TÓM TẮT:
Hoạt động giám sát văn bản qui phạm pháp luật của Chính phủ được xác định là một trong những nội dung quan trọng của hoạt động kiểm soát của Quốc hội đối với việc thực hiện quyền lập quy của Chính phủ. Việc giám sát văn bản qui phạm pháp luật của Chính phủ nếu được Quốc hội thực hiện tốt sẽ bảo đảm hoạt động lập quy của Chính phủ phù hợp, thống nhất, đồng bộ và kịp thời với hoạt động lập pháp của Quốc hội. Tuy nhiên, thời gian qua, Quốc hội kiểm soát hoạt động này của Chính phủ chưa thật sự hiệu quả, quá trình kiểm soát còn một số hạn chế, tồn tại. Vì vậy, bài báo này phân tích, đánh giá những kết quả đạt được, những hạn chế tồn tại, nguyên nhân, từ đó đề xuất một số giải pháp nhằm bảo đảm nâng cao hiệu quả hoạt động này trong thời gian tới.
Từ khóa: Pháp luật, kiểm soát, Quốc hội, Chính phủ, quyền lập quy.
1. Cơ sở pháp lý của kiểm soát từ phía Quốc hội đối với việc thực hiện quyền lập quy của Chính phủ
Theo qui định tại Điều 4 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân 2015 thì trong lĩnh vực giám sát văn bản qui phạm pháp luật (VBQPPL) của Chính phủ, Quốc hội có quyền giám sát tối cao VBQPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; Ủy ban thường vụ Quốc hội giám sát VBQPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội giám sát VBQPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ; các đại biểu Quốc hội giám sát VBQPPL.
Các chủ thể có thẩm quyền nêu trên, khi tiến hành giám sát VBQPPL của Chính phủ, tập trung xem xét các vấn đề sau: tiến độ ban hành VBQPPL quy định chi tiết và hướng dẫn có kịp thời không? Nội dung VBQPPL của Chính phủ, các thành viên của Chính phủ (bao gồm: Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Thông tư của Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ) có đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính khả thi, tính thống nhất của hệ thống pháp luật hay không? Có phù hợp giữa hình thức văn bản với nội dung của văn bản, giữa nội dung văn bản với thẩm quyền của cơ quan ban hành văn bản hay không? Trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL có đúng với quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (trong việc thành lập và hoạt động của Ban soạn thảo, về thẩm định văn bản, về trình tự xem xét thông qua…) hay không? [5]
Trong quá trình xem xét VBQPPL của Chính phủ, nếu Quốc hội và các chủ thể có thẩm quyền khác, phát hiện VBQPPL của Chính phủ có dấu hiệu trái với Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội; Pháp lệnh, Nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thì sẽ dẫn đến hậu quả pháp lý là:
- Quốc hội ra Nghị quyết quyết định bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội (Khoản 10 Điều 70 Hiến pháp 2013 và Khoản 3 Điều 14 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015).
- Ủy ban thường vụ Quốc hội ra Nghị quyết quyết định bãi bỏ văn bản của Chính phủ trái với pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; đình chỉ việc thi hành văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội quyết định việc bãi bỏ văn bản đó tại kỳ họp gần nhất (Khoản 4 Điều 74 Hiến pháp 2013).
2. Những kết quả đạt được của kiểm soát của Quốc hội đối với việc thực hiện quyền lập quy của Chính phủ
Trong thời gian qua, hoạt động giám sát việc ban hành VBQPPL của Chính phủ đã được Quốc hội quan tâm thực hiện. Quốc hội đã ban hành một số nghị quyết để chấn chỉnh, thúc đẩy công tác triển khai thi hành và ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh, nghị quyết, điển hình là tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Nghị quyết số 67/2013/QH13 về việc tăng cường công tác triển khai thi hành luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành. Trên cơ sở thực hiện Nghị quyết của Quốc hội, trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Chính phủ đã chỉ đạo các Bộ, ngành, địa phương tiến hành rà soát toàn diện các luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã có hiệu lực hoặc sẽ có hiệu lực để xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Nghị quyết của Quốc hội về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khóa XIII. Thông qua hoạt động rà soát, “các bộ, ngành, địa phương đã kiến nghị sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc ban hành mới đối với 286 văn bản. Cụ thể: 92 luật; 02 nghị quyết của Quốc hội; 27 pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội; 124 văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; 41 văn bản của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp (06 địa phương)” [6, tr.427]. Ngoài ra, công tác xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh đã được Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đặc biệt quan tâm. Qua kết quả rà soát, thống kê từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII (tháng 7 năm 2011) đến tháng 10 năm 2015, “Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã thông qua 99 luật, pháp lệnh, trong đó 91/99 luật, pháp luật có nội dung giao Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các Bộ, cơ quan ngang Bộ qui định chi tiết, hướng dẫn thi hành” [7, tr.391]. Để qui định chi tiết các luật, pháp lệnh nêu trên, “Trong khoảng thời gian từ tháng 7 năm 2011 đến tháng 10 năm 2015, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành 1.069 văn bản quy phạm pháp luật, trong đó có 715 nghị định và 354 quyết định” [2].
Dưới sự giám sát của Quốc hội, công tác xây dựng, ban hành văn bản qui định chi tiết của Chính phủ đã có những cải thiện: chất lượng các văn bản do Chính phủ ban hành ngày càng được nâng cao; Chính phủ đã có những phản ứng chính sách nhanh chóng, kịp thời để tháo gỡ những vướng mắc, bức xúc của nhân dân liên quan đến tính khả thi của các quy định; tiến độ ban hành văn bản qui định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh nhanh hơn; tình trạng nợ đọng văn bản quy định chi tiết thi hành đã giảm rõ rệt qua từng năm công tác (năm 2011 nợ 33 văn bản, năm 2012 nợ 24 văn bản, năm 2013 nợ 17 văn bản, năm 2014 nợ 6 văn bản, năm 2015 nợ 4 văn bản) [2]; qua giám sát đã làm rõ trách nhiệm của người đứng đầu khi để xảy ra tình trạng chậm trễ ban hành văn bản, công tác xây dựng, ban hành văn bản qui định chi tiết bảo đảm thống nhất, gắn kết công tác xây dựng với thi hành.
Trong hoạt động giám sát VBQPPL của Chính phủ, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban đã nghiêm túc thực hiện hoạt động giám sát việc ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh, nghị quyết thuộc lĩnh vực phụ trách; thực hiện kiến nghị cơ quan có thẩm quyền trong việc ban hành VBQPPL sau khi giám sát. Nhìn chung, hoạt động thẩm tra, xem xét các VBQPPL bước đầu đã phát hiện được một số sai sót, vướng mắc trong công tác ban hành của Chính phủ, qua đó, đã kịp thời yêu cầu, kiến nghị Chính phủ sửa chữa, khắc phục.
3. Những hạn chế, tồn tại của kiểm soát từ phía Quốc hội đối với việc thực hiện quyền lập quy của Chính phủ
Trong thời gian qua, hoạt động kiểm soát của Quốc hội đối với việc thực hiện quyền lập quy của Chính phủ tuy có chuyển biến đáng khích lệ nhưng kết quả vẫn chưa như mong muốn. Hiện, giám sát việc ban hành VBQPPL của Chính phủ là khâu yếu kéo dài nhiều năm, đồng thời là một trong những hình thức giám sát có hiệu quả thấp nhất của Quốc hội. Điều này thể hiện ở chỗ:
- Việc giám sát VBQPPL của Chính phủ, các cơ quan hữu quan để quy định chi tiết các điều, khoản được qui định trong luật, pháp lệnh của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội mới chỉ tập trung được vào giám sát tiến độ ban hành và số lượng văn bản quy định chi tiết chứ chưa đi sâu vào đánh giá nội dung cụ thể, tính hợp hiến, hợp pháp, tính khả thi, tính thống nhất của từng văn bản cũng như đánh giá nội dung của văn bản có trùng lặp, chồng chéo, mâu thuẫn với các văn bản qui phạm pháp luật khác hay không nên kết quả giám sát chưa cao.
- Hoạt động xem xét VBQPPL của Chính phủ chưa được tiến hành thường xuyên hàng năm. Hiện nay, việc giám sát VBQPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ chủ yếu được tiến hành kết hợp trong quá trình giám sát chuyên đề ở Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội. Qua nghiên cứu báo cáo tổng hợp hoạt động hàng năm, báo cáo công tác nhiệm kỳ của Quốc hội có thể dễ dàng nhận thấy đây là mảng hoạt động ít được chú trọng của Quốc hội.
- Việc kiểm tra các văn bản có dấu hiệu vi phạm pháp luật chưa được tiến hành thường xuyên, kịp thời. Việc xử lý vi phạm trong việc ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh, Nghị quyết chưa được thực hiện tốt, hiệu quả thấp. Trên thực tế, hiện vẫn có những văn bản của Chính phủ và các thành viên của Chính phủ ban hành có nội dung không phù hợp với Hiến pháp, Luật. Điều này được thể hiện thông qua Báo cáo số 192/BC-BTP ngày 18/8/2013 của Bộ Tư pháp về nội dung trả lời chất vấn của Bộ trưởng Bộ Tư pháp tại Phiên họp thứ 20 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, theo đó trong tổng số 1.680 văn bản Bộ tư pháp đã tiếp nhận thì có 172 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, trong đó có 04 văn bản sai về thẩm quyền (chiếm 2,3%); 24 văn bản sai về nội dung (chiếm 14%); 44 văn bản sai về hiệu lực (chiếm 25,6%); 100 văn bản sai về thể thức, căn cứ, kỹ thuật trình bày (chiếm 51,8%) [1]. Tuy nhiên, trước tình trạng đó, các cơ quan Quốc hội chưa phát hiện kịp thời, Quốc hội chưa ra Nghị quyết nào để xử lý văn bản trái với Hiến pháp, luật, Nghị quyết của Quốc hội, không phù hợp với thực tế, ý chí, nguyện vọng của nhân do Chính phủ, các thành viên Chính phủ ban hành [7, tr.411].
4. Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế trong kiểm soát của Quốc hội đối với việc thực hiện quyền lập quy của Chính phủ
Những tồn tại, hạn chế nêu trên là do nhiều nguyên nhân, trong đó có một số nguyên nhân chủ yếu sau đây:
Thứ nhất, Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội và đại biểu Quốc hội chưa quan tâm đúng mức đến hoạt động giám sát việc ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh, Nghị quyết thuộc lĩnh vực do mình phụ trách. Điều này có thể lý giải là do khối lượng công việc của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội là tương đối lớn, công việc nhiều so với cơ cấu tổ chức bộ máy tham mưu, giúp việc của Quốc hội nên Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội chỉ mới có thể chú trọng, dành sự ưu tiên cho hoạt động xây dựng pháp luật và giám sát những vấn đề bức xúc, được dư luận đặc biệt quan tâm.
Thứ hai, do nguồn lực giám sát hoạt động này của Quốc hội, các Ủy ban của Quốc hội chưa được đảm bảo đầy đủ: điều kiện về tổ chức bộ máy (tổ chức bộ máy tham mưu, giúp việc của Quốc hội và Ủy ban của Quốc hội) chưa tương xứng; năng lực, nghiệp vụ kiểm tra, giám sát văn bản của cán bộ còn hạn chế; chưa có sự đầu tư kinh phí hợp lý… đã “cản trở” khả năng của Quốc hội trong việc giám sát một số lượng quá lớn các văn bản qui phạm pháp luật do Chính phủ, các thành viên Chính phủ ban hành hàng năm.
Thứ ba, hiện nay pháp luật vẫn chưa có qui định cụ thể về qui trình, thời hạn, nghĩa vụ bắt buộc cho hình thức giám sát VBQPPL. Điều này gây khó khăn cho Quốc hội, các Ủy ban của Quốc hội trong quá trình tiến hành giám sát cũng như gây khó khăn trong việc xác định trách nhiệm của giám sát văn bản qui phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ.
Thứ tư, trong hoạt động xây dựng pháp luật, hiện vẫn có tình trạng một số luật của Quốc hội, pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội mới chỉ quy định nguyên tắc chung, để lại nhiều nội dung giao cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các Bộ, cơ quan ngang Bộ qui định chi tiết, hướng dẫn thi hành. Với số lượng lớn các VBQPPL cần ban hành để qui định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật và pháp lệnh trong khi nguồn lực cho công tác này của Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ chưa được bảo đảm đầy đủ (đội ngũ cán bộ tham mưu, nghiên cứu, soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật còn thiếu về số lượng, yếu về chất lượng; chưa đầu tư kinh phí hợp lý cho công tác xây dựng, ban hành văn bản qui định chi tiết của Chính phủ…); lãnh đạo một số cơ quan được giao nhiệm vụ soạn thảo văn bản qui định chi tiết luật, pháp lệnh chưa có sự quan tâm đúng mức đến nhiệm vụ xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật nên thiếu sự đôn đốc, chỉ đạo trong việc ban hành văn bản…, là nguyên nhân dẫn đến tình trạng nợ đọng văn bản hướng dẫn, chậm về tiến độ ban hành, thực hiện chưa nghiêm túc về trình tự, thủ tục, chất lượng văn bản chưa cao, nội dung văn bản còn thiếu chi tiết không phù hợp với quy định của Hiến pháp, luật, pháp lệnh hoặc còn chồng chéo, mâu thuẫn với các văn bản qui phạm pháp luật khác… Điều này gây khó khăn cho Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội trong quá trình giám sát VBQPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, làm giảm hiệu quả giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội đối với mảng công tác này.
5. Giải pháp bảo đảm kiểm soát của Quốc hội đối với việc thực hiện quyền lập quy của Chính phủ
Để nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm soát việc thực hiện quyền lập quy của Chính phủ, mà cụ thể là kiểm soát VBQPPL do Chính phủ, các thành viên của Chính phủ có thẩm quyền ban hành, thiết nghĩ chúng ta cần thực hiện đồng bộ một số giải pháp sau:
Thứ nhất, hoàn thiện các quy định của pháp luật giám sát văn bản qui phạm pháp luật, cụ thể là: cần có qui định cụ thể về qui trình, thời hạn, nghĩa vụ bắt buộc cho hình thức VBQPPL; qui định rõ nội dung của giám sát VBQPPL không chỉ giám sát về tiến độ, số lượng văn bản ban hành mà cần tập trung vào giám sát nội dung văn bản; đưa hoạt động giám sát VBQPPL vào chương trình giám sát hàng năm của Quốc hội để bảo đảm hoạt động này được tiến hành liên tục, thường xuyên; xây dựng cơ chế tăng cường trách nhiệm của lãnh đạo Chính phủ, các Bộ được giao nhiệm vụ soạn thảo văn bản qui định chi tiết luật, pháp lệnh.
Thứ hai, nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ, tính chuyên nghiệp và tính chịu trách nhiệm của đại biểu Quốc hội.
Yếu tố quyết định hiệu quả hoạt động kiểm soát của Quốc hội đối với việc thực hiện quyền lập quy của Chính phủ chính là năng lực và tinh thần trách nhiệm của đại biểu Quốc hội khi thực hiện hoạt động này. Vì vậy, việc nâng cao trình độ chuyên môn và hiểu biết pháp luật của đại biểu Quốc hội được chú trọng sẽ góp phần bảo đảm vị thế và uy tín của họ; tính chuyên nghiệp trong hoạt động cũng được cải thiện, cộng với sức ép từ phía cử tri sẽ là yếu tố bảo đảm cho các đại biểu Quốc hội dám đương đầu với Chính phủ trong hoạt động giám sát văn bản qui phạm pháp luật của Chính phủ chứ không bị đặt vào thế bị động. Để làm được điều này cần thiết hoàn thiện Luật bầu cử để đảm bảo các ứng cử viên khi được đưa vào danh sách ứng cử đủ đức, đủ tài, có tính trách nhiệm cao. Đồng thời, các đại biểu sau khi trúng cử cần được thường xuyên tổ chức các buổi tập huấn, các lớp chuyên đề theo kỹ năng để nâng cao trình độ kỹ năng nghề nghiệp của các đại biểu, đặc biệt là năng lực, nghiệp vụ kiểm tra, giám sát văn bản.
Thứ ba, cần quan tâm hơn đến bổ sung cơ sở vật chất, điều kiện làm việc cho các cơ quan của Quốc hội, các đại biểu Quốc hội chuyên trách là thành viên Ủy ban và các Vụ tham mưu, giúp việc; đổi mới mô hình tổ chức quản lý của các vụ tham mưu, giúp việc cho Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội; nâng cao năng lực, nghiệp vụ kiểm tra, giám sát văn bản của cán bộ công tác trong bộ máy tham mưu, giúp việc của Quốc hội và Ủy ban của Quốc hội. Việc quan tâm đầu tư, trang bị tốt cơ sở vật chất như phương tiện đi lại, phương tiện làm việc, thông tin liên lạc; quan tâm đến các chế độ đãi ngộ đối với các đại biểu Quốc hội (đội ngũ giúp việc, chế độ lương, phụ cấp…) cũng sẽ có tác dụng tăng cường hiệu quả hoạt động kiểm soát của đại biểu Quốc hội đối với hoạt động này.
Thứ tư, tăng cường nguồn lực phục vụ công tác ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Chính phủ, cụ thể là tăng cường số lượng, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ tham mưu, nghiên cứu, soạn thảo VBQPPL; đầu tư kinh phí hợp lý cho công tác xây dựng, ban hành văn bản qui định chi tiết của Chính phủ…. Điều này góp phần bảo đảm các VBQPPL do Chính phủ ban hành đủ về số lượng và tốt về chất lượng, góp phần giảm tải hoạt động giám sát của Quốc hội đối với VBQPPL của Chính phủ.
TÀI LIỆU THAM KHẢO:
- Bộ Tư pháp (2013), Báo cáo số 192/BC-BTP ngày 18/8/2013 của Bộ Tư pháp về nội dung trả lời chất vấn của Bộ trưởng Bộ Tư pháp tại Phiên họp thứ 20 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
- Chính phủ (2016), Báo cáo công tác nhiệm kỳ 2011 - 2016 của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ (trình phiên họp 45 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội).
- Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam (2013), Hiến pháp 2013.
- Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam (2015), Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân 2015.
- Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam (2015), Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp luật 2015.
- Ủy bản thường vụ Quốc hội, Viện Nghiên cứu Lập pháp (2016), Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 và thành tựu lập pháp trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII.
- Ủy ban thường vụ Quốc hội, Viện Nghiên cứu lập pháp (2016), Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam: Kế thừa, đổi mới và phát triển, NXB Chính trị Quốc gia Sự thật, Hà Nội, 2016.
THE NATIONAL ASSEMBLY’S CONTROL OVER THE GOVERNMENT’S REGULATORY RIGHTS IN VIETNAM
Master. NGUYEN THI HOAI PHUONG
Faculty of Administrative Law, University of Law, Hue University
ABSTRACT:
Monitoring legal documents of the Government has been identified as one of the important contents of the National Assembly's control over the implementation of the Government's regulatory rights. If the monitor of the Government’s legal documents is implemented well by the National Assembly, the Government's regulatory activities will be appropriate, consistent, synchronous and timely with the legislative activities of the National Assembly. However, in recent years, the National Assembly’s control over the Government's legal documents has some limitations and shortcomings. Therefore, this article evaluates the achieved results, limitations and causes related to this matter, thereby proposing a number of solutions to ensure the efficiency of the National Assembly’s control over the Government's legal documents in the future.
Keywords: Law, monitor, the National Assembly, Government, the Government's regulatory rights.
