Tóm tắt:

Trong bối cảnh hội nhập kinh tế khu vực sâu rộng, phát triển kinh tế vùng biên giới đất liền là trụ cột giúp các quốc gia “kết nối lục địa”. Bài viết nghiên cứu kinh nghiệm của Cộng hòa Dân chủ nhân dân (CHDCND) Lào trên 3 trụ cột: (i) thúc đẩy thương mại và đầu tư xuyên biên giới trong các khuôn khổ hợp tác tiểu vùng Mê Kông; (ii) phát triển ngành điện năng định hướng xuất khẩu, đặc biệt là thủy điện, thông qua các mô hình PPP, IPP, BOT và hợp đồng mua bán điện dài hạn; (iii) xây dựng hệ thống đặc khu kinh tế, khu kinh tế đặc thù và khu công nghiệp tại các địa bàn biên giới gắn với hành lang kinh tế và tuyến đường sắt Lào - Trung. Trên cơ sở các tài liệu thứ cấp, nghiên cứu chỉ ra các kết quả, thách thức và đề xuất một số gợi ý chính sách cho Việt Nam trong phát triển kinh tế vùng biên giới đất liền.

Từ khóa: vùng biên giới đất liền, đặc khu kinh tế, hợp tác Mê Kông, Lào, Việt Nam.

1. Đặt vấn đề

Trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế sâu rộng, phát triển kinh tế vùng biên giới đất liền ngày càng được coi là không gian động lực, kết nối thị trường nội địa với các hành lang kinh tế khu vực. Đối với các quốc gia không giáp biển như CHDCND Lào, việc tổ chức lại không gian phát triển dọc biên giới, kết hợp hạ tầng giao thông, logistics, thương mại và công nghiệp là điều kiện then chốt để “kết nối lục địa”, qua đó mở rộng khả năng tiếp cận thị trường và giảm chi phí giao dịch.

CHDCND Lào là trường hợp điển hình trong tiểu vùng Mê Kông với chiến lược phát triển dựa trên 3 trụ cột: (i) tăng cường hợp tác kinh tế xuyên biên giới trong các khuôn khổ đa phương (GMS, MLC) và song phương; (ii) đẩy mạnh xuất khẩu điện, đặc biệt là thủy điện; (iii) phát triển hệ thống đặc khu kinh tế tại các địa bàn chiến lược gắn với hành lang kinh tế khu vực. Chiến lược này đã góp phần duy trì tăng trưởng, thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế và định hình lại không gian phát triển thông qua các dự án hạ tầng trọng điểm như đường sắt Lào - Trung, các cầu Hữu nghị Lào - Thái. Tuy đã có nhiều nghiên cứu về từng khía cạnh riêng lẻ (hợp tác GMS, thủy điện, FDI Trung Quốc…), song còn thiếu các phân tích mang tính tổng thể về mô hình phát triển kinh tế biên giới của Lào và bài học kinh nghiệm có hệ thống. Trong bối cảnh Việt Nam có đường biên giới dài với Lào và đang xây dựng nhiều khu kinh tế cửa khẩu, việc nghiên cứu kinh nghiệm này có ý nghĩa quan trọng đối với hoạch định chính sách phát triển vùng biên và tăng cường liên kết, hợp tác song phương Việt Nam - Lào.

2. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

2.1. Cơ sở lý luận

Kinh tế vùng biên giới đất liền có thể được hiểu là một hệ thống phức hợp các hoạt động kinh tế diễn ra tại các địa bàn giáp ranh giữa các quốc gia, bao gồm: thương mại, logistics, công nghiệp, nông nghiệp, du lịch và các dịch vụ tài chính (UNESCAP, 2017). Theo lý thuyết kinh tế không gian, vùng biên giới thường bị xem là “vùng rìa” về mặt địa lý - hành chính do xa các trung tâm kinh tế lớn. Tuy nhiên, khi các rào cản thương mại và thể chế được dỡ bỏ và hạ tầng được đầu tư, chúng có thể chuyển đổi thành “vùng lõi mới” (new core) của các liên kết kinh tế xuyên biên giới, trở thành cầu nối thay vì là rào cản (Rietveld, 2012).

Để thúc đẩy quá trình chuyển đổi này, một bộ công cụ chính sách đã được áp dụng rộng rãi, bao gồm: (i) Tự do hóa và tạo thuận lợi thương mại thông qua việc hài hòa hóa thủ tục hải quan và kiểm dịch (WTO, 2014); (ii) Phát triển hạ tầng kết nối đa phương thức, mà điển hình là mô hình Hành lang kinh tế của Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB), nhằm giảm chi phí vận tải và thời gian giao dịch (ADB, 2018); và (iii) Hình thành các không gian kinh tế đặc thù như Đặc khu kinh tế (SEZ) hay Khu kinh tế cửa khẩu với các ưu đãi vượt trội để thu hút đầu tư (Farole, 2011).

Đối với các nước đang phát triển và không giáp biển như Lào, việc khai thác lợi thế so sánh để xuất khẩu qua biên giới trở thành trụ cột quan trọng, đặc biệt là trong lĩnh vực năng lượng và khoáng sản. Để huy động nguồn vốn lớn cho các dự án hạ tầng này, các mô hình đối tác công - tư (PPP) được áp dụng rộng rãi, trong đó có mô hình Xây dựng-Vận hành-Chuyển giao (BOT), Nhà sản xuất điện độc lập (IPP) và các Hợp đồng mua bán điện dài hạn (PPA) nhằm phân bổ rủi ro hiệu quả giữa nhà nước và khu vực tư nhân (World Bank, 2020).

2.2. Phương pháp nghiên cứu và nguồn số liệu

Nghiên cứu sử dụng chủ yếu phương pháp định tính mang tính mô tả - phân tích trên cơ sở tài liệu thứ cấp. Nguồn số liệu gồm: báo cáo kinh tế - xã hội và các chiến lược, kế hoạch phát triển của Chính phủ Lào và các bộ, ngành; báo cáo, nghiên cứu của các tổ chức quốc tế (ADB, ERIA, Ngân hàng Thế giới) về hạ tầng, năng lượng và đặc khu kinh tế; các bài báo khoa học về thủy điện, hợp tác năng lượng, đặc khu kinh tế ở Lào và tiểu vùng Mê Kông, cùng một số thống kê về sản lượng điện, thương mại biên giới và FDI. Dữ liệu được tổng hợp, hệ thống hóa theo các chủ đề trong khung phân tích và so sánh - đối chiếu để rút ra bài học kinh nghiệm tham chiếu cho Việt Nam, đặc biệt trong phát triển khu kinh tế cửa khẩu và hợp tác năng lượng xuyên biên giới với Lào.

3. Kinh nghiệm của Lào về phát triển kinh tế vùng biên giới đất liền 

3.1. Thúc đẩy thương mại và hợp tác kinh tế xuyên biên giới

Lào tham gia tích cực vào các khuôn khổ hợp tác tiểu vùng như Hợp tác Tiểu vùng sông Mekong mở rộng (GMS) và Chương trình hợp tác Mekong - Lan Thương (MLC) (MI, 2019). Thông qua các cơ chế này, nước này đẩy mạnh xúc tiến thương mại, đầu tư, hài hòa hóa thủ tục biên mậu, phát triển logistics và thảo luận các mô hình khu kinh tế xuyên biên giới. Các nhóm công tác chung về hợp tác kinh tế biên giới đã xây dựng kế hoạch hợp tác trung hạn về thương mại, đầu tư, kiểm dịch, vận tải và phát triển nguồn nhân lực.

Trong Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội lần thứ 9 (2021-2025), Lào tiếp tục đẩy mạnh hợp tác với ASEAN, ASEAN+6, WTO, GMS và MLC, đồng thời phát triển kinh tế - xã hội tại các địa phương có tuyến đường sắt Lào - Trung đi qua, gắn với các đặc khu kinh tế và thương mại biên giới. Mặc dù không có biển, Lào đặt mục tiêu trở thành “trung tâm kết nối đất liền” của khu vực thông qua hệ thống cầu Hữu nghị Lào - Thái và các hành lang kinh tế mới.

Một lĩnh vực tiêu biểu trong hợp tác biên giới là sản xuất và xuất khẩu điện sang các nước láng giềng. Lào đặt mục tiêu trở thành trung tâm xuất khẩu điện của khu vực, với công suất lắp đặt hơn 14.000 MW vào năm 2025, chủ yếu là thủy điện. Thái Lan là thị trường lớn nhất, tiếp theo là Việt Nam, Campuchia, Myanmar và Trung Quốc, với các thỏa thuận mua bán điện dài hạn (Thái Lan 10.500 MW, Việt Nam 3.000 MW, Campuchia 1.000 MW, Trung Quốc 500 MW) (Ener data, 2019).

Theo Bộ Năng lượng và Mỏ Lào, đến năm 2023, Lào đã vận hành hơn 90 nhà máy thủy điện với tổng công suất trên 11.000 MW, trong đó khoảng 75% sản lượng điện được xuất khẩu (Ministry of Energy and Mines. 2021). Các đường dây truyền tải điện xuyên biên giới giữa Lào và các nước láng giềng, phân loại theo cấp điện áp (kV), số lượng đường dây kết nối với từng quốc gia, cũng như tổng chiều dài các tuyến đường dây thể hiện đối tác chính là Thái Lan (qua EGAT và PEA), tiếp theo là Việt Nam, Campuchia, Myanmar và Trung Quốc (Bảng 1).

 

Những mục tiêu chiến lược xuất khẩu điện đi kèm với việc hình thành nhiều hình thức hợp tác khác nhau, cụ thể mô hình nhà sản xuất điện độc lập giữa Chính phủ và các nhà phát triển thủy điện (Independent Power Producer - IPP). Theo mô hình này, các doanh nghiệp tư nhân (chủ yếu là nhà đầu tư Thái Lan, Trung Quốc, Việt Nam, Hàn Quốc, Malaysia…) hợp tác với Chính phủ Lào để xây dựng, vận hành và xuất khẩu điện từ các nhà máy thủy điện. Chính phủ Lào thường nắm giữ một tỷ lệ cổ phần nhất định trong các dự án, còn lại thuộc về nhà đầu tư nước ngoài. Ngoài IPP, còn có các hình thức hợp tác như BOT (Build-Operate-Transfer), liên doanh, hoặc hợp đồng mua bán điện dài hạn (PPA) giữa Chính phủ Lào và các công ty điện lực quốc gia của nước nhập khẩu. (Bảng 2)

 

Hợp tác thương mại điện giữa Lào và các quốc gia Đông Nam Á được triển khai từ những năm 1990, gắn với quá trình chuyển đổi từ sở hữu nhà nước sang thu hút mạnh khu vực tư nhân trong phát triển thủy điện thông qua các mô hình như nhà sản xuất điện độc lập và BOT (Chattranond, 2018). Tiêu biểu là dự án Thủy điện Nam Theun 2 (xây dựng năm 2005 theo hình thức BOT) với cơ cấu góp vốn của Electricité de France (40%), Công ty Phát điện Đại chúng Thái Lan (35%) và Chính phủ Lào (25%), được xem là “đầu tàu” trong xuất khẩu điện xuyên biên giới của Lào (Baird và Quastel, 2015).

Trong quan hệ đối tác hợp tác phát triển thủy điện, dự án này có ý nghĩa trong quan hệ hợp tác song phương và thương mại năng lượng, đặc biệt là các thỏa thuận năng lượng xuyên biên giới giữa Lào và Thái Lan. Ngoài ra còn có một lý do quan trọng đằng sau đó là Thái Lan phụ thuộc phần lớn vào nhập khẩu điện (đặc biệt là nhiên liệu hóa thạch) để đáp ứng nhu cầu năng lượng ngày càng tăng của nước này (Aroonrat và Wongwises, 2015 ). Tuy nhiên, Thái Lan đã gặp phải sự phản đối của người dân đối với nhiên liệu hóa thạch (như dầu và khí đốt) để sản xuất điện và phản đối trong việc xây dựng các dự án thủy điện do các vấn đề tiêu cực về môi trường mà chúng gây ra như đập Pak Mun (Watcharejyothin và Shrestha, 2009 ; Matthews, 2012). Để giải quyết vấn đề này, Thái Lan đã đầu tư vào một số lượng đáng kể các đập thủy điện ở Lào và thỏa thuận mua bán điện đầu tiên được đánh dấu bằng việc ủy ​​thác thủy điện Theun-Hinboun mà Lào bắt đầu vào năm 1972. Ngân hàng ADB đã hỗ trợ vốn để xây dựng dự án này (Lamphayphan và cộng sự , 2015).

3.2. Thu hút đầu tư và phát triển đặc khu kinh tế, khu kinh tế đặc thù tại vùng biên giới đất liền  

Song song với hợp tác thương mại - năng lượng, Lào chú trọng xây dựng khung thể chế thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) và phát triển các đặc khu kinh tế (SEZ) tại những vị trí chiến lược dọc biên giới. Luật và chính sách về đầu tư cho phép 3 hình thức cơ bản: hợp tác kinh doanh theo hợp đồng; liên doanh (trong đó nhà đầu tư nước ngoài nắm tối thiểu 30% vốn); và doanh nghiệp 100% vốn nước ngoài với thời hạn ưu đãi dài (tối đa 50-75 năm tùy dự án) (Bộ Kế hoạch và  Đầu tư, 2015). 

Đặc khu kinh tế và khu kinh tế đặc thù được xem là công cụ quan trọng để thu hút vốn, công nghệ, tạo việc làm và phát triển hạ tầng. Nhà đầu tư được phép tham gia phát triển hạ tầng và dịch vụ trong khu với nhiều ưu đãi về thuế, đất đai, thủ tục hành chính. Đến khoảng năm 2021, Lào đã hình thành 12 đặc khu và khu kinh tế đặc thù với tổng diện tích gần 20.000 ha, phân bố tại nhiều địa phương biên giới và các cửa ngõ giao thông quan trọng. Nhiều khu trong số đó gắn với hành lang kinh tế Đông - Tây, tuyến đường sắt Lào - Trung và các tuyến quốc lộ xuyên Á (Ministry of Planning and Investment, 2021).

Nhà đầu tư chủ yếu trong các khu này đến từ Trung Quốc và Thái Lan, bên cạnh một số đối tác Nhật Bản, Malaysia, các nước châu Âu. Vốn đăng ký vào các đặc khu lên đến hàng tỷ USD, đóng góp ngày càng lớn vào thu ngân sách và tạo hàng chục nghìn việc làm cho lao động địa phương. Đặc khu kinh tế Savan - Seno tại Savannakhet là ví dụ điển hình: nằm trên hành lang Đông - Tây, kết nối Myanmar - Thái Lan - Lào - Việt Nam, khu này được định vị là “trung tâm logistics và công nghiệp nhẹ” với cơ chế ưu đãi cao, thu hút mạnh nhà đầu tư khu vực và quốc tế (ADB, 2016). Đây là dự án được đầu tư hoàn toàn vốn của Chính phủ Lào, được áp dụng nhiều chính sách ưu đãi về đầu tư và phát triển nguồn nhân lực địa phương.

4. Một số gợi ý chính sách cho Việt Nam

Từ kinh nghiệm phát triển kinh tế vùng biên giới đất liền của Lào, có thể rút ra một số gợi ý chính sách cho Việt Nam như sau:

Thứ nhất, tiếp cận vùng biên giới như một không gian động lực liên quốc gia. Lào lựa chọn rõ chiến lược chuyển từ “bị khóa trong lục địa” sang “kết nối lục địa”, qua đó mọi dự án hạ tầng lớn (đường sắt Lào - Trung, các cầu Hữu nghị, hành lang kinh tế Đông - Tây) đều được đặt trong logic kết nối khu vực. Đối với Việt Nam, việc phát triển các khu kinh tế cửa khẩu và không gian kinh tế biên giới với Lào cần được lồng ghép sâu hơn vào các hành lang kinh tế tiểu vùng và các hiệp định hợp tác song phương, bảo đảm tính liên thông về hạ tầng, thể chế và dịch vụ logistics.

Thứ hai, củng cố khung thể chế tạo thuận lợi cho thương mại và đầu tư xuyên biên giới. Kinh nghiệm của Lào cho thấy, việc tham gia chủ động vào các khuôn khổ hợp tác như GMS, MLC, cùng với cơ chế Nhóm công tác chung về hợp tác kinh tế xuyên biên giới, giúp hài hòa hóa các quy định về hải quan, kiểm dịch, logistics và thương mại điện tử. Việt Nam có thể tăng cường khai thác các cơ chế hợp tác hiện có với Lào, theo hướng đơn giản hóa thủ tục biên mậu, thúc đẩy các trung tâm logistics cửa khẩu, khuyến khích doanh nghiệp hai bên thiết lập chuỗi cung ứng chung.

Thứ ba, phát triển hợp tác năng lượng xuyên biên giới gắn với chuyển dịch xanh. Mô hình Lào đẩy mạnh xuất khẩu thủy điện cho thấy tiềm năng lớn của hợp tác năng lượng khu vực, nhưng cũng bộc lộ rủi ro về phụ thuộc và sức ép môi trường - xã hội. Việt Nam, trong quá trình nhập khẩu điện từ Lào, cần xây dựng chiến lược hợp tác năng lượng theo hướng cân bằng: kết hợp thủy điện với năng lượng tái tạo khác, gắn với chuẩn mực đánh giá tác động môi trường - xã hội, cơ chế chia sẻ lợi ích với cộng đồng dân cư biên giới và phối hợp vận hành lưu vực sông trong bối cảnh biến đổi khí hậu.

Thứ tư, thiết kế các khu kinh tế cửa khẩu và đặc khu kinh tế theo hướng tăng liên kết vùng và lan tỏa nội địa. Các đặc khu kinh tế của Lào có ưu thế về cơ chế ưu đãi, thu hút FDI, song liên kết yếu với khu vực nông thôn và doanh nghiệp vừa và nhỏ là thách thức thường gặp. Khi phát triển các khu kinh tế cửa khẩu và khu kinh tế đặc thù ở biên giới Việt Nam - Lào, cần chú trọng thiết kế chính sách theo hướng: (i) khuyến khích liên kết chuỗi giữa doanh nghiệp FDI với doanh nghiệp trong nước, nông dân, hợp tác xã; (ii) đầu tư hạ tầng kết nối khu kinh tế với các trung tâm đô thị, khu công nghiệp phía sau biên giới; (iii) chú trọng đào tạo nguồn nhân lực địa phương để nâng cao khả năng hấp thụ cơ hội việc làm mới.

Thứ năm, tăng cường phối hợp liên ngành và cơ chế điều phối vùng biên giới. Phát triển không gian kinh tế biên giới với Lào cần có cơ chế điều phối hiệu quả giữa các bộ, ngành, Trung ương và các tỉnh biên giới, tránh tình trạng chính sách phân tán, chồng lấn hoặc cạnh tranh không lành mạnh giữa các địa phương.

5. Kết luận

Nghiên cứu kinh nghiệm phát triển kinh tế vùng biên giới đất liền của CHDCND Lào cho thấy, chiến lược chuyển từ “bị khóa trong lục địa” sang “kết nối lục địa”,được triển khai chủ yếu qua 3 trụ cột: (i) thúc đẩy thương mại và đầu tư xuyên biên giới trong các khuôn khổ hợp tác tiểu vùng; (ii) phát triển ngành điện năng theo hướng xuất khẩu với các mô hình IPP, BOT và hợp đồng mua bán điện dài hạn; (iii) xây dựng hệ thống đặc khu kinh tế, khu kinh tế đặc thù tại các địa bàn chiến lược dọc biên giới. Những trụ cột này góp phần quan trọng vào tăng trưởng, mở rộng không gian phát triển và nâng cao vị thế kết nối khu vực của Lào, song cũng làm bộc lộ không ít thách thức về phụ thuộc vào xuất khẩu điện, rủi ro môi trường - xã hội và liên kết hạn chế với khu vực kinh tế nội địa.

Đối với Việt Nam, đặc biệt là các tỉnh biên giới giáp với Lào, kinh nghiệm trên gợi mở yêu cầu tiếp cận vùng biên như không gian hợp tác liên quốc gia, gắn kết hạ tầng - thương mại - năng lượng - thể chế, đồng thời bảo đảm hài hòa giữa mục tiêu tăng trưởng và phát triển bền vững. Nghiên cứu sâu hơn bằng các bằng chứng định lượng và khảo sát thực địa tại một số cặp cửa khẩu trọng điểm Việt Nam - Lào sẽ giúp hoàn thiện cơ sở thực tiễn cho việc xây dựng chính sách phát triển kinh tế biên giới trong giai đoạn tới.

Tài liệu tham khảo:

  1. ADB. (2018). Strategy 2030: Achieving a Prosperous, Inclusive, Resilient, and Sustainable Asia and the Pacific.
  2. Aroonrat, K., & Wongwises, S. (2015). Current status and potential of hydro energy in Thailand: A review. Renewable and Sustainable Energy Reviews, 46, 70-78.
  3. ADB (2016). The Role of Special Economic Zones in Improving Effectiveness of GMS Economic Corridors . Mandaluyong City, Philippines.
  4. Baird, I. G., & Quastel, N. (2015). Rescaling and reordering nature-society relations: The Nam Theun 2 hydropower dam and Laos-Thailand electricity networks. Annals of the Association of American Geographers, 105(6), 1221-1239.
  5. Chattranond, O. (2018). Battery of Asia? The rise of regulatory regionalism and transboundary hydropower development in Laos.
  6. Farole, T. (2011). Special Economic Zones in Africa: Comparing Performance and Learning from Global Experience. World Bank Publications.
  7. Lamphayphan, T., Toyoda, T., Czerkawski, C., & Kyophilavong, P. (2015). Export supply of electricity from Laos to Thailand: An econometric analysis. International Journal of Energy Economics and Policy, 5(2), 450-460.
  8. Matthews, N. (2012). Water Grabbing in the Mekong Basin-An Analysis of the Winners and Losers of Thailand's Hydropower Development in Lao PDR. Water Alternatives, 5(2).
  9. Mekong Institute Khon Kaen, Thailand (2019). The study on “Regional cooperation mechanism on priority areas under Mekong-Lancang Cooperation framework”, December 16, 2019
  10. Ministry of Energy and Mines (2021). Lao Power Development and Energy Transition. ERC Forum 2023 Renewable and Sustainable Energy Transition August 28, 2021
  11. Ministry of Planning and Investment Lao (2021). Special Economic Zones in Lao PDR
  12. Ministry of Planning and Investment (2016). 2030 Vision and 10-Year Socio-Economic Development Strategy (2016-2025)
  13. UNESCAP. (2017). Embracing the E-commerce Revolution in Asia and the Pacific. United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific.
  14. Watcharejyothin, M., & Shrestha, R. M. (2009). Effects of cross-border power trade between Laos and Thailand: Energy security and environmental implications. Energy Policy, 37(5), 1782-1792.
  15. World Bank. (2020). Principles for Public-Private Partnerships.
  16. WTO. (2014). World Trade Report 2014: Trade and development: recent trends and the role of the WTO.

Laos's experience in developing land border economic zones amid regional integration and policy recommendations for Vietnam

Nguyen Dong Van1

Tran Minh2

1Ha Giang College of Technology and Engineering

2Institute of Human Geography and Sustainable Development

Abstract:

As regional economies deepen their integration, the development of border economies has emerged as a strategic pathway for landlocked countries seeking to shift from “land-locked” to “land-linked.” This study analyzes the Lao PDR’s experience through a three-pillar approach: (i) promoting cross-border trade and investment within Mekong subregional cooperation frameworks; (ii) developing an export-oriented hydropower sector via models such as PPPs, IPPs, BOTs, and long-term power purchase agreements; and (iii) establishing special and specific economic zones along major border corridors, particularly those connected to the Laos - China railway. Using secondary data sources, the study assesses key outcomes, identifies persistent challenges, and derives relevant lessons. The findings provide policy implications for Vietnam as it seeks to enhance the effectiveness and competitiveness of its own land border economic development.

Keywords: land border regions, Lao PDR, special economic zones, Mekong cooperation, Vietnam.

[Tạp chí Công Thương - Các kết quả nghiên cứu khoa học và ứng dụng công nghệ, Số 32 năm 2025]