Hoàn thiện chính sách, pháp luật về thị trường carbon - kinh nghiệm một số quốc gia châu Á và gợi mở cho Việt Nam

Tóm tắt:

Chuyển đổi xanh là lựa chọn tất yếu và giải pháp của toàn cầu nhằm hướng đến tương lai phát triển bền vững, thân thiện với môi trường, đồng thời cũng chính là mục tiêu quan trọng trong chính sách phát triển kinh tế - xã hội của nước ta. Hiện nay, Việt Nam từng bước chuyển mình tập trung phát triển thị trường carbon và đang trong giai đoạn xây dựng, hoàn thiện chính sách pháp luật để sớm vận hành thị trường carbon. Vì vậy, việc tham khảo kinh nghiệm quốc tế là điều tất yếu. Bài viết tập trung phân tích quy định nổi bật của một số quốc gia tiên phong phát triển thị trường carbon trong khu vực châu Á, từ đó đề xuất một số gợi mở cho Việt Nam.

Từ khóa: thị trường carbon, tín chỉ carbon, kinh nghiệm quốc tế, khung pháp lý, phát triển bền vững.

1. Đặt vấn đề

Cơ chế thị trường carbon lần đầu tiên được ghi nhận tại Nghị định thư Kyoto (Kyoto Protocol) của Liên Hợp quốc về biến đổi khí hậu vào năm 1997[1]. Tiếp đó là Thỏa thuận Paris (Paris Agreement) về khí hậu được Liên Hợp Quốc thông qua năm 2015[2], trong đó, Điều 6 của thỏa thuận là một điều khoản then chốt, đặt ra khuôn khổ về mục tiêu giảm phát thải toàn cầu, tạo nền tảng cho thương mại carbon song phương, đa phương. Đến nay, thị trường carbon đã và đang phát triển mạnh mẽ tại khắp các quốc gia từ châu Âu, châu Mỹ, châu Đại Dương đến châu Á với những thành tựu đáng kể. Theo đó, Việt Nam đang trong giai đoạn đẩy mạnh chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh tầm nhìn 2050, khẳng định tăng trưởng xanh là trụ cột quan trọng hướng tới nền kinh tế trung hoà carbon dài hạn, phát triển bền vững[3]. Có thể nói, thị trường carbon là một trong những công cụ kinh tế hiệu quả để hiện thực hóa các cam kết quốc tế về khí hậu, hội nhập quốc tế. Vì vậy, việc thiết lập khung pháp lý vững chắc cho thị trường carbon trong nước, trên cơ sở nghiên cứu kinh nghiệm của các quốc gia xây dựng và phát triển thành công là điều cấp thiết hiện nay.

2. Tổng quan quy định pháp luật một số quốc gia về thị trường carbon

 2.1. Pháp luật Cộng hòa nhân dân Trung Hoa

Trung Quốc là quốc gia có lượng phát thải nhà kính lớn nhất thế giới, một trong những nguyên nhân gây ra hiện tượng nóng lên toàn cầu. Vì vậy, sau giai đoạn dài thử nhiệm từ năm 2013 tại 8 tỉnh và thành phố lớn, Trung Quốc đã quyết định triển khai vận hành chính thức Hệ thống Giao dịch phát thải carbon quốc gia (China ETS) vào năm 2021. Bước đầu tập trung vào ngành sản xuất điện với hơn 2.257 đơn vị phát thải chính, bao phủ khoảng 5,1 tỷ tấn CO₂ quy đổi tương đương hằng năm, chiếm hơn 40% tổng lượng khí thải của quốc gia, từ đó, Trung Quốc được xem là đang sở hữu thị trường tín chỉ carbon lớn nhất toàn cầu[4]. Có thể thấy, việc thí điểm tại các vùng kinh tế trọng điểm và dần mở rộng phạm vi toàn quốc là một điểm tích cực giúp doanh nghiệp có thời gian thích nghi, trải nghiệm; đồng thời cho phép chính phủ tìm ra phương pháp, xây dựng cơ chế, chính sách hiệu quả mà không gây sốc cho nền kinh tế nội địa.

Từ tập trung ngành sản xuất điện, năm 2025, Trung Quốc đã phê duyệt mở rộng phạm vi của các ngành luyện thép, xi măng và nhôm vào hệ thống ETS quốc gia một cách thận trọng, chủ động. Kết quả, hơn 1.300 đơn vị phát thải chính mới đã được bổ sung, tổng lượng khí thải nhà kính được kiểm soát tăng khoảng 3 tỷ tấn, quy mô phát thải carbon được che phủ khoảng 8 tỷ tấn CO₂ tương đương khoảng 60% tổng lượng khí thải carbon của nước này; bổ sung thêm khí nhà kính khác như CF4 (carbon tetrafluoride) và C₂F6 (hexafluoroethane)[5].

Bên cạnh đó, quốc gia này đặc biệt chú trọng đến việc phát triển nền tảng quản lý thị trường giao dịch carbon quốc gia được ra mắt vào đầu năm 2023, đây là hệ thống quản lý tích hợp phục vụ toàn bộ quy trình quản lý dữ liệu phát thải carbon, giám sát chất lượng và quản lý xác minh[6]. Theo báo cáo về thị trường carbon năm 2025, hiện nay cơ sở hạ tầng kỹ thuật số và thông minh của Trung Quốc đã được tối ưu hóa, trí tuệ nhân tạo được ứng dụng để tạo ra một cơ sở kiến thức trực tuyến toàn diện cho thị trường carbon, từ đó cho phép cơ quan có thẩm quyền truy xuất thông tin, hỗ trợ giám sát công khai về chất lượng dữ liệu[7]. Mặt khác, Trung Quốc quy định chặt chẽ trách nhiệm và chế tài nghiêm ngặt đối với hành vi gian lận phát thải thông qua việc ban hành, áp dụng Quy định tạm thời về quản lý giao dịch khí thải carbon[8], từ đó tạo nền tảng dữ liệu phát thải chính xác, minh bạch cho một thị trường carbon bền vững, hiệu quả. 

Sau 4 năm hoạt động, thị trường carbon đã trở thành công cụ chính sách thiết yếu để thúc đẩy quá trình chuyển đổi xanh trong mọi mặt kinh tế - xã hội của quốc gia này. Trung Quốc đã và đang theo đuổi mục tiêu “carbon kép”[9] khi thúc đẩy thị trường giao dịch giảm phát thải carbon tự nguyện quốc gia (CCER) bên cạnh thị trường carbon bắt buộc (ETS), thiết lập hệ thống giao dịch khí thải quốc gia, cũng như tăng cường hợp tác sâu rộng với các quốc gia, tổ chức quốc tế thông qua đàm phán quốc tế, đối thoại song phương, đa phương.

2.2. Pháp luật Singapore

Dù là quốc gia có diện tích nhỏ, tuy nhiên, Singapore là một trong những quốc gia tại Đông Nam Á nói riêng và trên thế giới nói chung nỗ lực phát triển thị trường tín chỉ carbon, hướng tới trở thành trung tâm giao dịch carbon xanh trong khu vực, vì vậy quốc gia này đã ban hành Đạo luật Định giá carbon (Carbon Pricing Act - CPA) vào năm 2018. Tại đây, cơ chế định giá carbon được thiết lập, theo đó CPA yêu cầu các cơ sở phát thải vượt ngưỡng phát thải thứ nhất là 2.000 tấn CO2 e/năm phải có trách nhiệm báo cáo phát thải (reportable facility), tuy nhiên chỉ áp dụng thuế carbon đối với các cơ sở kinh doanh phát thải có ngưỡng phát thải thứ hai là 25.000 tấn CO2 e trở lên mỗi năm[10].

Về mức thuế, Đạo luật Định giá carbon năm 2018 quy định mức thuế 5 SGD/tấn CO2 e từ năm 2019 đến năm 2023. Mức thuế tăng theo lộ trình từ năm 2024 - 2025, 2026 - 2027 được quy định tại Đạo luật Định giá carbon (sửa đổi năm 2022)[11] và mục tiêu chiến lược phát triển phát thải thấp dài hạn là phát thải ròng bằng 0 vào năm 2050[12]. Theo báo cáo, khoảng 80% tổng lượng khí thải nhà kính của Singapore được bao phủ bởi thuế carbon và thuế tiêu thụ nhiên liệu đối với nhiên liệu vận chuyển. Trong đó, khoảng 70% được chi trả bởi thuế carbon áp dụng cho 50 cơ sở sản xuất điện, chất thải và nước[13].  Singapore áp dụng thuế tăng theo lộ trình rõ ràng, tiến bộ, tạo điều kiện cho các ngành công nghiệp có thời gian thích nghi, điều chỉnh phù hợp với cơ chế định giá carbon, khuyến khích doanh nghiệp tập trung phát triển các giải pháp carbon thấp, từ đó góp phần cân bằng giữa kinh tế và mục tiêu khí hậu.

Mặt khác, Singapore còn áp dụng cơ chế tín chỉ carbon bù trừ - phương pháp giúp quốc gia này đạt mục tiêu khí hậu. Thách thức về quỹ đất hạn chế và tốc độ gió thấp dẫn đến quốc gia này gặp nhiều bất lợi trong phát triển năng lượng tái tạo, Singapore buộc phải định hình chiến lược giảm phát thải thay vì dựa vào năng lượng tái tạo trong nước thì sẽ đa dạng hóa giảm phát thải thông qua việc kết hợp giữa các biện pháp, trong đó có bù trừ tín chỉ carbon. Cụ thể, từ năm 2024, quốc gia này cho phép doanh nghiệp sử dụng tín chỉ carbon quốc tế (International Carbon Credit - ICC) chất lượng cao để bù trừ tối đa 5% tổng lượng phát thải chịu thuế, yêu cầu đặt ra là tín chỉ carbon quốc tế phải đáp ứng đầy đủ các tiêu chí nghiêm ngặt[14]. Có thể thấy, giới hạn 5% thúc đẩy, tạo sự linh hoạt cho doanh nghiệp trong quá trình áp dụng thuế carbon, song song với đó vẫn giữ vững định hướng đầu tư vào giảm phát thải thực tế nội địa.

Bên cạnh đó, Singapore không ngừng tích cực ký kết các thỏa thuận hợp tác song phương với các quốc gia tiềm năng: Paraguay, Rwanda, Chile, Bhutan, Thái Lan…, trong đó có Việt Nam - ký kết thỏa thuận chuyển giao tín chỉ carbon ngày 16/9/2025[15]. Singapore đặc biệt tập trung các nước có diện tích rừng lớn như Peru, nơi sở hữu rừng Amazon và dãy Andes, theo thỏa thuận Singapore sẽ mua tín chỉ carbon từ các dự án phục hồi và bảo tồn rừng, đồng thời sẽ chuyển giá trị tương đương 5% lợi nhuận từ tín chỉ carbon vào mục đích tài trợ các giải pháp thích ứng với khí hậu tại Peru, điều này được tuyên bố tương tự đối với Việt Nam[16].

Với những bước đi pháp lý tích cực, Singapore đang thể hiện tham vọng khẳng định vị thế trong bản đồ thị trường carbon toàn cầu, trở thành trung tâm toàn cầu cho giao dịch tín chỉ carbon trong tương lai.

3. Chính sách pháp lý của Việt Nam về thị trường carbon đến thời điểm hiện tại

3.1. Luật Bảo vệ môi trường

            Đối với Việt Nam, việc hình thành thị trường carbon là một trong những chính sách được Đảng quan tâm xuyên suốt, rõ ràng, về vị trí, vai trò và mức độ ưu tiên để ứng phó với biến đổi khí hậu[17]. Tuy nhiên, để đi đến bước tiến như hiện nay với những quy định tương đối đầy đủ tại Luật Bảo vệ môi trường (sau đây gọi tắt là Luật BVMT) năm 2020 thì Việt Nam đã trải qua một hành trình dài tiếp cận và định hình từng bước với những động thái thực hành rời rạcchưa rõ ràng, chỉ dừng lại ở chủ trương, chính sách chung, không có lộ trình cụ thể, kể từ khi ban hành Luật BVMT năm 1993, Luật BVMT năm 2014.

Tại Luật BVMT năm 2020, chế định thị trường carbon được đánh giá là một công cụ kinh tế lần đầu tiên được ghi nhận một cách minh bạch trong tổng thể quy định pháp luật về môi trường. Các khái niệm liên quan thị trường carbon được củng cố và bổ sung một cách rõ ràng hơn so với các khái niệm trước đây trong Luật BVMT năm 2014[18]. Luật BVMT hiện hành tạo nền tảng vững chắc để thiết lập khung pháp lý và lộ trình vận hành cụ thể.

3.2. Đề án Thành lập và Phát triển Thị trường carbon tại Việt Nam

Đầu năm 2025, Chính phủ đã triển khai Đề án Thành lập và Phát triển Thị trường carbon với mục tiêu thúc đẩy phát triển công nghệ phát thải thấp, góp phần xây dựng nền kinh tế carbon thấp, mục tiêu phát thải ròng bằng 0 vào năm 2050[19]. Tại đây, quy định chi tiết lộ trình triển khai thị trường carbon được xác định với 2 giai đoạn: (i) Thí điểm từ năm 2025 đến hết năm 2028, (ii) Vận hành chính thức từ năm 2029; hàng hóa, chủ thể tham gia thị trường carbon cũng như thể hiện rõ vai trò, trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền phối hợp xây dựng và quản lý hoạt động vận hành, đặc biệt là xây dựng sàn giao dịch carbon trong nước.

3.3. Nghị định số 119/2025/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 06/2022/NĐ-CP về giảm nhẹ phát thải nhà kính và bảo vệ tầng ozon

Trên cơ sở Đề án Thành lập và phát triển Thị trường carbon tại Việt Nam và Nghị định số 06/2022/NĐ-CP mang tính định hướng, Nghị định số 119/2025/NĐ-CP đã có sự điều chỉnh về lộ trình phát triển và thời điểm triển khai thị trường carbon tại Việt Nam. Tập trung thúc đẩy tiến độ phân bổ hạn ngạch phát thải, tăng cường kiểm soát phát thải, đơn giản hóa thủ tục hành chính, phân cấp thẩm quyền, cơ chế trao đổi, bù trừ tín chỉ carbon trong nước và quốc tế, đặc biệt tăng giới hạn bù trừ lên 30% thay vì 10%.

4. Một số gợi mở hoàn thiện khung pháp lý về thị trường carbon tại Việt Nam

Từ những nội dung đã được ghi nhận tích cực trong khung pháp lý của Việt Nam và kinh nghiệm vận hành thị trường carbon tại Trung Quốc và Singapore, tác giả đề xuất một số gợi mở:

Một là, xây dựng cơ chế thuế carbon. Thuế carbon được đánh giá là chính sách quan trọng để một quốc gia thực hiện mục tiêu giảm phát thải khí nhà kính gây biến đổi khí hậu, phù hợp với cam kết của các quốc gia theo Thỏa thuận Paris[20]. Tuy nhiên, tại Việt Nam cơ chế thuế carbon chưa được xây dựng và áp dụng như một cơ chế bắt buộc về mục tiêu khí hậu. Bởi thực tế, điều này gặp phải không ít trở ngại như: nguồn lực, năng lực quản lý doanh nghiệp để chuyển đổi sang công nghệ thân thiện, bền vững; tính chính xác của hệ thống giám sát, báo cáo và xác minh phát thải,… Đặc biệt, tình trạng chồng chéo các chính sách thuế hiện hành trong lĩnh vực môi trường, điển hình xăng dầu, than đá, túi nilon,… khi những lĩnh vực này đang áp dụng thuế, phí gián tiếp đến phát thải carbon[21]. Vì vậy, trong quá trình xây dựng, cần cân nhắc những vấn đề liên quan đến đối tượng chịu thuế, phạm vi áp dụng, sự tách bạch giữa thuế carbon và thuế bảo vệ môi trường. Mặt khác, doanh nghiệp Việt Nam đang đứng trước sức ép áp thuế carbon đối với hàng hóa phát thải cao như sắt, thép, xi măng, khi xuất khẩu vào EU khi Cơ chế Điều chỉnh biên giới carbon (CBAM) chính thức vận hành vào đầu năm 2026.

Cơ chế thuế carbon trong tương lai là điều cần thiết, để triển khai hiệu quả, điều tiên quyết là xây dựng khung pháp lý đồng bộ, rõ ràng. Từng bước thí điểm và áp dụng chính thức về thuế carbon cần có lộ trình theo các giai đoạn, các ngành cụ thể, ngưỡng phát thải chịu thuế.

Hai là, kết hợp ứng dụng trí tuệ nhân tạo, chuyển đổi số vào công tác quản lý, tối ưu hóa các quy trình, nâng cao hiệu quả, minh bạch và nhanh chóng. Bên cạnh đó, trí tuệ nhân tạo có khả năng phân tích, xử lý dữ liệu, dự báo về biến đổi khí hậu, dự báo về thị trường nhằm giảm thiểu rủi ro.

Ba là, chế tài xử phạt các vi phạm. Quy định chế tài riêng biệt dành cho thị trường carbon rõ ràng, nghiêm ngặt, từ xử lý hành chính đến truy cứu trách nhiệm hình sự. Theo đó, cơ sở phát thải vi phạm về báo cáo, cung cấp hoặc làm sai lệch, gian lận thông tin, vi phạm trên sàn giao dịch sẽ chịu những chế tài nhất định. Đảm bảo mọi hành vi sai lệch kết quả giảm phát thải hoặc tác động tiêu cực đến thị trường đều phải xử lý nghiêm.

Bốn là, xây dựng Luật Thị trường Carbon. Việc ban hành một luật khung về thị trường carbon độc lập, tách bạch khỏi Luật BVMT là một yêu cầu thiết yếu, không những có ý nghĩa trong hội nhập quốc tế mà còn là nền tảng pháp lý vững chắc, thống nhất cho thị trường carbon nội địa.

5. Kết luận

Đứng trước thách thức biến đổi khí hậu, việc phát triển thị trường carbon và xây dựng hành lang pháp lý chặt chẽ, minh bạch, tiệm cận chuẩn quốc tế là cấp bách, giúp Việt Nam bắt kịp xu thế toàn cầu về giảm phát thải, bảo vệ môi trường, cơ hội nâng cao năng lực cạnh tranh doanh nghiệp và thúc đẩy nền kinh tế xanh bền vững. Đây là quá trình đòi hỏi thời gian, thực hiện đồng bộ, chủ động và phối hợp chặt chẽ giữa các bộ, ngành, doanh nghiệp.

TÀI LIỆU TRÍCH DẪN: