TÓM TẮT:
Khi tiến hành cuộc thanh tra, các nguyên tắc thực hiện thủ tục thanh tra được xem là đảm bảo tính quyền lực nhà nước và tính độc lập tương đối của các tổ chức thanh tra. Thực hiện tốt các nguyên tắc trong hoạt động thanh tra có ảnh hưởng tích cực tới hiệu lực, hiệu quả hoạt động của công tác thanh tra, góp phần tăng cường pháp chế trong công tác quản lý nhà nước. Tuy nhiên, trong thực tế quá trình thanh tra, việc thực hiện các nguyên tắc này cũng đã bộc lộ những bất cập, cần tiếp tục hoàn thiện. Bài viết bàn về các nguyên tắc thực hiện thủ tục thanh tra và những vấn đề đặt ra trong thực tiễn tại Việt Nam.
Từ khóa: Thủ tục hành chính, hoạt động thanh tra, Luật Thanh tra.
Điều 2 Luật Thanh tra 2010 quy định: “Mục đích hoạt động thanh tra nhằm phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật; giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý Nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân”. Như vậy, thanh tra là hoạt động kiểm tra, giám sát việc thực hiện kế hoạch, chính sách, pháp luật của Nhà nước, trên cơ sở đó đề ra những biện pháp xử lý thích hợp, đảm bảo cho chính sách, pháp luật, kế hoạch được tôn trọng thực hiện. Mặt khác, để mỗi kết luận, kiến nghị hay quyết định trong hoạt động thanh tra làm rõ tính đúng sai, nêu rõ tình hình, tính chất, hậu quả của sự việc, xác định trách nhiệm của tổ chức, cá nhân thì việc làm theo, làm đúng quy định pháp luật về nội dung có ý nghĩa quan trọng nhằm đạt được mục đích của hoạt động thanh tra.
Trong hoạt động Thanh tra Nhà nước, cách thức và trình tự thực hiện thủ tục thanh tra được thể hiện trong các giai đoạn tiến hành một cuộc thanh tra. Cụ thể:
Giai đoạn chuẩn bị: Đây là giai đoạn khởi đầu của thủ tục hành chính trong thanh tra. Thủ tục thanh tra được mở ra khi có các căn cứ pháp lý do pháp luật quy định như: Theo chương trình kế hoạch, theo yêu cầu của thủ trưởng cơ quan quản lý Nhà nước, hay khi phát hiện có dấu hiệu của vi phạm pháp luật, hoặc theo yêu cầu của việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng chống tham nhũng. Mục đích của các thủ tục trong giai đoạn này là khẳng định sự cần thiết phải tiến hành thủ tục thanh tra, mục đích các hoạt động của giai đoạn sau là áp dụng thủ tục như thế nào, thời hạn ra sao để giải quyết công việc một cách hợp pháp, hiệu quả, đúng thời hạn do pháp luật quy định.
Giai đoạn thực hiện: Đây là giai đoạn rất quan trọng của thủ tục thanh tra. Sau khi công bố Quyết định thanh tra, cơ quan thực hiện thủ tục thanh tra sẽ tiến hành các hoạt động theo trình tự thủ tục quy định, như yêu cầu đối tượng thanh tra báo cáo; thu thập, kiểm tra, xác minh thông tin tài liệu; cũng như thực hiện các quyền luật định để thực hiện hoạt động thanh tra (ví dụ như: Trưng cầu giám định, yêu cầu phong tỏa tài khoản…). Trong giai đoạn này, các thủ tục được thực hiện thông qua việc thực hiện các quy định về quyền và nghĩa vụ của chủ thể tham gia vào quan hệ pháp luật thanh tra bao gồm: Quyền hạn và trách nhiệm của Người tiến hành hoạt động thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra, quyền và nghĩa vụ của đối tượng thanh tra và những cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan.
Giai đoạn kết thúc: Là giai đoạn ban hành Quyết định giải quyết về vụ việc hành chính và tổ chức thực hiện Quyết định đó. Trong thủ tục thanh tra, đó là giai đoạn ban hành Dự thảo kết luận thanh tra và công bố Kết luận thanh tra. Sau khi được công khai theo yêu cầu của pháp luật, kết luận thanh tra được tổ chức thực hiện bởi các chủ thể pháp lý xác định (xử lý, yêu cầu hoặc kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý vi phạm của cơ quan, tổ chức, cá nhân, xử lý kỷ luật cán bộ công chức, viên chức...). Các cơ quan nhà nước có trách nhiệm giám sát, theo dõi, đôn đốc, xử lý việc thực hiện kết luận sau thanh tra của đối tượng thanh tra và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan. Đây là một trong những đặc thù về mặt thủ tục trong hoạt động Thanh tra Nhà nước.
Có thể thấy, ở mỗi giai đoạn tiến hành thủ tục thanh tra, các chủ thể tiến hành thủ tục sẽ áp dụng các cách thức và phương pháp khác nhau trên cơ sở các quy định của pháp luật. Tuy nhiên, để thực hiện các thủ tục thanh tra được hiệu quả, hoạt động thanh tra cần tuân thủ theo những nguyên tắc nhất định, nhằm đạt được mục đích đề ra trong công tác quản lý nhà nước. Lý luận cũng như thực tiễn cho thấy, hoạt động thanh tra sẽ mất đi hiệu lực, hiệu quả của nó nếu các nguyên tắc không được đảm bảo thực hiện. Sự vi phạm nguyên tắc này dẫn đến sự lạm dụng quyền lực, sự thoái hóa của quyền lực và dĩ nhiên mục đích của hoạt động thanh tra không thể đạt được.
2. Các nguyên tắc khi tiến hành thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra
Có thể hiểu nguyên tắc của thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra là những tư tưởng, định hướng chủ đạo, đúng đắn, khách quan và khoa học, được pháp luật quy định, mà các cơ quan quản lý nhà nước, các cơ quan thanh tra nhà nước, công chức thanh tra và các chủ thể khác phải tuân theo khi tiến hành thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra.
Để bảo đảm cho hoạt động thanh tra đạt được mục đích, yêu cầu đề ra, khi thực hiện thủ tục thanh tra phải đảm bảo nguyên tắc cơ bản sau:
Thứ nhất, nguyên tắc pháp chế: Được thể hiện ở việc chỉ cơ quan nhà nước có thẩm quyền mới có quyền quy định và thực hiện thủ tục hành chính.
Hiện nay, thẩm quyền quy định thủ tục trong hoạt động thanh tra trước tiên là Quốc hội, trong việc ban hành văn bản Luật điều chỉnh về tổ chức và hoạt động của cơ quan Thanh tra Nhà nước nói chung. Trên cơ sở đó, pháp luật cũng quy định chủ thể có thẩm quyền thực hiện các quy phạm thủ tục thanh tra là các cơ quan Thanh tra Nhà nước. Trong quá trình thực hiện hoạt động thanh tra, các cơ quan này được sử dụng các quyền và thực hiện trách nhiệm do Nhà nước trao cho thông qua hành vi thủ tục cụ thể của mình.
Việc tuân thủ pháp luật là một biểu hiện cụ thể của nguyên tắc pháp chế trong áp dụng thủ tục thanh tra. Mục đích của việc tuân thủ pháp luật là đảm bảo tính pháp chế xuyên suốt trong hoạt động thanh tra. Cụ thể:
+ Đối với chủ thể tiến hành thủ tục: Thực hiện quyền và nhiệm vụ của mình trên cơ sở các quy định của pháp luật, “chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phép”, không vi phạm những điều cấm trong hoạt động thanh tra: Người ra quyết định thanh tra và người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra phải có ý thức và thường trực trong suy nghĩ, việc làm, là phải tuân theo pháp luật, không vi phạm những điều cấm trong hoạt động thanh tra.
+ Đối với cơ quan tổ chức là đối tượng thanh tra: Phải tuân thủ pháp luật, phải chấp hành việc thanh tra, kiểm tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; chấp hành nghiêm túc các yêu cầu của Đoàn thanh tra theo quy định của pháp luật; hợp tác với Đoàn thanh tra; không giấu khuyết điểm, sai phạm.
+ Đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan: Đáp ứng các yêu cầu liên quan đến cuộc thanh tra theo quy định của pháp luật, không được can thiệp trái pháp luật vào hoạt động thanh tra.
Thứ hai, nguyên tắc bảo đảm tính khách quan, trung thực, công khai, dân chủ, kịp thời. Hoạt động thanh tra là một nội dung của hoạt động quản lý nhà nước. Tác động của việc áp dụng các thủ tục trong thanh tra không những đối với đối tượng thanh tra, mà còn tác động trực tiếp hay gián tiếp đối với xã hội; thông qua đó góp phần chấn chỉnh quản lý, xây dựng, hoàn thiện cơ chế, chính sách quản lý đúng thời điểm, phù hợp với yêu cầu của xã hội. Vì vậy, bảo đảm tính trung thực, khách quan, hợp pháp, hợp lý và kịp thời trong thực hiện thủ tục thanh tra là một nguyên tắc mang tính tổng hợp. Cụ thể:
+ Tính khách quan: Việc thực hiện các thủ tục thanh tra phải xuất phát từ thực tiễn quản lý hành chính nhà nước. Việc quyết định, kết luận hay kiến nghị một nội dung nào đó trong quá trình thanh tra đều phải xuất phát từ thực tiễn khách quan, chứ không phải là kết quả của việc suy diễn chủ quan, hời hợt hay mang tính áp đặt. Muốn khách quan trong thực hiện thủ tục thanh tra, người cán bộ thanh tra phải có trình độ hiểu biết về chính trị, pháp luật, am hiểu chuyên môn nghiệp vụ để có thể độc lập, khách quan trong suy nghĩ và hành động của mình.
Trong quá trình thanh tra thì việc thu thập thông tin, tài liệu, chứng cứ là yếu tố quan trọng để kết luận thanh tra được chính xác, khách quan. Chứng cứ trong hoạt động thanh tra được thu thập theo trình tự do pháp luật về thanh tra quy định, mà các cơ quan, tổ chức và cá nhân có thẩm quyền dùng làm căn cứ để kết luận đúng, sai của đối tượng thanh tra và các cơ quan tổ chức, cá nhân có liên quan; đó là những tư liệu, thông tin được rút ra từ các tài liệu, báo cáo, chứng từ, biên bản hội nghị, biên bản giám định, kiểm kê, trả lời chất vấn, kèm theo đó có thể là phim, ảnh, băng ghi âm, ghi hình làm tài liệu bổ sung, tham khảo để chứng minh rõ cho kết luận thanh tra.
+ Tính trung thực: Đòi hỏi trong quá trình thực hiện thủ tục thanh tra các chủ thể phải tôn trọng sự thật, đảm bảo phản ánh đúng sự thật, không suy diễn, áp đặt ý chí chủ quan, không cắt xén và bóp méo sự thật. Để đảm bảo tính trung thực trong tiến hành thủ tục thanh tra, yêu cầu người cán bộ làm công tác thanh tra phải có bản lĩnh vững vàng, có ý thức trách nhiệm cao, có năng lực xem xét phân tích chính xác kết luận khoa học. Đối tượng thanh tra và các cơ quan tổ chức có liên quan phải chịu trách nhiệm về tính chính xác, trung thực của các thông tin tài liệu mà họ cung cấp để phục vụ cho công tác thanh tra.
+ Tính công khai: Được thể hiện ở chỗ các quy định của thủ tục phải được quy định rõ ràng trong các văn bản quy phạm, để đối tượng thanh tra và các cơ quan tổ chức có liên quan nắm bắt được, để xác định được quyền và nghĩa vụ của mình để thực hiện, thông qua đó, đảm bảo được cơ chế giám sát của nhân dân đối với hoạt động của các cơ quan tiến hành thủ tục. Ví dụ, Kế hoạch thanh tra sau khi được ban hành, phải được gửi cho đối tượng thanh tra; trong quá trình thực hiện thanh tra, phải đảm bảo sự tham gia của thành viên đoàn thanh tra; thủ tục công bố Kết luận thanh tra phải được công khai cho các đối tượng có liên quan biết theo các hình thức do pháp luật quy định như công bố tại cuộc họp, công khai trên các phương tiện thông tin đại chúng... trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày ký kết luận thanh tra.
+ Tính dân chủ: Dân chủ trong thanh tra là thể hiện sự tôn trọng và tin tưởng vào lực lượng quần chúng, có thể góp phần tích cực vào kết quả thanh tra. Cần coi trọng việc thu thập, tiếp nhận đóng góp của nhân dân, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan, kể cả việc tạo điều kiện cho đối tượng thanh tra được trình bày ý kiến của họ để rà lại tính đúng đắn của từng nội dung cụ thể. Cần tránh mọi biểu hiện chủ quan, áp đặt, bất chấp ý kiến người khác.
+ Tính kịp thời: Là một yêu cầu mang tính đặc thù trong quá trình tiến hành thủ tục thanh tra. Yêu cầu này nhằm đảm bảo phát hiện, ngăn ngừa và xử lý kịp thời những việc làm vi phạm pháp luật, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của Nhà nước, tập thể và các cá nhân trong xã hội. Nguyên tắc kịp thời trong hoạt động thanh tra đòi hỏi: Khi có đầy đủ cơ sở tiến hành thanh tra, tổ chức thanh tra có thẩm quyền phải nhanh chóng tiến hành hoạt động thanh tra theo đúng quy định của pháp luật; mọi công việc cần tiến hành trong hoạt động thanh tra đều phải thực hiện trong thời hạn do pháp luật quy định, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của các bên tham gia quan hệ pháp luật thanh tra không bị xâm phạm.
Thứ ba, nguyên tắc không không trùng lặp về phạm vi, đối tượng, nội dung, thời gian thanh tra giữa các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra; không làm cản trở hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra. Trong thủ tục thanh tra, việc xác định phạm vi, đối tượng, nội dung, thời gian, thời hạn thanh tra thuộc thẩm quyền của người ra thực hiện thủ tục ban hành quyết định thanh tra và là cơ sở để tiến hành hoạt động thanh tra.
Theo đó, thủ trưởng cơ quan Thanh tra Nhà nước cần nghiên cứu, xem xét kỹ các căn cứ và những điều kiện khác có liên quan trước khi ra Quyết định thanh tra và thành lập Đoàn thanh tra để tránh trùng lặp, cố gắng tránh hiện tượng có thể xảy ra là 1 năm liên tiếp có nhiều đoàn kiểm tra, thanh tra đến 1 cơ quan, đơn vị, nhất là thanh tra, kiểm tra về cùng một nội dung. Trong quá trình thực hiện thủ tục thanh tra, kiểm tra, trưởng đoàn và các thành viên đoàn thanh tra cần thực hiện đúng kế hoạch thanh tra, đúng quyền hạn, trình tự thủ tục và đúng thời gian, thời hạn tiến hành thanh tra.
Thực hiện hoạt động thanh tra nhằm góp phần đảm bảo tuân thủ pháp chế và kỷ luật Nhà nước, tăng cường hiệu quả, hiệu lực hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Nguyên tắc không cản trở hoạt động bình thường của đối tượng thanh tra có ý nghĩa thực tiễn rất quan trọng, đặc biệt khi trên thực tế xuất hiện tình trạng một bộ phận cán bộ thanh tra lợi dụng việc thanh tra để thực hiện nhưng hành vi tiêu cực, gây ảnh hưởng không nhỏ đến hoạt động của đối tượng thanh tra, đặc biệt là của các đơn vị thực hiện các hoạt động sản xuất, kinh doanh.
Quán triệt đầy đủ các nguyên tắc mà Luật Thanh tra quy định trong quá trình tiến hành các thủ tục, là điều kiện để thực hiện đúng mục đích, yêu cầu của hoạt động thanh tra, góp phần phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa, tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước.
3. Một số kiến nghị tiếp tục hoàn thiện nguyên tắc thực hiện thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra ở Việt Nam
Hoàn thiện pháp luật Thanh tra nói chung và nguyên tắc trong hoạt động thanh tra nói riêng sẽ gắn liền với quá trình nghiên cứu xây dựng Chiến lược phát triển ngành Thanh tra đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030. Trong đó phải làm rõ những luận cứ khoa học để xác định việc nhận thức lại vị trí, vai trò của thanh tra là cơ quan chức năng, được trao những thẩm quyền đủ mạnh để có thể độc lập khi xem xét, đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của các cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng bị quản lý. Trên cơ sở đó kiểm soát quyền lực Nhà nước, nhằm mục đích để giúp các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp thực hiện nhiệm vụ của mình một cách có hiệu lực, hiệu quả; đồng thời tránh việc lợi dụng, lạm dụng quyền lực Nhà nước trong khi thi hành nhiệm vụ, công vụ của các cơ quan Nhà nước nói trên.
Như vậy, với điều kiện nước ta hiện nay, cần phải nghiên cứu để hoàn thiện các nguyên tắc trong hoạt động thanh tra nhằm đáp ứng yêu cầu đổi mới theo tinh thần Hiến pháp 2013 nhằm giúp cho cơ quan thanh tra thực hiện nhiệm vụ của mình một cách có một cách có hiệu lực, hiệu quả. Nghiên cứu và thay đổi các quy định pháp luật về tổ chức, quy chế hoạt động, quan hệ với cơ quan nhà quản lý... của hệ thống cơ quan thanh tra để giảm thiểu sự can thiệp, tác động, cả trực tiếp và gián tiếp vào hoạt động thanh tra, qua đó bảo đảm tính chủ động và tuân theo pháp luật một cách thực sự của cơ quan thanh tra.
Một là, cần có những giải pháp mới về tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra để khẳng định độc lập và tuân theo pháp luật là cần thiết trong tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra. Chỉ khi độc lập thì cơ quan thanh tra mới tuân theo pháp luật khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn.
Hai là, cần nghiên cứu để khẳng định cơ quan thanh tra có quyền điều tra và khởi tố ban đầu khi phát hiện tội phạm trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, công vụ trong cơ quan hành chính Nhà nước. Ở nhiều quốc gia, pháp luật quy định cơ quan thanh tra dù trực thuộc Quốc hội hay mô hình Thanh tra Giám sát hành chính thuộc cơ quan hành pháp cao nhất đều có chức năng, nhiệm vụ rất lớn, như: quyền điều tra sơ bộ, yêu cầu khởi tố và truy cứu trách nhiệm hình sự; lập hồ sơ buộc tội gửi cho viện công tố... Đây có thể là một kinh nghiệm tốt với nước ta để nghiên cứu một số biện pháp đảm bảo cho sự độc lập của cơ quan thanh tra.
Ba là, cần có những giải pháp hiệu quả nhằm đảm bảo quyền hạn và hiệu lực cho cơ quan thanh tra. Cần trao cho cơ quan thanh tra quyền hạn mạnh mẽ hơn để buộc đối tượng thanh tra không còn sự lựa chọn khác ngoài việc phải thực hiện quyết định, yêu cầu, kiến nghị của cơ quan thanh tra, như: quyền được áp dụng biện pháp kỷ luật đối với cá nhân vi phạm; có quyền quyết định xử phạt trong một số trường hợp nhất định; quyền ra quyết định sửa đổi hoặc hủy bỏ quyết định sai trái của cơ quan hành chính trong một số trường hợp nhất định. Có như vậy, thời hạn các cuộc thanh tra thường mới tuân theo quy định pháp luật tránh tình trạng các cuộc thanh tra bị kéo dài, vi phạm thời gian theo quy định của pháp luật, không đáp ứng được yêu cầu khẩn trương, kịp thời của công tác quản lý Nhà nước.
Bốn là, nâng cao năng lực trong việc xây dựng báo cáo kết quả thanh tra và ban hành kết luận thanh tra. Báo cáo kết quả thanh tra và ban hành kết luận thanh tra phải phản ánh thực tế khách quan của cuộc tranh tra; làm rõ nguyên nhân, đánh giá chính xác tính chất của hành vi vi phạm, nhất là các hành vi liên quan đến tham nhũng; việc kiến nghị xem xét, xử lý trách nhiệm của tổ chức, cá nhân có liên quan phải rõ ràng, cụ thể. Đồng thời, trong báo cáo kết quả thanh tra và ban hành kết luận thanh tra phải đánh giá được ưu điểm, nhược điểm của cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật trong thực tiễn.
TÀI LIỆU THAM KHẢO:
1. Thanh tra Nhà nước (2004), Chuyên đề “Công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và đấu tranh phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam - Thực trạng và nhu cầu nghiên cứu đổi mới”.
2. Đinh Văn Minh (2009), "Thực trạng công tác thanh tra và những vấn đề đang đặt ra", Nghiên cứu lập pháp số 19, tháng 10/2009.
3. Thanh tra Chính phủ (2011), “Những nội dung cơ bản của Luật Thanh tra 2010”, (sách tham khảo), NXB Lao động xã hội.
4. Thanh tra Chính phủ (2014), "Kỷ yếu hội thảo định hướng xây dựng Chiến lược phát triển ngành Thanh tra đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030", Hà Nội.
5. Thanh tra Chính phủ (2016), “Báo cáo tổng kết công tác nhiệm kỳ năm 2011 - 2016”, Hà Nội.
6. Thanh tra Chính phủ (2017), Báo cáo tổng kết công tác năm 2017, Hà Nội.
7. Trần Văn Long: “Đặc điểm, vai trò của các nguyên tắc trong hoạt động thanh tra”, xem http://thanhtra.edu.vn/category/detail/186-dac-diem,-vai-tro-cua-cac-nguyen-tac-trong-hoat-dong-thanh-tra.html truy cập ngày 7/12/2016.
8. Nguyên tắc trong hoạt động thanh tra - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn, xem: http://giri.ac.vn/cac-nguyen-tac-trong-hoat-dong-thanh-tra-mot-so-van-de-ly-luan-va-thuc-tien-phan-1_t104c2751n1513tn.aspx, truy cập ngày 28/11/2016.
PRINCIPLES FOR CONDUCTING ADMINISTRATIVE PROCEDURES IN INSPECTION ACTIVITIES AND PRACTICAL ISSUES
MA. NGUYEN THI HONG THUY
Deputy Head of the Faculty of State Management and Anti-Corruption
Inspector Training College - Government Inspectorate
ABSTRACT:
When conducting inspections, the principles governing the inspection procedure are considered to ensure the state power and the relative independence of inspection organizations. Implementing the principles of inspection activities has a positive effect on the effectiveness and efficiency of inspection activities, contributing to strengthening the state management. However, in the actual inspection process, the implementation of these principles has revealed the inadequacies, need to continue to improve. The paper discusses the principles of conducting inspection procedures and the issues raised in practice in Vietnam.
Keywords: Administrative procedures, inspection activities, Inspection Law.