Một số kiến nghị hoàn thiện và nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên

Tóm tắt:

Người chưa thành niên vi phạm pháp luật (hay còn gọi là người dưới 18 tuổi) là một trong những nhóm người vi phạm được các quốc gia đặc biệt quan tâm. Trong quy định của Luật Xử phạt vi phạm hành chính, nhóm người vi phạm này cũng được pháp luật đặt ra những nguyên tắc áp dụng đặc thù, đảm bảo mục đích giáo dục, răn đe, phát triển lành mạnh. Tuy nhiên, vì tính chất khác biệt của nhóm người vi phạm này nên việc áp dụng các quy định xử phạt vẫn còn nhiều bất cập. Bài viết đưa ra một số kiến nghị hoàn thiện và nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về xử lý vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên.

 Từ khóa: pháp luật, xử phạt vi phạm hành chính, người chưa thành niên.

1. Đặt vấn đề

Người chưa thành niên (NCTN) là những cá nhân ở độ tuổi đang trưởng thành, nhưng vẫn còn trong quá trình phát triển và hình thành bản thân. Theo quy định tại Điều 21 Bộ Luật Dân sự năm 2015, “Người chưa thành niên là người chưa đủ 18 tuổi”, theo khoa học, ở độ tuổi này con người chưa phát triển hoàn thiện về thể chất và tinh thần, chưa có đầy đủ các quyền và nghĩa vụ pháp lý như người đã thành niên. Chính vì vậy, trong Luật Dân sự, Luật Hình sự cũng như Luật Xử lý vi phạm hành chính đều dành ra các chương riêng để quy định việc áp dụng pháp luật đối với người chưa thành niên.

Mặc dù chưa phải độ tuổi để chịu trách nhiệm hoàn toàn về mặt pháp lý nhưng hiện nay tình trạng NCTN vi phạm pháp luật đang cần được quan tâm. Không chỉ có dấu hiệu gia tăng về số lượng mà mức độ, hành vi vi phạm hành chính trong đời sống rất đa dạng, dưới nhiều hình thức và hành vi vi phạm khác nhau, có một số trường hợp khi phát hiện vi phạm, các ngành chuyên môn còn nhiều lúng túng khi áp dụng các quy định của pháp luật để xử phạt. Đây là vấn đề đáng quan ngại, bởi lẽ không chỉ ảnh hưởng trực tiếp đến sự phát triển của NCTN mà còn gây ra nhiều hệ lụy cho cộng đồng.

2. Quy định pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên

Vi phạm hành chính là một trong những dạng vi phạm phổ biến nhất trong các vi phạm pháp luật nói chung, là hành vi trái pháp luật, có lỗi do cá nhân, tổ chức có năng lực trách nhiệm pháp lý và đã thực hiện hành vi trái pháp luật. Hiện nay, Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012 (Luật XLVPHC) không có quy định cụ thể khái niệm “xử phạt vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên” nhưng có quy định khái niệm “xử phạt vi phạm hành chính” được quy định tại khoản 2 Điều 2 Luật XLVPHC:“ Xử phạt vi phạm hành chính là việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính”.

Việc xử phạt vi phạm hành chính đối với NCTN cần thỏa mãn những yêu cầu nhất định: Chủ thể của vi phạm hành chính phải là người có năng lực trách nhiệm hành chính và đủ tuổi chịu trách nhiệm hành chính.

Năng lực trách nhiệm hành chính thể hiện ở 2 khả năng của chủ thể là nhận thức và điều khiển hành vi. Theo đó, một người chỉ có năng lực trách nhiệm hành chính khi đạt độ tuổi nhất định, không mắc bệnh tâm thần hoặc bệnh lý khác làm mất khả năng nhận thức và điều khiển hành vi. Về độ tuổi bị xử phạt vi phạm hành chính, Luật XLVPHC không chỉ quy định một ngưỡng tuổi chịu trách nhiệm hành chính chung mà có sự phân hóa theo tính chất, mức độ của vi phạm. Được quy định tại điểm a khoản 1 Điều 5 Luật XLVPHC, trong đó, các đối tượng bị xử phạt vi phạm hành chính bao gồm: “Người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi bị xử phạt vi phạm hành chính về vi phạm hành chính do cố ý; người từ đủ 16 tuổi trở lên bị xử phạt vi phạm hành chính về mọi vi phạm hành chính”.

Điều 135 Luật XLVPHC quy định các hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả đối với người vị thành niên như sau: Các hình thức xử phạt bao gồm: Cảnh cáo; phạt tiền; tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính. Các biện pháp khắc phục hậu quả bao gồm: Buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu; buộc thực hiện các biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường, lây lan dịch bệnh; buộc tiêu hủy hàng hóa, vật phẩm gây hại sức khỏe con người, vật nuôi, cây trồng, môi trường; văn hóa phẩm có nội dung độc hại; buộc nộp lại khoản thu bất hợp pháp có được do vi phạm hoặc buộc nộp lại số tiền bằng trị giá tang vật, phương tiện đã bị tiêu thụ, tẩu tán, tiêu hủy trái pháp luật. Ngoài ra, người chưa thành niên còn có thể bị áp dụng các biện pháp xử lý hành chính theo Điều 136 là: Giáo dục tại xã, phường, thị trấn và đưa vào trường giáo dưỡng.

Quyết định mức phạt hành chính đối với người chưa thành niên, theo Điều 134 Luật XLVPHC, việc xử lý vi phạm hành chính với NCTN chỉ được thực hiện trong trường hợp cần thiết nhằm giáo dục và giúp đỡ họ sửa chữa sai lầm, phát triển lành mạnh, trở thành công dân có ích. Khi xem xét xử lý người chưa thành niên vi phạm hành chính, người có thẩm quyền phải bảo đảm lợi ích tốt nhất cho người chưa thành niên. Biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng chỉ được áp dụng nếu xét thấy không có biện pháp xử lý khác phù hợp hơn. Quyết định xử phạt hoặc áp dụng biện pháp xử lý hành chính sẽ căn cứ vào khả năng nhận thức của người chưa thành niên về tính chất nguy hiểm của hành vi, nguyên nhân và hoàn cảnh vi phạm. Trong đó, quyết định mức xử phạt vi phạm hành chính với người chưa thành niên phải nhẹ hơn so với người thành niên có cùng hành vi vi phạm hành chính. Cụ thể: Người từ đủ 14 đến dưới 16 tuổi không áp dụng hình thức phạt tiền; người từ đủ 16 đến dưới 18 tuổi: Mức tiền phạt không quá 1/2 mức tiền phạt áp dụng với người thành niên; bị buộc phải nộp một khoản tiền tương đương trị giá tang vật, phương tiện vi phạm bằng 1/2 trị giá tang vật, phương tiện vi phạm hành chính. Nếu không có tiền nộp phạt, không có khả năng thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả thì cha mẹ hoặc người giám hộ phải thực hiện thay.

3. Những bất cập trong quy định pháp luật về hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên

Thứ nhất, bất cập trong các quy định về cách tính tuổi của người chưa thành niên vi phạm hành chính.

Trong quá trình xử phạt vi phạm hành chính đối với cá nhân, thì việc xác định tuổi đóng một vai trò vô cùng quan trọng. Đặc biệt, đối với những NCTN, tuổi tác trở thành một yếu tố quyết định. Luật XLVPHC quy định “Cá nhân từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi bị xử phạt vi phạm hành chính về vi phạm hành chính do cố ý; người từ đủ 16 tuổi trở lên bị xử phạt vi phạm hành chính về mọi vi phạm hành chính”. Hiện không có văn bản nào giải thích thế nào là “từ”, thế nào là “từ đủ” nhưng mặc nhiên các quy định có nội dung tương tự đều được hiểu rằng: “từ đủ” tuổi được hiểu là đủ ngày đủ tháng đủ năm.

Theo Nghị định số 118/2021/NĐ-CP (văn bản hiện hành đang có hiệu lực) thì không quy định về cách tính tuổi để ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Chính vì thế, dẫn đến những khó khăn vướng mắc khi xử phạt NCTN vi phạm hành chính.

Thứ hai, bất cập trong các quy định về hình thức xử phạt đối với người chưa thành niên vi phạm hành chính

- Bất cập trong việc xác định mức phạt tiền đối với NCTN trong các trường hợp cụ thể

Hiện nay, Luật XLVPHC chưa có quy định cụ thể trong xác định mức xử phạt trong từng trường hợp đối với NCTN. Theo nguyên tắc xử phạt vi phạm hành chính đối với NCTN, trường hợp người từ đủ 16 tuổi đến dưới 18 tuổi vi phạm hành chính bị phạt tiền thì mức tiền phạt không quá 1/2 mức tiền phạt áp dụng đối với người thành niên^[1]. Quy định không quá 1/2 mức tiền là quy định mang tính tùy nghi, điều này có thể sẽ tạo thói quen tùy tiện cho các chủ thể có thẩm quyền trong quá trình áp dụng pháp luật.

- Bất cập trong áp dụng áp dụng hình thức xử phạt chính là tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính đối với người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi.

NCTN vi phạm hành chính có thể bị áp dụng các hình thức xử phạt: cảnh cáo; phạt tiền; tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính. Theo khoản 2 Điều 21 Luật XLVPHC quy định: Hình thức xử phạt cảnh cáo và phạt tiền chỉ được quy định và áp dụng là hình thức xử phạt chính. Hình thức xử phạt tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính có thể được quy định là hình thức xử phạt bổ sung hoặc hình thức xử phạt chính. Trong khi đó, đối với người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi vi phạm hành chính thì không được áp dụng dụng hình thức phạt tiền và bị áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo đối với mọi hành vi vi phạm hành chính do họ thực hiện. Vậy việc áp dụng hình thức tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính là hình thức xử phạt chính đối với độ tuổi này liệu có thích hợp hay không. Ngoài ra, mỗi vi phạm hành chính lại chỉ được quyền áp dụng một hình thức xử phạt chính. Do đó, khi đã áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo đối với người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi thì không được đồng thời áp dụng hình thức xử phạt tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính. Vì vậy, hình thức xử phạt này chỉ có thể áp dụng là hình thức xử phạt bổ sung. Như vậy, các quy định trên có thể bị lợi dụng vào mục đích bất hợp pháp là sử dụng người đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện vi phạm hành chính. Khi bị phát hiện thì đối tượng này chỉ bị phạt cảnh cáo và không thể bị áp dụng hình thức xử phạt tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính nếu pháp luật không có quy định về việc áp dụng hình thức xử phạt này với tư cách là hình thức xử phạt bổ sung.^[2]

Thứ ba, bất cập về các quy định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả đối với người chưa thành niên trong xử phạt vi phạm hành chính.

Hiện nay, Luật XLVPHC chỉ quy định khái quát về biện pháp “buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu” mà chưa có quy định cụ thể về cách thức xác định “tình trạng ban đầu”. Vì vậy, các chủ thể có thẩm quyền xử phạt gặp nhiều khó khăn khi áp dụng biện pháp “buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu” trong xử phạt vi phạm hành chính^[3].

Trên thực tế, có rất nhiều quyết định xử phạt vi phạm hành chính phải tổ chức cưỡng chế thi hành. Nguyên nhân của tình trạng này là do người vi phạm chỉ chấp hành các hình thức xử phạt mà không tự nguyện chấp hành các biện pháp khắc phục hậu quả, trong đó, chủ yếu là biện pháp “buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu”. Hạn chế này phát sinh do các quy định liên quan đến biện pháp buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu không cụ thể mà vấn đề cốt yếu là không xác định được “tình trạng ban đầu” trước khi xảy ra vi phạm hành chính. Như vậy, việc làm rõ biện pháp “buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu” và đặc biệt là “tình trạng ban đầu” là việc làm cần thiết nhằm làm cho quy định này có thể dễ dàng thực hiện trong thực tiễn.

Thứ tư, bất cập về cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên.

Khoản 3 Điều 134 Luật XLVPHC quy định: “Trường hợp người từ đủ 16 tuổi đến dưới 18 tuổi vi phạm hành chính mà không có tiền nộp phạt hoặc không có khả năng thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả thì cha mẹ hoặc người giám hộ phải thực hiện thay”. Như vậy, khi cha mẹ hoặc người giám hộ thực hiện nghĩa vụ nộp phạt hoặc thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả thay cho NCTN thì quyết định xử phạt vi phạm hành chính xem như được thi hành.

Vấn đề bất cập đặt ra, là trong trường hợp cha mẹ hoặc người giám hộ không thực hiện nghĩa vụ nộp phạt thay thì sẽ xử lý như thế nào? Trong khi Luật XLVPHC chưa có quy định về áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt đối với trường hợp cha mẹ hoặc người giám hộ có nghĩa vụ nộp phạt thay cho NCTN nhưng không tự nguyện thực hiện việc nộp phạt. Liệu người có thẩm quyền có thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính quy định tại Điều 86 Luật XLVPHC hay không?

Theo quy định tại khoản 1 Điều 86 thì biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối với “cá nhân, tổ chức bị xử phạt vi phạm hành chính”, đối với cha mẹ hoặc người giám hộ của NCTN là những người không vi phạm hành chính thì không thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế. Do đó, cần xem xét thêm tính khả thi trong trường hợp yêu cầu cha mẹ hoặc người giám hộ phải thực hiện thay cho người từ đủ 16 tuổi đến dưới 18 tuổi vi phạm hành chính.^[4]

4. Một số kiến nghị hoàn thiện và nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên

Từ khi Luật XLVPHC ra đời ban hành những quy định pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính đối với NCTN, đã góp phần quan trọng trong công tác đấu tranh phòng chống tội phạm là NCTN. Đó là việc giáo dục, răn đe NCTN có ý thức chấp hành pháp luật tốt, tránh xa những hành vi vi phạm ngoài xã hội. Bên cạnh những thành quả đạt được,  các quy định pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính đối với NCTN còn tồn tại những bất cập và vướng mắc, do đó cần phải sửa đổi, bổ sung một số điều cho phù hợp nhằm giải quyết được những khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn áp dụng các quy định pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính đối với NCTN.

Thứ nhất, hoàn thiện quy định của pháp luật về cách tính tuổi xử phạt NCTN vi phạm hành chính. Vấn đề về cách tính tuổi khi đưa ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính đối với NCTN cần được giải quyết một cách cẩn thận và kỹ lưỡng. Tuy nhiên, Nghị định số 118/2021/NĐ-CP không quy định về cách tính tuổi để ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong trường hợp không thể xác định chính xác ngày, tháng sinh của người vi phạm khiến cho quá trình thi hành pháp không hiệu quả như mong đợi và dẫn đến tình trạng áp dụng không thống nhất giữa các địa phương, gây ảnh hưởng đến tính công bằng, công khai và minh bạch của pháp luật. Để khắc phục bất cập này, cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần sớm ban hành văn bản cụ thể về cách tính tuổi của người bị xử phạt vi phạm hành chính nói chung và của NCTN nói riêng.

Thứ hai, hoàn thiện quy định về mức phạt tiền đối với người chưa thành niên vi phạm hành chính. Hình thức “phạt tiền” là một chế tài xử phạt thường xuyên được áp dụng trong hoạt động xử phạt vi phạm hành chính và nó gây một tác động nhất định đến lợi ích về kinh tế của người vi phạm. Một trong những bộ phận cấu tạo nên hình thức “phạt tiền” đó là mức xử phạt.

Đối với NCTN vi phạm hành chính, pháp luật thể hiện rõ chính sách nhân đạo của Nhà nước thông qua quy định: “mức tiền phạt không quá 1/2 mức tiền phạt áp dụng đối với người thành niên”. Tuy nhiên, việc áp dụng quy định này làm cho người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính tùy ý quyết định mức tiền phạt đối với NCTN, miễn là không vượt qua 1/2 mức tiền phạt áp dụng đối với NCTN. Việc này dễ dẫn đến tình trạng tiêu cực trong hoạt động xử phạt vi phạm hành chính. Xuất phát từ đặc trưng vi phạm hành chính do NCTN thực hiện thường mang tính bột phát, không có động cơ, mục đích rõ ràng nên khi xử phạt NCTN vi phạm hành chính, cần phải kết hợp hài hòa giữa mục đích răn đe và giáo dục. Chính vì vậy, mức tiền phạt đối với NCTN phạm hành chính cũng cần được quy định thành nguyên tắc rõ ràng trên cơ sở xem xét những tình tiết liên quan đến ý thức, thái độ, hành vi. Theo đó, nếu NCTN có những tình tiết như “tự nguyện khai báo, thành thật hối lỗi”, “đã có hành vi ngăn chặn, làm giảm bớt hậu quả của vi phạm”, “đã tích cực giúp đỡ cơ quan chức năng phát hiện vi phạm hành chính, XLVPHC” cần được ghi nhận và khoan hồng. Có thể do bồng bột, NCTN thực hiện phạm hành chính với lỗi cố ý. Tuy nhiên, sau khi vi phạm thì NCTN có ý thức, thái độ, hành vi hướng thiện. Chính ý thức, thái độ, hành vi của NCTN sau khi vi phạm mới là chìa khóa quan trọng, phản ánh sự nhận thức hối cải của chủ thể. Do đó, trên cơ sở hệ số tương đối “không quá 1/2” trong Luật XLVPHC, cần quy định rõ nguyên tắc xác định mức phạt tiền áp dụng đối với NCTN căn cứ vào các tình tiết liên quan đến ý thức, thái độ, hành vi^[5].

Thứ ba, hoàn thiện quy định pháp luật về biện pháp “buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu”. Đây là một trong các biện pháp khắc phục hậu quả được áp dụng thường xuyên trong quá trình xử phạt vi phạm hành chính. Do đó, biện pháp này cần được quy định cụ thể, rõ ràng để có thể thực hiện được trong thực tiễn một cách hiệu quả.

Nhằm đảm bảo tính khả thi, nhà làm luật cần quy định rõ “tình trạng ban đầu” là như thế nào. Trong thực tiễn xử phạt vi phạm hành chính, việc chứng minh về thiệt hại gây ra là không quá khó khăn. Tuy vậy, pháp luật hiện hành chưa có quy định cụ thể về cách thức xác định “tình trạng ban đầu”, từ đó dẫn đến khó khăn trong việc áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu”. Do đó, nhà làm luật phải xây dựng các tiêu chí cụ thể để giải thích rõ ràng thế nào là “tình trạng ban đầu”. Trên cơ sở chứng minh thiệt hại do vi phạm hành chính gây ra, người có thẩm quyền mới có thể áp dụng biện pháp “buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu” một cách chính xác. Pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính cũng cần quy định trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong việc chỉ đạo, hướng dẫn và kiểm tra người vi phạm thực hiện biện pháp này nhằm khôi phục lại tình trạng ban đầu đã bị thay đổi do vi phạm hành chính của mình gây ra.

Ngoài ra, cũng cần hoàn thiện quy định pháp luật về cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên. Cần có quy định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong trường hợp cha mẹ hoặc người giám hộ của người bị xử phạt vi phạm hành chính là người chưa thành niên không tự nguyện chấp hành quyết định xử phạt theo quy định^[6].

5. Kết luận

Pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính đối với NCTN vi phạm hành chính trong thời gian qua đã có rất nhiều những điểm mới, tiến bộ. Nhưng bên cạnh đó vẫn còn nhiều điểm hạn chế. Đặc biệt là hệ thống pháp luật chưa có những quy định phù hợp, chặt chẽ cho hoạt động xử phạt vi phạm hành chính đối với NCTN, nhằm nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật xử phạt vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên cần có sự hoàn thiện về mặt thể chế cũng như về cách áp dụng và sự phối hợp giữa các chủ thể tiến hành.

TÀI LIỆU TRÍCH DẪN: