Thực tiễn thực hiện các điều ước quốc tế về bảo tồn đa dạng sinh học biển tại Việt Nam

Tóm tắt:

Trong lĩnh vực bảo tồn đa dạng sinh học biển, khi trở thành thành viên của các điều ước quốc tế, Việt Nam đa thực hiện rất nhiều biện pháp để thực hiện các cam kết từ việc nội luật hóa, thực tế thi hành đến thực hiện các cơ chế giám sát và báo cáo. Trong bài viết, tác giả không đi cụ thể vào việc thực hiện từng điều ước quốc tế, mà tập trung phân tích việc thực hiện điều ước quốc tế chung của cả lĩnh vực bảo tồn đa dạng sinh học biển tại Việt Nam, đồng thời lồng ghép những điểm đặc thù trong việc thực hiện điều ước quốc tế trong lĩnh vực này.

Từ khóa: bảo tồn, đa dạng sinh học, nội luật hóa, thực hiện điều ước.

1. Đặt vấn đề

Đa dạng sinh học biển đóng vai trò quan trọng trong duy trì cân bằng sinh thái và phát triển bền vững của Việt Nam - quốc gia có bờ biển dài và tài nguyên biển phong phú. Trước các áp lực từ khai thác quá mức, ô nhiễm và biến đổi khí hậu, việc bảo tồn đa dạng sinh học biển trở nên cấp thiết. Việt Nam đã tham gia nhiều điều ước quốc tế quan trọng về bảo tồn đa dạng sinh học biển, cam kết thực hiện các nghĩa vụ quốc tế nhằm bảo vệ nguồn tài nguyên này. Việc nghiên cứu thực tiễn thực hiện các điều ước quốc tế về bảo tồn đa dạng sinh học biển tại Việt Nam giúp đánh giá mức độ tuân thủ, nhận diện những thách thức và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả bảo tồn, góp phần bảo vệ bền vững tài nguyên biển trong bối cảnh toàn cầu hóa và biến đổi khí hậu.

2. Một số điều ước quốc tế về bảo tồn đa dạng sinh học biển mà Việt Nam là thành viên

Việt Nam rất quan tâm đến vấn đề bảo tồn đa dạng sinh học. Hiện nay, Việt Nam đã là thành viên của rất nhiều điều ước quốc tế về đa dạng sinh học, phải kể đến một số điều ước tiêu biểu sau:

Một là, Công ước Đa dạng sinh học (CBD) năm 1992. Công ước đa dạng sinh học là phương tiện hiệu quả nhất để bảo tồn đa dạng sinh học, trong đó có bảo tồn đa dạng sinh học biển bởi CBD bảo tồn đa dạng sinh học cả trên cạn và dưới biển không phân biệt theo các biện pháp quy định[1]. Công ước đề cập đến bảo tồn tài nguyên sinh vật và sử dụng bền vững, tiếp cận nguồn gen, chia sẻ lợi ích thu được từ vật liệu di truyền và khả năng tiếp cận công nghệ trong đó có công nghệ sinh học. Vì vậy, công ước cung cấp một cách tiếp cận thích hợp để bảo tồn và phát triển bền vững trước sự biến đổi của môi trường bao gồm cả sự thay đổi trong môi trường biển[2].

Hai là, Công ước Liên Hợp quốc về Luật Biển năm 1982 (UNCLOS). UNCLOS được mô tả như một hiến pháp cho các đại dương. Về mặt pháp lý, UNCLOS ưu Việt hơn bất kỳ một hiệp ước nào khác liên quan đến các vấn đề biển[3]. Mặc dù UNCLOS không đề cập trực tiếp đến khái niệm đa dạng sinh học nhưng một số điều khoản của nó gián tiếp cung cấp sự bảo vệ đa dạng sinh học biển và ngăn ngừa thiệt hại tài nguyên sinh vật biển do ô nhiễm môi trường biển gây ra. UNCLOS cũng thiết lập quy tắc của người sử dụng đối với các mục đích sử dụng biển hợp pháp khác nhau: đánh bắt cá, vận tải biển, nghiên cứu khoa học biển…[4] Tuy nhiên, phần lớn các quy định này mang tính chất khuôn khổ và ít có quy định chi tiết để bảo vệ và gìn giữ môi trường biển và đa dạng sinh học biển.

Ba là, Công ước về thương mại quốc tế các loài động, thực vật hoang dã nguy cấp năm 1963 (CITES). Mục tiêu của CITES bảo đảm thông qua hợp tác quốc tế việc buôn bán các loài động vật và thực vật hoang dã không đe dọa đến việc bảo tồn các loài liên quan và bảo vệ một số loài có nguy cơ tuyệt chủng khỏi bị khai thác quá mức bằng hệ thống giấy phép xuất nhập khẩu do một cơ quan có thẩm quyền cấp, cơ quan quản lý. Cụ thể, CITES quy định một số quy định chung nhằm hy vọng các quốc gia thành viên kiềm chế không cho buôn bán mẫu vật của các loài có trong 3 phụ lục của công ước. Thương mại chỉ có thể được phép nếu nó phù hợp các quy định của công ước^[5].

Bốn là, Công ước về các vùng đất ngập nước có tầm quan trọng quốc tế (Ramar) 1989. Công ước Ramsar nhằm mục đích thúc đẩy việc bảo tồn và sử dụng bền vững các vùng đất ngập nước, nằm trong số các hệ sinh thái đa dạng sinh học và có năng suất cao nhất trên Trái đất. Công ước công nhận vai trò quan trọng của vùng đất ngập nước trong việc hỗ trợ đa dạng sinh học, điều hòa chu trình nước và cung cấp các dịch vụ quan trọng cho con người như cung cấp nước, kiểm soát lương thực và giải trí^[6].

Năm là, Công ước về bảo tồn loài di cư thuộc động vật hoang dã (CMS). Giống như CITES, CMS chia các loài di cư thành các phần phụ lục. Phụ lục I bao gồm các loài di cư có nguy cơ tuyệt chủng trên toàn bộ, hoặc đáng kể trong khi Phụ lục II bao gồm các loài chủng hay không có liên di cư có “tình trạng bảo tồn không thuận lợi”. Thỏa thuận này có nghĩa là được ký kết độc lập với CMS. Do đó, các loài có nguy cơ tuyệt chủng đã được liệt kê trong Phụ lục I của CMS cũng có thể được liệt kê trong Phụ lục II^[7].

3. Thực tiễn thực hiện các điều ước quốc tế về bảo tồn đa dạng sinh học biển của Việt Nam

3.1. Nội luật hóa

Đối với các điều ước quốc tế về lĩnh vực đa dạng sinh học Việt Nam thường áp dụng phương thức áp dụng gián tiếp. Áp dụng gián tiếp điều ước quốc tế là hành vi của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật đê thực hiện các điều ước quốc tế. Bản chất của quá trình này là quá trình chuyển hóa, đưa các quy phạm điều ước quốc tế vào trong các văn bản pháp luật trong nước để thực hiện trong lãnh thổ quốc gia^[8]. Trong các lĩnh vực khác có thể thấy vẫn có những điều ước quốc tế được áp dụng trực tiếp toàn bộ hay một phần điều ước quốc tế, còn đối với lĩnh vực bảo tồn đa dạng sinh học biển thì Việt Nam chỉ áp dụng phương thức nội luật hóa. Đây cũng là một trong những đặc trưng của thực thi điều ước quốc tế về bảo tồn đa dạng sinh học. Các điều ước quốc tế có nội dung về bảo tồn đa dạng sinh học biển mà Việt Nam là thành viên đều được chuyển hóa vào trong pháp luật quốc gia. Chẳng hạn, trước khi Việt Nam ban hành Luật Đa dạng sinh học năm 2008 thì vấn đề bảo tồn đa dạng sinh học biển được quy định trong nhiều văn bản khác nhau, như: Luật Hải quan năm 2001 và sửa đổi bổ sung năm 2005, Luật Thủy sản năm 2003, Luật Bảo vệ môi trường năm 2005, Luật Sở hữu trí tuệ năm 2005. Tuy nhiên, giai đoạn này các quy định về bảo tồn đa dạng sinh học biển đang còn chưa đồng bộ, thống nhất trong một văn bản. Năm 2008, Việt Nam ban hành Luật Đa dạng sinh học đã tạo nên một hành lang pháp lý thống nhất điều chỉnh việc bảo tồn và phát triển bền vững đa dạng sinh học nói chung và đa dạng sinh học biển nói riêng^[9]. Riêng về lĩnh vực bảo tồn đa dạng sinh học có văn bản chuyên ngành như Luật Biển Việt Nam chương IV, Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo năm 2015. Nhìn chung, các cam kết của Việt Nam trong các điều ước quốc tế về bảo tồn đa dạng sinh học biển đã được Việt Nam chuyển hóa vào pháp luật trong nước một cách phù hợp, các nội dung trong vấn đề bảo tồn đa dạng sinh học đều đã được quy định.

Đối với quy định về bảo tồn và phát triển hệ sinh thái biển thì ngoài quy định chung tại Luật Đa dạng sinh học năm 2008, tại Chương II của Luật Thủy sản quy định về quy hoạch và quản lý các khu bảo tồn vùng nước nội địa, bảo tồn HST biển cũng như tái tạo các nguồn lợi thủy sản; Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo năm 2015 quy định về quản lý tổng hợp tài nguyên và bảo vệ môi trường biển và hải đảo; quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức và cá nhân trong quản lý tổng hợp tài nguyên, bảo vệ môi trường biển và hải đảo Việt Nam.

3.2. Thực tiễn áp dụng

Sau khi chuyển hóa các cam kết của mình trong lĩnh vực đa dạng sinh học biển, Việt Nam đã tiến hành các chương trình, kế hoạch hành động để đưa các quy định trên vào thực tiễn và đảm bảo chúng được thực hiện một cách có hiệu quả. Đi cùng với việc chuyển hóa các quy định pháp luật quốc tế vào trong pháp luật quốc gia, Việt Nam còn thực hiện các hoạt động, chương trình khác nhau như:

Một là, Việt Nam đã tiến hành xây dựng Kế hoạch hành động đa dạng sinh học (viết tắt tiếng Anh là BAP - Biodiversity Action Plan). BAP được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt theo Quyết định số 1250/QĐ-TTg ngày 31/7/2013 về việc phê duyệt chiến lược quốc gia về đa dạng sinh học đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 với mục tiêu tổng quát đến năm 2020 “các hệ sinh thái tự nhiên quan trọng, loài, nguồn gen nguy cấp, quý, hiếm được bảo tồn và sử dụng bền vững nhằm góp phần phát triển đất nước theo định hướng nền kinh tế xanh, chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu”^[10]; Quyết định số 149/QĐ-TTg về phê duyệt chiến lược quốc gia về đa dạng sinh học đến năm 2030 tầm nhìn đến năm 2050 với mục tiêu tổng quát “Gia tăng diện tích các hệ sinh thái tự nhiên được bảo vệ, phục hồi và bảo đảm tính toàn vẹn, kết nối; đa dạng sinh học được bảo tồn, sử dụng bền vững nhằm góp phần phát triển kinh tế - xã hội theo định hướng nền kinh tế xanh, chủ động thích ứng với biến đổi khí hậu”; Nghị quyết số 36-NQ/TW về chiến lược phát triển bền vững kinh tế biển Việt Nam đến năm 2030 tầm nhìn đến năm 2045…

Hai là, xây dựng và quản lý hiệu quả các khu bảo tồn, khu dự trữ sinh quyển. Việc xây dựng các khu bảo tồn thiên nhiên là hình thức bảo tồn nguyên vị (in-situ). Để hoạt động quản lí khu bảo tồn thiên nhiên ngày 07/2/2014 Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 218/QĐ-TTg về việc phê duyệt Chiến lược quản lí hệ thống rừng đặc dụng, khu bảo tồn biển, khu bảo tồn vùng nước nội địa Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030. Việt Nam năm 2020 với danh mục 16 khu bảo tồn biển. Đến nay, cả nước đã thành lập và đưa vào hoạt động được mạng lưới 10 trong tổng số 16 Khu bảo tồn biển tại Việt Nam gồm: Cát Bà, Bạch Long Vỹ, Cồn Cỏ, Cù Lao Chàm, Lý Sơn, Vịnh Nha Trang, Núi Chúa, Hòn Cau, Côn Đảo, Phú Quốc. Hiện nay đã có 6 Khu bảo tồn biển hoàn thành quy hoạch chi tiết và đang hoàn thiện hồ sơ để phê duyệt quy hoạch, đó là: Hòn Mê, Hải Vân Sơn Chà, Phú Quý, Nam Yết, Cô Tô, Đảo Trần. Ngoài ra, cả nước có 9 Khu Ramsar: Khu Xuân Thuỷ (Nam Định), Ba Bê (Bắc Kạn), Bàu sấu (Đồng Nai), Tràm Chim (Đồng Tháp), Vườn Quốc gia Mũi Cà Mau (Cà Mau), Côn Đảo (Bà Rịa - Vũng Tàu).

Ba là, quản lý và khai thác bền vững nguồn tài nguyên biển. Bằng các biện pháp như: Xây dựng danh mục các loài thực vật, động vật nguy cấp, quý, hiếm được ban hành kèm theo Nghị định số 160/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 của Chính phủ về tiêu chí xác định loài và chế độ quản lý loài thuộc danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ; Danh mục các loài động vật, thực vật hoang dã quy định trong các Phụ lục của Công ước về buôn bán quốc tế các loài động, thực vật hoang dã nguy cấp được ban hành kèm theo Thông tư số 04/2017/TT-BNNPTNT ngày 24/02/2017 do Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn ban hành; Danh mục các loài thuỷ sinh quý hiếm có nguy cơ tuyệt chủng ở Việt Nam cần được bảo vệ, phục hồi và phát triển được ban hành Quyết định số 82/2008/QĐ-BNN ngày 7/7/2008 của Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; bảo vệ các loài trong Sách đỏ Việt Nam hay được đề cập trong Sách đỏ IUCN (hay còn gọi là Sách đỏ thế giới).^[11]

4. Kết luận

Như vậy, Việt Nam luôn thiện chí thực hiện các cam kết của mình về bảo tồn đa dạng sinh học biển trong các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Trong quá trình thực hiện, Việt Nam luôn tuân thủ các quy định của pháp luật Quốc tế và cố gắng để các cam kết đó thực hiện có hiệu quả trên thực tiễn. Mặc dù, Việt Nam đã thực hiện thiện chí từ chuyển hóa các điều ước quốc tế vào pháp luật quốc gia đến việc thực tiễn thực thi hay giám sát và báo cáo thì trên thực tế đa dạng sinh học biển vẫn đang bị suy thoái.

Tài liệu trích dẫn: