và ngoài nước về đất đai. Mặt khác, đăng ký quyền sử dụng đất còn bảo vệ quyền con người, quyền công dân, đây là một trong những vai trò mới của đăng ký quyền sử dụng đất chỉ xuất hiện trong nền hành chính hiện đại vì mục tiêu phục vụ người dân và doanh nghiệp.

TÀI LIỆU THAM KHẢO:

1. Phạm Duy Nghĩa (2004), Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, tr.171.
2. Đặng Anh Quân, 2011, “Hệ thống đăng ký đăng ký đất đai theo pháp luật đất đai Việt Nam và Thụy Điển”, Luận án tiến sĩ luật học, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh.
3. Quốc hội (2011), Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1945, 1959, 1980, 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), Nhà xuất bản Lao động, Hà Nội.
4. Quốc hội (2014), Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Nhà xuất bản Tư pháp, Hà Nội.
5. Quốc hội (1987), Luật Đất đai 1987.
6. Quốc hội (1993), Luật Đất đai 1993.
7. Quốc hội (2003), Luật Đất đai 2003.
8. Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Luật Dân sự, Nxb và Thống kê đất đai, 20, tr.208.