Tóm tắt:

Những năm cuối thế kỷ thứ XX, các nhà nghiên cứu khoa học kinh tế trên thế giới đã công bố các lý luận về phân cấp, phân quyền ngân sách nhà nước (NSNN) với 2 dòng lý luận cơ bản: Dòng lý luận phân cấp NSNN cổ điển và Dòng lý luận phân cấp, phân quyền kế tiếp, hay thường gọi là dòng thứ hai. Lý luận về phân cấp, phân quyền NSNN đã được ứng dung gần 90 nước trên thế giới, trong đó có Việt Nam nhằm nâng cao hiệu quả quản lý trong lĩnh vực NSNN và phát triển kinh tế - xã hội. Bài viết, tập trung vào 3 nhóm vấn đề chính: (i) Khái quát một số mô hình lý luận phân cấp, phân quyền NSNN cổ điển; (ii) Mô hình lý luận phân cấp, phân quyền thế hệ tiếp theo trên thế giới; (iii) Xu hướng và những vấn đề đặt ra đối với Việt Nam.

Từ khóa: phân cấp, phân quyền ngân sách nhà nước, xu hướng ứng dụng, Việt Nam.

 1. Đặt vấn đề

 Những kết quả nghiên cứu của kinh tế học về phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực NSNN đã được các nhà khoa học đề cập từ những năm cuối của thế kỷ thứ XX nhằm đảm bảo ngân sách nhà nước (NSNN) là nguồn lực tài chính của quốc gia. Quản lý quá trình hình thành và phân bổ một cách có hiệu quả việc sử dụng NSNN là một vấn đề quan trọng và cấp thiết của các quốc gia trên thế giới.

Phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực NSNN có thể được xem là thuộc tính của hệ thống quản lý kinh tế nói chung và NSNN nói riêng, phản ánh tính chất và trình độ phát triển của hệ thống kinh tế, tài chính của mỗi quốc gia. Sự thay đổi quy mô cả về chất lượng và số lượng của cơ chế, chính sách phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực NSNN, nhất là đối với chính quyền địa phương một cách hợp lý, sẽ thúc đẩy nền kinh tế phát triển bền vững và ngược lại. Những năm gần đây, các nhà khoa học, nhà quản lý vĩ mô đã quan tâm nhiều hơn đến phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực NSNN.

Trong thực tế, phân cấp, phân quyền trong  lĩnh vực NSNN đã được ứng dụng ở nhiều nước trên thế giới, từ các quốc gia OECD cho tới các quốc gia đang phát triển như Việt Nam, Indonesia, Thái Lan. Tuy nhiên, nhiều vấn đề lý luận về phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực NSNN theo hướng phát triển kinh tế bền vững chưa được nghiên cứu đầy đủ và có hệ thống. Trước thực tế đó, nghiên cứu làm rõ lý luận và thực tiễn phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực NSNN có tính cấp thiết khách quan cả về lý luận và thực tiễn đối với nền kinh tế Việt Nam.

2. Một số mô hình lý luận phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực NSNN cổ điển và mô hình lý luận phân cấp, phân quyền thế hệ tiếp theo trên thế giới

Trong khoa học kinh tế, thường gọi là kinh tế học, phân cấp, phân quyền tài khóa, hay tài chính công và ngân sách là một thuộc tính hữu cơ và có thể là một khái niệm về phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực NSNN nói riêng. Đây là một khái niệm không mới. Trong những năm cuối thế kỷ thứ XX, các nhà khoa học kinh tế đã đề cập và hình thành khái niệm về phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực NSNN. Điển hình như: Tiebout (1956), Oates (1972) hay Brennan và Buchanan (1980).

Phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực NSNN đề cập đến mối quan hệ giữa các cấp chính quyền trên khía cạnh tài chính công. Phân cấp, phân quyền thể hiện rõ trong tài khóa là chính sách liên quan tới cả 2 khía cạnh thu và chi NSNN. Đối với thu NSNN, chính sách phân cấp, phân quyền tài khóa cho phép chính quyền địa phương chủ động điều chỉnh chế độ thuế áp dụng trên địa bàn. Đối với chi NSNN, chính quyền địa phương được toàn quyền quyết định cũng như hoàn toàn chịu trách nhiệm đối với các khoản chi tiêu từ tiền ngân sách.

Các nghiên cứu thực nghiệm đã được thực hiện để đánh giá tác động của phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực NSNN nhưng kết quả đạt được là không đồng nhất, chưa có kết luận cuối cùng và chung nhất. Có nhiều quan điểm khác nhau về cách thức mà phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực NSNN có thể ảnh hưởng tới chất lượng hoạt động của khu vực công, của Chính phủ cũng như việc thực hiện phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực NSNN có thể được thực hiện thông qua nhiều cơ chế về quản lý hành chính, quản lý tài chính, chính trị và thị trường. Các mô hình lý thuyết và nghiên cứu thực nghiệm về mối quan hệ giữa phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực NSNN và hiệu quả trong lĩnh vực NSNN có thể được chia thành hai nhóm lớn: các lý luận cổ điển (dòng thứ nhất) và các lý luận kế tiếp hay dòng lý luận thế hệ thứ hai.

2.1. Lý luận phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực NSNN thế hệ cổ điển

Có nhiều cách tiếp cận khác nhau của các nhà khoa học và quản lý kinh tế trên thế giới về phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực tài chính, NSNN. Tuy nhiên, có thể giới hạn lý luận vào một hệ thống gồm 3 nhóm chính.

Thứ nhất, Mô hình lý luận của Tiebout (1956) về sự cung cấp hàng hóa công ở quy mô địa phương đã gắn phân cấp, phân quyền với các hộ gia đình để làm rõ hiệu quả của chính sách này. Theo đó, các chính quyền địa phương “cạnh tranh” trong việc đưa ra các chính sách thuế và hàng hóa công cộng và người dân được tự do lựa chọn cũng như quyết định nơi sinh sống, tùy theo việc họ muốn được hưởng chính sách ở địa phương nào hơn.

Thứ hai, Mô hình lý luận của Oates (1972). Đây có thể coi là mô hình có nhiều ảnh hưởng nhất đến các mô hình lý luận và nghiên cứu về phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực NSNN tính tới thời điểm hiện nay. Theo Oates, chính quyền trung ương nên chịu trách nhiệm về việc ổn định nền kinh tế vĩ mô, phân chia thu nhập và cung cấp hàng hóa công ở cấp quốc gia. Trong khi đó, chính quyền địa phương nên chịu trách nhiệm về việc cung cấp hàng hóa ở  khu vực mà mình quản lý do có hiểu biết rõ hơn về sự ưa thích tại địa phương. NSNN tập trung sẽ có lợi hơn nếu như sự ưa thích của công dân giữa các địa phương là như nhau và việc tiêu dùng hàng hóa công có thể tạo hiệu ứng tràn, tức là ảnh hưởng từ địa phương này sang địa phương khác. Về cơ bản, lý thuyết của Oates nhấn mạnh hoạt động của Chính phủ nhằm tối đa hóa phúc lợi xã hội.

Thứ ba, Mô hình lý luận theo giả thuyết của Leviathan của Brennan và Buchanan (1980). Lý luận này mô tả phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực NSNN là cơ chế ngăn chặn ý định lạm quyền và bành trướng quyền lực của Chính phủ. Với cách tiếp cận này, NSNN tập trung sẽ không tối đa hóa phúc lợi xã hội mà mang tính chất độc quyền để Chính phủ có thể hoàn toàn chi phối các nguồn lực kinh tế.

Như vậy, mô hình lý luận của Oates (1972) và Tiebout (1956) đều xây dựng trên khung lý luận, trong đó phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực NSNN có thể đảm bảo cung cấp hàng hóa công hiệu quả trên cơ sở sự ưa thích của người dân địa phương có thể được thỏa mãn tốt hơn so với NSNN tập trung. Ngược lại, Giả thuyết của Brennan và Buchanan (1980), lại được xây dựng trên cơ sở trái ngược, phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực NSNN sẽ là công cụ trong việc hạn chế tầm ảnh hưởng của Chính phủ, kiểm soát hành vi thu chi ngân sách kém hiệu quả. Mỗi mô hình có cách tiếp cận khác nhau, tùy từng giai đoạn của từng quốc gia ứng dụng loại mô hình phân cấp, phân quyền NSNN cho phù hợp, hiệu quả.

2.2. Lý luận phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực NSNN thế hệ kế tiếp hay thế hệ thứ hai

Trên cơ sở lý luận phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực NSNN thế hệ cổ điển, trong khoảng hơn 20 năm gần đây, nhiều nhà khoa học kinh tế trên thế giới đã phát triển lý luận kế tiếp, hay còn gọi là thế hệ thứ hai về phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực NSNN. Với những giải thích trên cơ sở các lợi ích của phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực NSNN trên góc độ thể chế chính trị và trách nhiệm giải trình, có thể chia thành các nhóm như sau:

Thứ nhất, Dòng lý luận phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực NSNN mang tính kinh tế chính trị. Nội dung chính là ủng hộ phân cấp, phân quyền, nhưng nhấn mạnh vào sự kém hiệu quả trong quá trình ra quyết định tập trung hơn là sự đánh đổi giữa phúc lợi xã hội của người dân địa phương và các ngoại ứng điển hình như trong mô hình của Oates. Lockwood (2002) đã chứng minh, phân cấp, phân quyền có thể mang lại mức phúc lợi xã hội cao hơn, kể cả khi có hiệu ứng tràn và sở thích, nhu cầu của người dân giữa các khu vực là như nhau. Lập luận chính là sự thiếu hiệu quả của tài khóa tập trung trong tay chính quyền trung ương, về cơ bản là do kết quả các quyết định chi tiêu công được thúc đẩy bởi việc tối thiểu hóa chi phí, ngụ ý việc cung cấp hàng hóa công ở chi phí rẻ nhất có nhiều xác suất được thực hiện hơn so với những chi tiêu có thể mang lại thặng dư tiêu dùng cao hơn. Từ đó, có thể nhận thấy NSNN tập trung cung cấp hàng hóa công cộng thấp hơn mức hiệu quả.

Với cách tiếp cận khác, lý luận của Besley và Coate (2003) lại quan tâm đến sự lựa chọn mang tính đại diện của đại biểu các cử tri địa phương, giả định tồn tại sự không đồng nhất về nhu cầu hàng hóa công trong các khu vực. Mô hình của Besley và Coate đã chứng minh phân cấp, phân quyền cũng chiếm ưu thế so với NSNN tập trung trong trường hợp nhu cầu của người dân là đồng đều giữa các khu vực và tồn tại hiệu ứng tràn. Về cơ bản là do cử tri đại diện sẽ đưa ra lựa chọn vì lợi ích cộng đồng cao hơn lợi ích của bản thân mình. Hai đóng góp quan trọng này đưa ra những lập luận mới ủng hộ việc phân cấp, phân quyền trong cung cấp hàng hóa công, cho thấy việc phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực NSNN có thể được chi phối bởi phúc lợi xã hội ngay cả trong những điều kiện được coi là thuận lợi cho chế độ NSNN tập trung trong tay chính quyền trung ương.

Thứ hai, Dòng lý luận nghiên cứu dưới góc độ đánh đổi giữa tập trung và phân cấp, phân quyền NSNN trong trách nhiệm giải trình. Nội dung cơ bản thể hiện người dân được đặt ở vị trí cao nhất mà các chính trị gia là những người đại diện và sự xuất hiện của thông tin bất cân xứng giữa họ có thể được coi là lý do chính khiến hoạt động của Chính phủ kém hiệu quả. Phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực NSNN có thể làm giảm sự bất đối xứng thông tin, tạo ra thước đo cũng như sự cạnh tranh trong các chính sách thuế giữa các chính quyền địa phương. Cơ sở lý luận này đặt ra vấn đề người dân có khả năng kiểm soát đối với các chính trị gia, Chính phủ sẽ làm việc có trách nhiệm hơn, hoạt động của Chính phủ trở nên hiệu quả hơn trong quản lý nhà nước. Các nhà khoa học Besley và Smart (2007) nhận thấy các cuộc bầu cử cung cấp trách nhiệm giải trình thông qua hai tác động khác nhau, (1) hiệu ứng lựa chọn, vì cử tri có thể quyết định không bầu lại những người đương nhiệm yếu kém; (2) hiệu ứng khuyến khích kỷ luật, vì những người đương nhiệm yếu kém có động cơ cải thiện chất lượng của Chính phủ để tăng khả năng quản lý hiệu quả NSNN.

Như vậy, dù theo cách tiếp cận cổ điển hay theo quan điểm kinh tế chính trị, phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực NSNN luôn được coi là một chính sách mạnh mẽ, quyết liệt có khả năng thúc đẩy hiệu quả trong hoạt động của khu vực công và trên  khía cạnh kinh tế chính trị. Như vậy, tác động tích cực này diễn ra thông qua việc tăng cường trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước hơn là lập luận về sự phù hợp với nhu cầu của người dân địa phương.

3. Xu hướng và những vấn đề đặt ra đối với Việt Nam về phân cấp trong lĩnh vực NSNN hiện nay

Thực tế, theo số liệu thống kê của IMF (Quỹ tiền tệ quốc tế) đã có gần 90 quốc gia trên thế giới ứng dụng phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực NSNN, đặc biệt là các quốc gia đang phát triển và các quốc gia có nền kinh tế chuyển đổi. Như vậy,  Chính phủ các nước, cũng như yêu cầu về phân cấp, phân quyền và sự tự chủ của chính quyền địa phương cũng được quan tâm và được đưa vào Hiến pháp quốc gia về phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực NSNN.

Ở Việt Nam ứng dụng lý luận phân cấp trong lĩnh vực NSNN đã được thể chế hóa từ năm 1996 trong Luật Ngân sách nhà nước, mở ra cho chính quyền địa phương quyền tự chủ trong các hoạt động thu chi ngân sách.

Tuy nhiên, tiến trình ứng dụng trong thực tiễn tại Việt Nam, với quy định lần đầu tiên trong Luật, nên quá trình phân cấp trong lĩnh vực NSNN diễn ra chậm chạp, thiếu tính đồng bộ giữa các địa phương và chưa thực sự hiệu quả. Từ đó, để thúc đẩy ứng dụng phân cấp trong lĩnh vực NSNN, Quốc hội đã tiếp tục ban hành, phê chuẩn Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 thay thế cho Bộ luật năm 1996. Bộ luật năm 2002 và tiếp theo Luật NSNN 2015, được Quốc hội thông qua ngày 25/6/2015, có hiệu lực từ năm ngân sách 2017, đã cho phép chính quyền địa phương cấp tỉnh, thành phố có thẩm quyền lớn hơn trong việc quản lý NSNN cấp độ địa phương.

Mặt khác, các nhà quản lý vĩ mô và các nhà khoa học ở Việt Nam đã có nhiều nghiên cứu, tìm hiểu làm rõ hơn các tác động về phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực NSNN nói riêng và các khía cạnh tăng trưởng và phát triển kinh tế - xã hội nói chung. Đây là những vấn đề mới, cần có những cách tiếp cận phát triển, làm rõ cơ sở lý luận phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực NSNN ở nước ta trong thời gian tới.

4. Kết luận

Xu hướng cải cách và phân cấp, phân quyền NSNN được nhiều quốc gia trên thế giới thực hiện trong những năm gần đây, qua đó tăng cường tự chủ tài khóa, trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương. Trên cơ sở lý luận cổ điển và dòng lý luận kế tiếp trên thế giới trong những năm qua về phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực NSNN, cần được nghiên cứu, bổ sung, tìm hiểu làm rõ hơn cả về lý luận và thực tiễn, sớm hình thành khung lý thuyết phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực NSNN, nâng cao hiệu quả quản lý NSNN hiện nay ở nước ta.

TÀI  LIỆU  THAM  KHẢO:

  1. Ngô Thị Hải An (2023), Tổng hợp lý thuyết về phân cấp tài khóa và khái quát xu hướng phân cấp của các nền kinh tế. Tạp chí Công Thương. Số 8, tháng 4. Truy cập tại https://tapchicongthuong.vn/tong-hop-ly-thuyet-ve-phan-cap-tai-khoa-va-khai-quat-xu-huong-phan-cap-cua-cac-nen-kinh-te-106486.htm
  2. Hiếu Phương (2025), Phân cấp, phân quyền về tài chính công trong chính quyền địa phương 2 cấp. Tạp chí Tài chính. Truy cập tại https://tapchikinhtetaichinh.vn/bai-1-phan-cap-phan-quyen-ve-tai-chinh-cong-trong-chinh-quyen-dia-phuong-2-cap-20615.htmlb
  3. Bahl, R. (1999). Fiscal decentralization as development policy. Public budgeting & finance. Vol 19. Issue 2: 59-75.
  4. Besley, T. and Coate, S. (2003). Centralised versus decentralised provision of local public goods: a political economy approach. Journal of Public Economics, 87.
  5. Besley, T. and Smart, M. (2007). Fiscal restraints and voter welfare. Journal of Public Economics, 91:755-773.
 

Theoretical perspectives on fiscal decentralization worldwide and emerging trends in its application in Vietnam

Nguyen Van Cuong

Chairman of the Board of Directors, Hoa Sen University

Abstract:

Since the late twentieth century, scholars worldwide have developed a range of theoretical perspectives on the decentralization and delegation of authority in state budget management. These perspectives are generally categorized into two principal strands: the classical theory of fiscal decentralization and the next-generation theoretical approach, often referred to as the second generation of fiscal decentralization theory. These frameworks have been applied in nearly 90 countries, including Vietnam, with the aim of enhancing the effectiveness of public financial management and promoting socio-economic development. This study examines three main areas: (i) an overview of major classical theoretical models of fiscal decentralization and delegation; (ii) next-generation theoretical frameworks and their global applications; and (iii) emerging trends and challenges associated with the implementation of fiscal decentralization in Vietnam.

Keywords: decentralization, state budget: application trends, Vietnam.

[Tạp chí Công Thương - Các kết quả nghiên cứu khoa học và ứng dụng công nghệ, Số 4 năm 2026]