I. Về quan điểm xây dựng pháp luật cần phải có sự đổi mới

1. Luật, pháp lệnh có hiệu lực trong một thời gian nhất định

Hiện nay, khi Chính phủ trình các dự án luật, pháp lệnh (hoặc luật, pháp lệnh sửa đổi, bổ sung) và sau khi được Quốc hội thông qua, áp dụng trong cuộc sống một thời gian, sau đó tình hình kinh tế xã hội có thay đổi thì Chính phủ lại xây dựng luật, pháp lệnh mới hay luật, pháp lệnh sửa đổi, bổ sung. Điều này sẽ làm cho cả Chính phủ cũng như Quốc hội nhiều khi làm việc rất thụ động và làm giảm hiệu quả chức năng giám sát của Quốc hội. Nên chăng thí điểm một số luật, pháp lệnh (đặc biệt là trong lĩnh vực kinh tế, văn hoá, khoa học) quy định khoảng thời gian có hiệu lực của luật, pháp lệnh (từ 3 đến 5 năm). Điều này giống như việc chúng ta sử dụng đồng hồ báo thức. Luật, pháp lệnh sẽ được các đại biểu dân cử đem ra bàn bạc định kỳ hơn, và như vậy sẽ được xem xét tính phù hợp, tính thống nhất tốt hơn và quan trọng hơn là chủ động quyết định sửa đổi hay xây dựng văn bản mới để thay thế. Trên thực tế, nhiều quốc gia trên thế giới cũng thực hiện như vậy, còn ở Việt Nam thì chưa có trường hợp nào.

2. Luật, pháp lệnh có hiệu lực theo sự kiện

Hiện nay đang có một số người đặt ra câu hỏi: “Chúng ta xây dựng luật để cho chúng ta hay để cho nước ngoài ?”. Trên thực tế chưa có ai giải đáp cho câu hỏi này. Trong thời gian qua, hầu hết các luật, pháp lệnh được ban hành với mục đích để phục vụ yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế và cái đích là Việt Nam trở thành thành viên của WTO. Việc Việt Nam cần gia nhập WTO và phải ban hành các luật, pháp lệnh theo các yêu cầu chung của WTO cũng không có gì phải bàn. ở đây, cái phải bàn là cách quy định, cách hứa và cách thực hiện. Trước đây, Trung Quốc khi đi đàm phán với các nước khác để gia nhập WTO, họ đã dùng thủ thuật cứ hứa sẽ sửa luật khi trở thành thành viên của WTO, nhưng sau khi đã gia nhập, Trung Quốc thực hiện một cách từ từ sao cho có lợi cho họ. Sau sự kiện này, các thành viên của WTO đã rút kinh nghiệm và Việt Nam không thể sử dụng phương pháp này được nữa.

Trên thế giới, đối với các điều ước quốc tế thường có hai cách áp dụng đó là: nhất ngôn luận (áp dụng luôn điều ước quốc tế mà không cần nội luật hoá) và nhị ngôn luận (áp dụng điều ước quốc tế thông qua nội luật hoá).

Tuy nhiên, Việt Nam chúng ta không thuộc một trong hai trường phái nêu trên. Có lúc luật, pháp lệnh của chúng ta ban hành chính là động tác dịch và hướng dẫn (có nội luật hoá) điều ước quốc tế mà chúng ta đã ký kết (nhị ngôn luận), ví dụ như Luật Bảo vệ và chăm sóc trẻ em... Còn lại hầu hết các luật, pháp lệnh khác thì có quy định chung chung: “Trường hợp điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập (quy định trước năm 2005 hoặc quy định - mà Việt Nam là thành viên - từ năm 2005) có quy định khác với Luật/Pháp lệnh này thì áp dụng điều ước quốc tế đó”.

Để phục vụ hội nhập kinh tế quốc tế, thời gian qua, Việt Nam lại có chủ trương ban hành một loạt các đạo luật trên cơ sở các quy định, yêu cầu của WTO khi Việt Nam chưa trở thành thành viên của WTO (và hầu hết đều có hiệu lực từ 01 tháng 01 năm 2006). Việc quy định này đã làm cho nhiều ngành sẽ không còn được bảo hộ và sẽ gặp rất nhiều khó khăn khi chúng ta hội nhập. Trong khi đó, nếu chúng ta quy định luật, pháp lệnh: “có hiệu lực thi hành kể từ ngày Việt Nam trở thành thành viên chính thức của WTO (hay theo một sự kiện nào đó)”, thì điều này vừa không vi phạm các cam kết, vừa có thời gian để các ngành có tính cạnh tranh thấp sẽ có thời gian chuẩn bị tốt hơn.

3. Luật, pháp lệnh có thể ngắn gọn nhưng đầy đủ và thực sự cần thiết.

Thực tế, khi xây dựng và thông qua các đạo luật phải tốn rất nhiều thời gian, tiền của. Điều đáng lưu ý là, trong hầu hết các đạo luật đều có các chương như: Quản lý nhà nước, Thanh tra, Khiếu nại, tố cáo, Khen thưởng và xử lý vi phạm. Tuy nhiên, những nội dung này thực tế không nhất thiết phải có, bởi:

- Nội dung quản lý nhà nước, phân công trách nhiệm đã được quy định tại chính các chương khác của luật hay pháp lệnh đó, cũng như Luật Tổ chức Chính phủ và các Nghị định quy định về chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức của các Bộ, ngành;

- Nội dung thanh kiểm tra và xử lý vi phạm đã được quy định trong Luật Thanh tra và văn bản hướng dẫn thi hành và nghị định thanh tra của các Bộ, Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính, nghị định xử phạt vi phạm hành chính của các lĩnh vực...

- Nội dung khiếu nại, tố cáo đã được quy định trong Luật Khiếu nại, tố cáo và văn bản hướng dẫn thi hành…

- Nội dung khen thưởng và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật đã được quy định tại: Luật Thi đua khen thưởng; Bộ luật Hình sự, Luật Phòng, chống tham nhũng; Pháp lệnh Cán bộ, công chức ...

Khi xây dựng dự thảo luật, pháp lệnh Chính phủ nên bỏ các nội dung này và Quốc hội nên tập trung thảo luận các nội dung chuyên môn, chuyên ngành cụ thể. Như vậy, sẽ vừa đỡ mất thời gian, công sức, tiền của, Quốc hội sẽ thông qua được nhiều luật, pháp lệnh hơn với chất lượng cao hơn, phù hợp hơn với cuộc sống.

Vừa qua, Quốc hội đã có nhiều đổi mới khi thông qua một luật hoặc sửa đổi bổ sung luật. Đây cũng là một cách làm mới, có sáng tạo. Tuy nhiên, trong thời gian tới, Quốc hội cũng không nhất thiết lúc nào cũng phải đòi hỏi và thông qua luật hay pháp lệnh với hàng mấy chục điều, thậm chí lên tới cả trăm điều. Nếu vấn đề gì quan trọng, cấp thiết thì chỉ cần xây dựng luật hay pháp lệnh với một số điều. Trên thế giới, nhất là Hoa Kỳ, luật đâu cứ phải dài, ví dụ như Tu chính án Byrd, Đạo luật Jackson Vanit...

II. Chất lượng xây dựng luật, pháp lệnh - đánh giá qua việc ban hành Luật Bảo vệ môi trường 2005

Trong thời gian qua, Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành rất nhiều luật. Tuy nhiên, tình trạng luật vẫn còn các quy định mang tính chung chung, nội dung của nghị quyết hoặc quy định thừa, chồng chéo hay lặp lại nội dung của đạo luật khác ... Đặc biệt là Luật Bảo vệ môi trường (được Quốc hội thông qua ngày 29 tháng 11 năm 2005, Chủ tịch nước ký quyết định công bố ngày 12 tháng 12 năm 2005).

Về sự cần thiết phải ban hành Luật Bảo vệ môi trường thì không có gì phải bàn. Nhưng cái phải bàn là những thiếu sót, khiếm khuyết của đạo luật này trong công tác lập pháp.

1. Nhầm lẫn hay trở lại quy định lỗi thời

Tại điểm a khoản 2 Điều 117 Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 có quy định: “Hoạt động tái chế, xử lý, chôn lấp chất thải; sản xuất năng lượng sạch, năng lượng tái tạo được miễn thuế doanh thu, thuế giá trị gia tăng, thuế môi trường, phí môi trường;”.

Luật Thuế giá trị gia tăng được thông qua tại kỳ họp thứ 11 Quốc hội Khoá IX ngày 10 tháng 5 năm 1997 và chính thức áp dụng từ ngày 01 tháng 01 năm 1999 thay cho Luật Thuế doanh thu để tránh tình trạng thuế đánh chồng lên thuế. Điều này có nghĩa là từ ngày 01 tháng 01 năm 1999, thuế doanh thu không còn nữa mà thay vào đó là thuế giá trị gia tăng. Thế nhưng không hiểu tại sao, 6 năm sau, các nhà lập pháp vẫn còn quy định sắc thuế - thuế doanh thu, không những thế lại còn song song tồn tại với thuế giá trị gia tăng.

2. Thanh tra tài nguyên và môi trường sẽ có nhiều đồng phục và phù hiệu như đồ hoá trang

Tại khoản 1 Điều 125 có quy định: “Thanh tra bảo vệ môi trường là thanh tra chuyên ngành bảo vệ môi trường.

Thanh tra bảo vệ môi trường có đồng phục và phù hiệu riêng, có thiết bị và phương tiện cần thiết để thực hiện nhiệm vụ”.

Hiện nay theo quy định mới của Luật Thanh tra thì Thanh tra Bộ vừa là thanh tra nhà nước và thanh tra chuyên ngành. Trong khi đó, hiện nay hầu hết là Bộ (Giao thông - Vận tải, Công nghiệp, Tài nguyên và Môi trường, Khoa học và Công nghệ, Tài chính, Nông nghiệp và phát triển nông thôn .v.v.) thực hiện chức năng quản lý nhà nước theo quy định của nhiều đạo luật chuyên ngành và như vậy Thanh tra Bộ sẽ là thanh tra chuyên ngành nhiều lĩnh vực, và Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường là thanh tra hành chính vừa là thanh tra chuyên ngành trong các lĩnh vực: đất đai, khoáng sản, môi trường khí tượng, bản đồ..., và luật nào cũng có quy định về đồng phục riêng và phù hiệu riêng, với biên chế như hiện nay thì quả thực lãng phí, không cần thiết và cũng khó  thực hiện. Cũng theo tinh thần của Luật Thanh tra thì mỗi Bộ chỉ xây dựng một nghị định quy định về thanh tra của Bộ đó, vậy khi đó quy định đồng phục và phù hiệu như thế nào? Việc này Quốc hội nên để Chính phủ quy định sẽ thuận lợi hơn. Đây không phải là thiếu sót mang tính kỹ thuật và không chỉ gặp ở luật này. Nếu cứ quy định như vậy, thì Thanh tra các Bộ sẽ có “đồng phục và phù hiệu riêng” và sẽ nảy sinh vấn đề có rất nhiều đồng phục và phù hiệu cho cán bộ thanh tra.

Chính vì vậy, cần có sự cải cách, đổi mới việc xây dựng luật hay pháp lệnh theo hướng tập trung vào các quy định chuyên ngành, không cần phải có các chương: Quản lý nhà nước, Thanh tra, Khiếu nại, tố cáo, Khen thưởng và xử lý vi phạm (như đã được trình bày tại mục 1 phần I). Đây là việc làm thiết thực nhằm nâng cao hiệu quả, chất lượng của văn bản và chống lãng phí.

3. Pháp luật khi xây dựng phải đảm bảo tính đồng bộ, tính thống nhất

Điểm a khoản 1 Điều 126 Luật Bảo vệ môi trường có quy định: “1. Trách nhiệm thực hiện kiểm tra, thanh tra bảo vệ môi trường được quy định như sau:

a) Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm kiểm tra và quyết định thanh tra hoạt động bảo vệ môi trường theo quy định của Luật này và các quy định khác của pháp luật về thanh tra”

Hầu hết trong các luật đều có điều khoản về ưu tiên áp dụng luật chuyên ngành khi các luật có quy định khác nhau. Tuy nhiên, trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2005, không có quy định ưu tiên áp dụng giữa các luật của Việt Nam. Mặt khác, việc quy định thẩm quyền quyết định thanh tra hoạt động bảo vệ môi trường là vấn đề quy định về thẩm quyền chung, chứ không phải là vấn đề mang tính chuyên ngành gì ở đây cả. Do vậy, phải thực hiện theo Luật Thanh tra. Và theo quy định tại Luật Thanh tra thì thẩm quyền phê duyệt chương trình, kế hoạch thanh tra chuyên ngành; quyết định việc thanh tra thuộc thẩm quyền của Bộ trưởng, Giám đốc Sở trên cơ sở Chánh thanh tra cùng cấp trình (Điều 46).

Còn việc ra quyết định thanh tra thuộc thẩm quyền của Chánh thanh tra Bộ, Chánh thanh tra Sở (khoản 1 Điều 47), hoặc đối với một số ngành, lĩnh vực (ngoài Chánh thanh tra Bộ, Chánh thanh tra Sở), Chính phủ quy định người được ra quyết định thanh tra, thành lập Đoàn thanh tra và phân công Thanh tra viên chuyên ngành (khoản 2 Điều 47).

Như vậy, việc quy định: “Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm kiểm tra và quyết định thanh tra hoạt động bảo vệ môi trường theo quy định của Luật này và các quy định khác của pháp luật về thanh tra”, sẽ không thống nhất với Luật Thanh tra và Quốc hội đã làm cả phần việc đã giao cho Chính phủ.

Qua việc phân tích những vấn đề nêu trên, có thể đi đến kết luận rằng, chất lượng xây dựng luật, pháp lệnh nhiều khi còn chưa cao. Điều này cho thấy, tính chuyên nghiệp, quan điểm và quy trình xây dựng luật, pháp lệnh cần phải đổi mới và hoàn thiện. Hiện nay mới chỉ có 1/4 đại biểu Quốc hội là Đại biểu chuyên trách, 3/4 số đại biểu còn lại phần lớn là quan chức hành chính, với cường độ làm việc thường nhật tại công sở căng thẳng, thì thời gian đâu để đọc, để nghiên cứu kỹ dự thảo luật. Mặt khác, các vị đại biểu này phần nhiều là cấp dưới của Thủ tướng, Phó Thủ tướng, mà đã là cấp dưới thì giám sát cấp trên rất khó; cho nên hiệu quả giám sát cũng không cao. Có thể làm sự so sánh (tuy hơi khập khiễng một chút): bên cơ quan hành pháp – Chính phủ có tới 23 Bộ, cơ quan ngang Bộ và một số cơ quan thuộc Chính phủ và tương ứng là có bấy nhiêu văn phòng cùng một loạt các cục, vụ, viện... giúp việc. Nhưng thử hỏi, Quốc hội, với hơn 10 Uỷ ban thì có bao nhiêu văn phòng, bao nhiêu vụ cùng bao nhiêu chuyên viên giúp việc? Do vậy, muốn Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội cho ra những sản phẩm tốt thì ngoài việc phải có những thay đổi cơ bản về quan điểm, quy trình, cách thức thảo luận ... cũng như tổ chức của Quốc hội, các Uỷ ban, sự thay đổi cả về chất và về lượng của các đại biểu và của các cơ quan giúp việc.