Bàn về các quy định pháp luật về phân cấp, ủy quyền trong quản lý đô thị và một số kiến nghị, đề xuất

Tóm tắt:

Các quy định của pháp luật về phân cấp, ủy quyền trong quản lý đô thị đã được cụ thể hóa trong các văn bản pháp luật, đặc biệt trong lĩnh vực xây dựng, quản lý đô thị có tác động trực tiếp đến đời sống người dân và doanh nghiệp. Bài viết tập trung bàn luận về việc thực hiện các quy định pháp luật về phân cấp, ủy quyền trong quản lý đô thị nói chung và tại các đô thị lớn hiện nay ở Việt Nam, từ đó có một số kiến nghị nhằm tiếp tục xử lý văn bản có quy định mâu thuẫn, chồng chéo, bất cập; đồng thời đề xuất các giải pháp thực tiễn để nâng cao hiệu quả thi hành.

Từ khóa: phân cấp, ủy quyền, quản lý đô thị.

1. Khái quát chung về phân cấp, ủy quyền trong quản lý đô thị

1.1. Phân cấp trong quản lý nhà nước

Phân cấp được hiểu là việc sắp xếp nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cấp chính quyền, giữa Trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương (CQĐP) trong việc thực hiện quyền quản lý nhà nước trong một lĩnh vực cụ thể.

(1) Chủ thể phân cấp: Chính quyền Trung ương hoặc chính quyền địa phương.

(2) Chủ thể nhận phân cấp: Chính quyền địa phương cấp dưới.

(3) Phương thức phân cấp: Phương thức phân cấp được cụ thể hóa trong các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật gồm Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp. Căn cứ tình hình cụ thể có thể phân cấp tiếp nhưng phải được sự đồng ý của cơ quan nhà nước đã phân cấp.

(4) Nguyên tắc thực hiện phân cấp [1]:

Thực hiện đẩy mạnh phân cấp phù hợp với khả năng tự cân đối về ngân sách, điều kiện phát triển của các địa phương, vùng, miền và đặc thù nông thôn, đô thị, hải đảo gắn với đề cao trách nhiệm của CQĐP trong việc thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực và chỉ đạo, điều hành phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương theo hướng bảo đảm các nguyên tắc sau:

- Phù hợp với quy định của Hiến pháp năm 2013, các quy định của Đảng về phương hướng, nhiệm vụ phát triển các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc gia; bảo đảm Chính phủ quản lý thống nhất về thể chế, chính sách, chiến lược, quy hoạch đối với các ngành, lĩnh vực, thanh tra, kiểm tra, kiểm soát cân đối vĩn trong quản lý đô tmô.

- Phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp trong thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước trên địa bàn theo quy định của pháp luật; bảo đảm một việc không quá hai cấp hành chính quản lý.

- Phù hợp với đặc thù nông thôn, đô thị, hải đảo, yêu cầu quản lý đối với ngành, lĩnh vực; khả năng tự cân đối ngân sách và vai trò trung tâm phát triển kinh tế - xã hội vùng, bảo đảm phân cấp nhiệm vụ gắn với bảo đảm nguồn lực.

- Kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành, lĩnh vực với quản lý theo lãnh thổ, phân định rõ những nhiệm vụ quản lý nhà nước của bộ, ngành với nhiệm vụ quản lý nhà nước của chính quyền địa phương trong thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn, bảo đảm an ninh quốc gia trong phân cấp quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực.

- Phù hợp với điều kiện, trình độ quản lý và khả năng tiếp nhận phân cấp của địa phương, bảo đảm nguyên tắc hiệu quả, việc nào cấp nào sát thực tế hơn, giải quyết kịp thời và phục vụ tốt hơn các yêu cầu của tổ chức và người dân thì giao cho cấp đó thực hiện.

- Tăng cường tính công khai, minh bạch và trách nhiệm thanh tra, kiểm tra của cơ quan nhà nước phân cấp, trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước được phân cấp trong thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực ở địa phương.

1.2. Ủy quyền hành chính

(1) Chủ thể ủy quyền: Cơ quan hành chính nhà nước cấp trên, Chủ tịch UBND.

(2) Chủ thể nhận ủy quyền: UBND cấp dưới trực tiếp, cơ quan chuyên môn cùng cấp, đơn vị sự nghiệp trực thuộc, Phó Chủ tịch UBND cùng cấp, người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND cùng cấp, Chủ tịch UBND cấp dưới trực tiếp.

(3) Hình thức ủy quyền hành chính: Bằng văn bản.

(4) Quyền hạn, trách nhiệm của chủ thể nhận ủy quyền: Không được ủy quyền tiếp; chịu trách nhiệm trước cơ quan ủy quyền về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình được ủy quyền.

(5) Nội dung, thời hạn ủy quyền: Thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong khoảng thời gian xác định kèm theo các điều kiện cụ thể. Thông thường áp dụng đối với những công việc có tính sự vụ, thời hạn tương đối ngắn.

1.3. Tiêu chí xác định, nhận diện quy định pháp luật về phân cấp, ủy quyền có nội dung mâu thuẫn, bất cập hoặc không phù hợp thực tiễn trong lĩnh vực xây dựng, quản lý đô thị

(1) Chồng chéo, trùng lặp trong các quy định của pháp luật về phân cấp, ủy quyền trong quản lý hành chính nhà nước:

- Có nhiều chủ thể cùng thực hiện một nhiệm vụ hoặc nhiệm vụ có tính chất tương đồng, gần giống nhau.

- Một chủ thể thực hiện nhiều nhiệm vụ gần giống nhau trong một văn bản quy định hoặc nhiều văn bản.

(2) Mâu thuẫn trong các quy định của pháp luật về phân cấp, ủy quyền:

- Mâu thuẫn với tinh thần và quy định của Hiến pháp về phân cấp và thẩm quyền của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước.

- Mâu thuẫn giữa các quy định pháp luật, như: giữa các luật và Luật Tổ chức Chính phủ; Luật Tổ chức chính quyền địa phương; giữa luật chung và luật chuyên ngành; giữa luật ban hành trước và ban hành sau; giữa các nghị định, các thông tư.

- Mâu thuẫn giữa luật và văn bản dưới luật như: nghị định, thông tư...

(3) Tình trạng không khả thi trong quy định của pháp luật về phân cấp, ủy quyền:

- Quy định về thẩm quyền phê duyệt/đánh giá/chấp thuận/cấp phép của các cơ quan hành chính nhà nước không phù hợp với năng lực thực tế của cơ quan đó, có khả năng gây khó khăn hoặc thiệt hại cho người dân, doanh nghiệp (có thể do đánh giá không chính xác; chẳng hạn việc phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường được giao cho cấp không đủ năng lực đánh giá tác động môi trường…).

- Quy định về thẩm quyền phê duyệt/đánh giá/chấp thuận/cấp phép của cơ quan hành chính nhà nước không phù hợp với các doanh nghiệp ở các quy mô khác nhau (quy mô lớn, vừa, nhỏ) hoặc đối với các dự án khác nhau.

(4) Có sự bất hợp lý trong các quy định của pháp luật về phân cấp, ủy quyền:

- Quy định về thẩm quyền phê duyệt/đánh giá/chấp thuận/cấp phép của các cơ quan hành chính nhà nước gây khó khăn cho việc tiếp cận các thủ tục hành chính, chẳng hạn như đối với các dự án có quy mô nhỏ hoặc ít quan trọng, không hợp lý đối với thẩm quyền giải quyết của Thủ tướng Chính phủ.

- Phân định thẩm quyền, nhiệm vụ và trách nhiệm không rõ ràng, không thống nhất về thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước trong các văn bản pháp luật… làm cho người dân, doanh nghiệp không rõ cơ sở pháp lý và việc thực hiện quy trình, thủ tục có đúng quy định pháp luật hay không.

2. Đánh giá, rà soát văn bản pháp luật có liên quan về phân cấp, ủy quyền có liên quan đến quản lý đô thị

Các quy định pháp luật có liên quan đến phân cấp, phân quyền, ủy quyền trong lĩnh vực xây dựng, quản lý đô thị hiện nay có tổng số hơn 90 văn bản quy phạm pháp luật còn hiệu lực đã được Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tư pháp rà soát, tập trung chủ yếu là các văn bản quy phạm pháp luật thuộc lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước của Bộ Xây dựng [2].

Về cơ bản, hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực xây dựng, quản lý đô thị (bao gồm các quy định pháp luật về phân cấp, ủy quyền trong lĩnh vực này) đã bao quát toàn diện các vấn đề liên quan đến công tác quản lý nhà nước, triển khai tương đối đầy đủ các nhiệm vụ được phân cấp, phân quyền hành chính theo các quy định pháp luật hiện hành. Đặc biệt, Luật Xây dựng năm 2014 (thay thế Luật Xây dựng năm 2003) và các văn bản hướng dẫn thi hành đã có nhiều nội dung đổi mới cơ bản, mang tính đột phá trong quản lý xây dựng hạ tầng, trật tự đô thị.

Trong thực tiễn, vẫn có địa phương mà Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, thành phố, thị xã có quyền ủy quyền cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn cấp phép xây dựng nhà ở riêng lẻ cho người dân trên địa bàn. Tuy nhiên, quy định này còn bất cập khi không xác định rõ thời gian và điều kiện cụ thể, dẫn đến việc phân cấp bị thay thế bởi ủy quyền trong quản lý xây dựng đô thị.

Một số pháp luật chuyên ngành đã bước đầu quy định nhiệm vụ cho từng cấp chính quyền địa phương, nhưng chưa có nguyên tắc chung để định hướng, nên việc thực hiện vẫn còn lúng túng trong quá trình triển khai. Ví dụ, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 tuy đã quy định rõ hơn về thẩm quyền của chính quyền địa phương nhưng chủ yếu mới ghi nhận cho chính quyền cấp tỉnh. Theo đó, Hội đồng nhân dân cấp huyện, cấp xã ban hành nghị quyết, Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã ban hành quyết định để quy định những vấn đề được luật giao (Điều 30). Tuy nhiên, tại các luật chuyên ngành chưa xác định được rõ trách nhiệm của chính quyền địa phương, đặc biệt là chính quyền cấp huyện, dẫn đến tình trạng khi địa phương cần quy định về một vấn đề cụ thể thì không có cơ sở pháp lý rõ ràng. Điều này khiến chính quyền địa phương gặp khó khăn trong việc ban hành quy định cần thiết để đáp ứng yêu cầu quản lý.

Việc thực hiện chính sách phân cấp, phân quyền trong hành chính nhà nước vẫn gắn rất chặt với yêu cầu kiểm tra, giám sát. Tuy nhiên, hiện vẫn chưa có hành lang pháp lý cụ thể cho vấn đề này, đặc biệt là chế tài xử lý đối với các vi phạm trong phân cấp, phân quyền. Việc kiểm soát, thanh tra, kiểm tra của chính quyền trung ương đối với hoạt động phân cấp, phân quyền tại địa phương chưa được thực hiện một cách đồng bộ. Nếu không giám sát chặt chẽ, có thể dẫn đến tình trạng địa phương lợi dụng việc phân cấp, phân quyền để đưa ra các quyết sách có lợi cho địa phương mình mà không tuân thủ quy định của Trung ương. Trong một số trường hợp, các địa phương sẵn sàng vi phạm quy định của cơ quan quản lý cấp trên. Điều này có thể dẫn đến thể chế quản lý nhà nước bị phân tán, khả năng thực thi chính sách từ Trung ương xuống địa phương bị suy giảm, gây ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống xã hội như trong lĩnh vực xây dựng, quản lý đô thị.

Hiến pháp năm 2013 đã xây dựng cơ sở pháp lý để "phân định thẩm quyền giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương; giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau để tăng cường trách nhiệm của các cấp chính quyền". Tuy nhiên, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 vẫn chưa thể hiện đầy đủ tinh thần của Hiến pháp năm 2013 [3]. Một số đạo luật đã được ban hành để cụ thể hóa nội dung về chính quyền địa phương trong Hiến pháp 2013, nhưng vẫn chưa chú trọng đến nguyên tắc bảo đảm tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương. Ngoài ra, pháp luật về chính quyền địa phương chưa phân định rõ sự khác biệt giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn. Quá trình thực hiện phân cấp vẫn còn mang tính chất "bao cấp", một chiều, từ trên xuống dưới, chưa chú ý đến năng lực thực tế của mỗi cấp chính quyền.

Trong thực tiễn, việc phân cấp giữa Trung ương và địa phương chủ yếu là giao công việc (nhiệm vụ) từ cấp trên xuống nhưng lại chưa tương xứng với thẩm quyền và nguồn lực cần thiết (tổ chức, nhân sự, tài chính). Do đó, việc phân cấp chưa thực sự cụ thể và triệt để. Chính quyền Trung ương vẫn quyết định những vấn đề cụ thể, thay vì tập trung vào chính sách vĩ mô, dẫn đến phân cấp còn mang tính đồng loạt, chưa rõ ràng, chưa xác định cụ thể nhiệm vụ và thẩm quyền của từng cấp chính quyền địa phương.

Hiện nay, quy định về kiểm tra, thanh tra và giám sát đối với chính quyền địa phương vẫn chưa đầy đủ, toàn diện. Trong khi đó, công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát vẫn chưa xử lý nghiêm đối với những tổ chức, cá nhân, đặc biệt là người đứng đầu không hoàn thành nhiệm vụ như: Sắp xếp tổ chức bộ máy không hợp lý; Tinh gọn bộ máy chưa hiệu quả; Tinh giản biên chế nhưng không có cơ chế đánh giá hợp lý; Chưa có biện pháp thay thế cán bộ, công chức, viên chức không đáp ứng được yêu cầu, nhiệm vụ [4].

3. Một số đề xuất, kiến nghị

Thứ nhất, xử lý văn bản có quy định mâu thuẫn, chồng chéo, bất cập. Dựa trên kết quả rà soát, cần nghiên cứu điều chỉnh các văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực quản lý đô thị nhằm loại bỏ mâu thuẫn, chồng chéo, bất cập. Các vấn đề cần tập trung xử lý gồm: sửa đổi, bổ sung các quy định chưa rõ ràng về phân cấp, phân quyền, ủy quyền, đảm bảo thống nhất với Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương; Loại bỏ các quy định trùng lặp thẩm quyền giữa các cấp chính quyền, hạn chế tình trạng nhiều cơ quan cùng thực hiện một nhiệm vụ; Tăng cường tính minh bạch, đơn giản hóa thủ tục hành chính, giúp các cơ quan địa phương dễ dàng thực hiện quyền hạn theo đúng quy định.

Thứ hai, bên cạnh việc sửa đổi các văn bản pháp luật, cần chú trọng đến các giải pháp thực tiễn để nâng cao hiệu quả thi hành:

- Tăng cường tuyên truyền, phổ biến pháp luật với nhiều hình thức đa dạng, giúp người dân, doanh nghiệp dễ tiếp cận và thực hiện.

- Mở rộng phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương, giúp Trung ương tập trung vào hoạch định chính sách vĩ mô, trong khi địa phương chủ động thực hiện các nhiệm vụ quản lý xây dựng, quy hoạch đô thị, tạo thuận lợi cho doanh nghiệp vừa và nhỏ.

- Đảm bảo nguồn lực (ngân sách, nhân lực) cho các địa phương khi thực hiện phân cấp, tránh tình trạng giao nhiệm vụ nhưng thiếu phương tiện triển khai.

- Cải cách cơ chế quản lý ngân sách nhà nước, nghiên cứu sửa đổi Luật Ngân sách năm 2015, giúp phân cấp tài chính linh hoạt hơn giữa các cấp chính quyền, tạo điều kiện cho địa phương chủ động phân bổ nguồn lực.

- Đẩy mạnh thanh tra, kiểm tra nhằm ngăn chặn việc lạm dụng quyền hạn trong phân cấp, đảm bảo thực hiện đúng mục tiêu quản lý nhà nước.

4. Kết luận

Tóm lại, quá trình hoàn thiện quy định pháp luật về phân định thẩm quyền, phân quyền, ủy quyền đối với chính quyền địa phương đòi hỏi phải đẩy nhanh việc ban hành văn bản hướng dẫn thực thi, đặc biệt với các nội dung liên quan đến phân công, phân cấp, ủy quyền. Cần sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2019 để khắc phục tình trạng “chủ thể thực hiện ủy quyền gây khó khăn trong việc xác định phạm vi và giới hạn hoạt động của chính quyền địa phương” [5]. Đồng thời, cần tránh tình trạng ủy quyền tràn lan, gây giảm hiệu quả quản lý, nhưng cũng không nên quá cứng nhắc trong phân cấp. Việc phát huy tính chủ động, sáng tạo đi đôi với tinh thần trách nhiệm sẽ giúp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước ở địa phương, đảm bảo việc kiểm soát quyền lực chặt chẽ hơn, đồng thời thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội trong bối cảnh đô thị hóa nhanh chóng.

TÀI LIỆU THAM KHẢO:

[1] Chính phủ. (2020). Nghị quyết số 99/2020/NQ-CP về đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực.

[2] Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tư pháp. (2020). Báo cáo kết quả rà soát văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến lĩnh vực xây dựng, quản lý đô thị năm 2020.

[3] Nguyễn Đăng Dung. (2016). Về Luật Tổ chức Chính quyền địa phương. Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội, tập 32, số 3.

[4] Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam. (2017). Nghị quyết số 18-NQ/TW về một số vấn đề tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả.

[5] Bộ Nội vụ. (2019). Báo cáo số 2707/BC-BNV về Đánh giá tác động của Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương.

Legal framework for decentralization and delegation of authority in urban management: Challenges and policy recommendations

Vu Phuong Thao

Thanh Dong University

Abstract:

Legal provisions on decentralization and delegation of authority in urban management have been increasingly detailed, particularly in the construction and urban development sectors - areas that directly affect citizens and businesses. This study examines the current implementation of these legal frameworks in urban management, with a focus on major cities in Vietnam. It identifies challenges such as overlapping, contradictory, and outdated regulations, and proposes recommendations to streamline legal documents and enhance the effectiveness of decentralization policies. The study also offers practical solutions aimed at improving governance and urban management outcomes.

Keywords: decentralization, delegation, urban management.