TÓM TẮT:
Nội dung đánh giá tác động về giới của chính sách trong giai đoạn lập đề nghị là một trong những yếu tố quan trọng để các nhà làm luật cân nhắc về chất lượng của văn bản luật được ban hành. Tuy nhiên, bên cạnh việc chuẩn hóa quy trình và hoàn thiện các yếu tố có ảnh hưởng đến đánh giá tác động về giới của chính sách trong xây dựng luật việc lựa chọn phương pháp đánh giá phù hợp cũng rất quan trọng. Bài viết giới thiệu khái quát và đưa ra một số phương pháp thực hiện hoạt động này, từ đó lựa chọn những phương pháp phù hợp nhất để thực hiện hiệu quả hoạt động này trong thực tiễn.
Từ khóa: phương pháp đánh giá, đánh giá tác động chính sách, đánh giá tác động về giới, xây dựng luật.
1. Khái quát về đánh giá tác động về giới của chính sách trong xây dựng luật
Đánh giá tác động về giới của chính sách (Gender Impact Assessment - GIA) là một trong 5 nội dung được quy định của hoạt động đánh giá tác động chính sách (Policy Impact Assessment - PIA), theo Điều 6 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015. Cụ thể, hoạt động này được thực hiện “trên cơ sở phân tích, dự báo các tác động kinh tế, xã hội liên quan đến cơ hội, điều kiện, năng lực thực hiện và thụ hưởng các quyền, lợi ích của mỗi giới”. Theo đó, bản chất của hoạt động này có thể hiểu là đánh giá những tác động đến bình đẳng giới giữa nam và nữ, trên các phương diện như: Cơ hội (pháp lý và thực tế) để tiếp cận chính sách trong luật của mỗi giới; Điều kiện và năng lực thực hiện chính sách trong luật của mỗi giới; Tác động đến bình đẳng giới giữa nam và nữ trong thụ hưởng quyền lợi từ việc thực hiện chính sách trong luật.
* Đối với các nội dung đánh giá tác động chung về kinh tế, xã hội
Để đám giá tác động về giới của chính sách trong xây dựng pháp luật, cần lồng ghép khía cạnh về giới trong hầu hết các chỉ tiêu như chỉ tiêu tác động về việc làm và khả năng tạo việc làm, chỉ tiêu tác động đến việc tiếp cận, thụ hưởng bảo hiểm y tế, bảo hiểm xã hội, bảo hiểm thất nghiệp… Và cần xem xét thêm rằng mỗi chỉ tiêu đó liệu có tác động như nhau, hay các chỉ tiêu này có thể tạo nên sự khác biệt đến cơ hội, điều kiện tiếp cận, khả năng thực hiện, tuân thủ chính sách và thụ hưởng lợi ích từ việc tuân thủ chính sách ở mỗi giới (nam, nữ). Tuy vậy, những vấn đề, những lĩnh vực này lại cần có sự “nhạy cảm về giới” để nhận biết và đánh giá đúng phạm vi, mức độ khác biệt và hệ quả của sự khác biệt đó.[1]
* Đối với các nội dung đánh giá tác động đặc thù về giới
Thứ nhất, các nội dung đánh giá tác động về giới cần xem xét những khía cạnh thực tế của vấn đề bình đẳng giới. Các nội dung đánh giá tác động về giới thông thường sẽ hướng đến việc đánh giá mức độ bình đẳng về mặt pháp lý giữa các giới. Tuy nhiên, lồng ghép vấn đề bình đẳng giới ở đây là để đảm bảo bình đẳng giới thực sự trong thực tiễn áp dụng các quy định pháp luật, do đó, cần đánh giá được mức độ tác động tích cực trong việc thúc đẩy bình đẳng giới trên thực tế của các quy định pháp luật, cụ thể như sự tác động đến từ vị trí, cơ hội, điều kiện tiếp cận, sử dụng và hưởng thụ lợi ích. Hơn thế nữa, các quy định pháp luật còn cần hướng đến việc khắc phục được dần dần những nguyên nhân gây ra bất bình đẳng giới, phân biệt đối xử giới từ xưa đến nay trong đời sống xã hội, như các tập quán, hủ tục phân biệt đối xử (như trọng nam, khinh nữ…) và nhiều định kiến còn tồn tại đến tận bây giờ.
Thứ hai, các nội dung đánh giá tác động về giới cần làm rõ tác động của các biện pháp thúc đẩy bình đẳng giới và các chính sách bảo vệ và hỗ trợ người mẹ. Điều 6 Luật Bình đẳng giới năm 2006 đã thừa nhận, về nguyên tắc, các biện pháp thúc đẩy bình đẳng giới và biện pháp bảo vệ, hỗ trợ người mẹ (nghĩa là những biện pháp, chính sách chỉ được áp dụng với một giới) không bị coi là phân biệt đối xử về giới. Do vậy, các nội dung đánh giá tác động về giới cần làm rõ tác động tích cực của việc áp dụng các biện pháp, chính sách này (như thúc đẩy bình đẳng của giới hay tác động bảo vệ, hỗ trợ đặc biệt đối với người mẹ…); mặt khác, phải xác định các tác động của chúng lên giới còn lại, cũng như những tác động lên cộng đồng (như cộng đồng sẽ ủng hộ hay không đồng tình, hay thậm chí, có hành vi cản trở các biện pháp, chính sách này hay không). Ngoài ra, nội dung đánh giá tác động về giới cũng sẽ cần phải dự báo các nguồn lực, các chi phí hay lợi ích, điều kiện và thời hạn áp dụng, thời hạn chấm dứt thực hiện các biện pháp này (chẳng hạn như khi mục tiêu bình đẳng giới hay hỗ trợ, bảo vệ người mẹ đã đạt được).
Bên cạnh đó, theo Luật Bình đẳng giới năm 2006, đánh giá tác động về giới của chính sách phải đồng thời tuân thủ các quy định hiện hành về lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Theo Khoản 7 Điều 5 của Luật Bình đẳng giới, hoạt động lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật được hiểu là “là biện pháp nhằm thực hiện mục tiêu bình đẳng giới bằng cách xác định vấn đề giới, dự báo tác động giới của văn bản, trách nhiệm, nguồn lực để giải quyết vấn đề giới trong các quan hệ xã hội được văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh”. Như vậy, mục tiêu lồng ghép giới trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là nhằm xây dựng các chính sách trong luật hướng tới bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp phù hợp với đặc thù của mỗi giới, tạo cơ hội, điều kiện phát triển bình đẳng cho nam giới và nữ giới trong lĩnh vực quan hệ xã hội thuộc phạm vi dự kiến điều chỉnh của luật. Bình đẳng giới được thể hiện ở các cấp độ khác nhau như: Bình đẳng về quyền (vị trí pháp lý và vai trò ngang nhau); Bình đẳng về điều kiện, cơ hội tiếp cận các nguồn lực xã hội; Bình đẳng về năng lực sử dụng, khai thác các nguồn lực xã hội, bình đẳng trong việc tham gia xây dựng quyết định, chính sách phát triển; Bình đẳng trong thụ hưởng các lợi ích và kết quả của sự phát triển, kiểm soát quá trình phát triển xã hội[2]. Trong đó, bình đẳng giới về pháp lý được hiểu là bình đẳng giới trong các văn bản pháp luật, tức là “sự thừa nhận nam giới, nữ giới có vị trí, vai trò ngang nhau, được tạo điều kiện và cơ hội phát huy năng lực của mình cho sự phát triển của cộng đồng, của gia đình và thụ hưởng như nhau về thành quả của sự phát triển đó”[3] trong các văn bản pháp luật. Bình đẳng giới sẽ chỉ là hình thức nếu không tính đến sự khác biệt về giới và giới tính của nam giới và nữ giới, nếu chỉ áp dụng các chuẩn mực pháp lý chung đối với nam giới và nữ giới mà không tính đến những đặc trưng riêng do giới và giới tính của nam giới, nữ giới tạo nên. Để tiến tới bình đẳng giới, trước tiên, chúng ta phải đảm bảo sự công bằng bằng cách cung cấp cho những nhóm người có điều kiện khác nhau các nguồn lực khác nhau để họ có cùng một điều kiện/cơ hội như nhau khi tham gia các hoạt động trong gia đình và xã hội.
Nhìn chung, việc lồng ghép vấn đề bình đẳng giới, cũng như đánh giá tác động về giới của chính sách trong xây dựng luật, phải được bắt đầu ngay từ khi xác định vấn đề thực tiễn cần giải quyết; khi đó, hai trường hợp có thể xảy ra:
Một là, nếu phát hiện có vấn đề giới (bất bình đẳng giới, phân biệt đối xử về giới) đang tồn tại trong lĩnh vực do chính sách luật điều chỉnh, cần xác định một trong các mục tiêu của chính sách là giải quyết vấn đề giới và dự kiến các giải pháp để giải quyết vấn đề giới đó; sau đó, tiến hành các nội dung khác trong đánh giá tác động chính sách (kinh tế, xã hội, thủ tục hành chính và đối với hệ thống pháp luật) của các giải pháp đó.
Hai là, nếu không phát hiện có vấn đề giới (bất bình đẳng giới, phân biệt đối xử về giới) đang tồn tại trong lĩnh vực do chính sách luật điều chỉnh, thì khi đánh giá tác động kinh tế, xã hội, thủ tục hành chính của các giải pháp chính sách trong luật, vẫn phải song song xem xét các khía cạnh về giới như đã nêu trên.
2. Các phương pháp đánh giá tác động về giới của chính sách trong xây dựng luật
Nếu coi hoạt động đánh giá tác động chính sách là công cụ trợ giúp trong quá trình xây dựng luật, đảm bảo cho văn bản được ban hành mang tính khả thi, hiệu quả, phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước thì trong quá trình thực hiện hoạt động này nhất thiết phải sử dụng các phương pháp thu thập thông tin, phân tích, đánh giá thông tin, nhằm bảo đảm cho nội dung Báo cáo đánh giá tác động chính sách được toàn diện, đầy đủ, chân thực, tin cậy, phục vụ hữu ích cho việc xây dựng luật.
Việc đánh giá tác động về giới của chính sách được thực hiện chủ yếu theo phương thức lồng ghép với đánh giá tác động chính sách về kinh tế và xã hội - là những nội dung được chú trọng trong hoạt động đánh giá chính sách nói chung. Do vậy, các phương pháp được sử dụng để đánh giá tác động chính sách trong xây dựng luật nói chung cũng có thể được sử dụng để thực hiện đánh giá tác động về giới của chính sách trong xây dựng luật nói riêng.
Các phương pháp được sử dụng để đánh giá tác động của chính sách (nói chung) và về giới của chính sách (nói riêng) trong xây dựng luật bao gồm:
2.1. Phương pháp điều tra xã hội học
Phương pháp điều tra xã hội học, thu thập thông tin thực nghiệm đặc biệt hữu ích khi sử dụng trong các cuộc khảo sát với phạm vi nghiên cứu rộng cả về không gian và thời gian. Đối với các nội dung nghiên cứu mang tính vĩ mô, như đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật, công cụ chính của phương pháp điều tra xã hội học bao gồm: (i) Bảng hỏi (phiếu thu thập ý kiến); (ii) Phiếu phỏng vấn sâu và (iii) Quan sát thực tế. Lợi thế nổi trội của phương pháp điều tra xã hội học là có thể thu thập được thông tin trên diện rộng, đưa ra kết quả dưới dạng những bảng biểu, đồ thị, số liệu có tính đại diện cho địa bàn khảo sát, đánh giá tác động để minh chứng cho các chính sách, văn bản quy phạm pháp luật. Các thông tin có thể được thu thập đồng loạt vào cùng một thời điểm với cùng một nội dung tại nhiều địa bàn khảo sát, đánh giá tác động khác nhau.
Việc thu thập thông tin bằng phương pháp phát bảng hỏi nhằm tìm kiếm và kiểm tra những số liệu liên quan đến các chính sách, pháp luật; trong đó, trọng tâm là tìm hiểu các xu hướng thay đổi chính sách, pháp luật của Nhà nước Việt Nam trong thời gian qua.
Các công cụ nghiên cứu định tính (phương pháp phỏng vấn trực tiếp các chuyên gia hay tổ chức các cuộc hội thảo lấy ý kiến rộng rãi của các chuyên gia, các nhà khoa học, người làm công tác quản lý, hoạch định chính sách) sẽ hỗ trợ làm sáng tỏ các thông tin thống kê thu thập được, thông qua các kỹ thuật phỏng vấn sâu và quan sát thực tế tại các địa bàn. Nhờ đó, kết quả đánh giá tác động của chính sách, pháp luật sẽ cho phép lý giải các xu hướng chính sách, mối liên hệ giữa chính sách, pháp luật và thực tiễn thực thi pháp luật. Những nhận định được rút ra sẽ rất có ý nghĩa trong việc đề xuất các phương hướng, giải pháp để xây dựng và hoàn thiện chính sách, pháp luật.
2.2. Phương pháp thống kê
Thống kê là phương pháp nghiên cứu được sử dụng để tập hợp các số liệu, tư liệu theo một trình tự nhất định mà trình tự này dựa trên các tiêu chí nhất định, nhằm phục vụ cho việc theo dõi, phân tích, đánh giá sự vật và hiện tượng một cách có hệ thống.
Phương pháp thống kê được sử dụng để đánh giá tác động của chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật gồm 2 dạng cơ bản, đó là thống kê mô tả và thống kê suy diễn.
- Phương pháp thống kê mô tả: Việc sử dụng các kỹ thuật trong phân tích thống kê để làm rõ ý nghĩa của các số liệu định lượng được thu thập trong quá trình điều tra, khảo sát. Các phân tích thống kê sẽ gồm có việc phân tích về giá trị trung bình, giá trị nhỏ nhất, các tần suất của các yếu tố được thống kê và mối tương quan 2 biến, đa biến, để qua đó mô tả bức tranh tổng quát về tình hình cơ bản các địa bàn nghiên cứu, về thực trạng xây dựng chính sách, pháp luật; trên cơ sở đó, đề xuất những giải pháp nâng cao nâng cao hiệu quả trong xây dựng chính sách, pháp luật.
- Phương pháp thống kê suy diễn: Đây là phương pháp nghiên cứu sự ngẫu nhiên, sai số của các tập dữ liệu, từ đó mô hình hóa và đưa ra các suy luận cho tập tổng thể. Các suy luận này có thể là: Trả lời đúng/sai cho các giả thuyết đặt ra (kiểm định giả thuyết thống kê), ước lượng các tham số của tổng thể (ước lượng), mô tả sự tác động qua lại giữa các biến số (tương quan), mô hình hóa quan hệ giữa các biến số (hồi quy), nội suy các giá trị không thể quan sát được (extrapolation, interpolation). Các kỹ thuật mô hình hóa khác trong thống kê suy luận, gồm: (M)ANOVA (phân tích phương sai), chuỗi thời gian (time series) và khai phá dữ liệu (datamining).
2.3. Các phương pháp phân tích thông tin
2.3.1. Phương pháp phân tích thực chứng và phân tích chuẩn tắc
- Phân tích thực chứng là cách phân tích trong đó người nghiên cứu cố gắng lý giải khách quan về bản thân các vấn đề hay sự kiện. Phân tích thực chứng có khuynh hướng tìm kiếm cách mô tả khách quan về các vấn đề hay quá trình (dựa trên các dữ liệu thống kê và đã được kiểm chứng). Động cơ của phép phân tích thực chứng là cắt nghĩa, lý giải và dự bảo về các quá trình hay sự kiện và tránh các đánh giá. Do vậy, không có nhiều vấn đề cần tranh cãi với các phát biểu thực chứng.
- Phân tích chuẩn tắc liên quan đến đánh giá của các cá nhân về đối tượng nghiên cứu, họ phát biểu về đối tượng nghiên cứu phải như thế này, hay chính sách của Nhà nước phải hành động ra sao dựa trên các mối quan hệ biện chứng, chẳng hạn, một phát biểu chuẩn tắc là “ý thức pháp luật phải được nâng lên”.
Như vậy, sử dụng phương pháp phân tích thực chứng và phân tích chuẩn tắc cho phép cùng nghiên cứu về một vấn đề từ những quan điểm tiếp cận khác nhau. Trong khi một nhận định thực chứng có thể được xác nhận hay bị bác bỏ thông qua các bằng chứng thực tế, do đó, một sự phân tích thực chứng mang tính chất của một phép phân tích khoa học, thì người ta lại khó có thể thừa nhận hay phủ nhận một kết luận chuẩn tắc luôn luôn dựa trên các giá trị cá nhân. Những giá trị đó là khác nhau tùy thuộc vào thế giới quan, quan điểm đạo đức, tôn giáo hay triết lý chính trị của từng người. Các kết luận thực chứng có thể ảnh hưởng tới các nhận định chuẩn tắc. Khi hiểu hơn phương thức vận hành khách quan của mỗi chuỗi các vấn đề hay sự kiện, người ta có thể thay đổi cách nhìn nhận chuẩn tắc đã có.
2.3.2. Phương pháp phân tích mô hình SWOT
SWOT là từ viết tắt của các chữ S - Strengths (Điểm mạnh), W - Weakness (Điểm yếu), O - Opportunities (Cơ hội) và T - Threats (Đe dọa).
Mô hình SWOT chỉ ra các điểm mạnh, điểm yếu trong hoạt động đánh giá tác động của chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, phân tích những cơ hội và thách thức trong xây dựng chính sách, pháp luật. Từ đó, kết hợp các loại chiến lược đề xuất phương hướng, giải pháp nâng cao hiệu quả trong xây dựng chính sách, pháp luật.
Các loại chiến lược là: Chiến lược thế mạnh - cơ hội (SO); Chiến lược điểm yếu - cơ hội (WO); Chiến lược thế mạnh - đe dọa (ST); Chiến lược điểm yếu - đe dọa (WT). Ngoài ra còn có các chiến lược mở rộng kết hợp nhiều yếu tố như: SOT, SWT, OWT, SWOT. Các yếu tố điểm mạnh, điểm yếu là các yếu tố bên trong (môi trường bên trong) còn các yếu tố Cơ hội, thách thức (môi trường bền ngoài). Sự kết hợp các yếu tố bên trong và bên ngoài là vấn đề cơ bản nhất và khó khăn nhất của việc xây dựng và sử dụng ma trận SWOT. Điều này đòi hỏi phải có sự phán đoán tốt về mối quan hệ giữa các yếu tố. Qua đó có những đề xuất khuyến nghị và giải pháp phù hợp và khả thi. (Xem Bảng)
Bảng. Mô hình SWOT
|
SWOT |
CƠ HỘI THỰC HIỆN (Opportunities - O) |
NGUY CƠ RỦI RO (Threats-T) |
|
MẶT MẠNH (Strengths - S) |
Tận dụng cơ hội để phát huy thế mạnh (O/S) |
Tận dụng mặt mạnh để giám thiểu nguy cơ (S/T) |
|
MẶT YẾU (Weaknesses - W) |
Nắm bắt cơ hội để khắc phục điểm yếu (0/W) |
Giảm các mặt yếu để ngăn chặn các nguy cơ (W/T) |
Mặc dù các phương pháp trên đều có hiệu quả trong việc đánh giá tác động chính sách (bao gồm cả hoạt động đánh giá tác động về giới), góp phần đưa ra những nhận xét, đánh giá khách quan nhất về chính sách xây dựng luật, nhưng khi xét đến tính chất đặc thù của hoạt động đánh giá tác động về giới (liên quan tới đặc điểm giới tính của nam và nữ) thì những phương pháp trên cũng cần một số sự điều chỉnh nhất định. Cụ thể như sau:
Một là, khi áp dụng phương pháp điều tra xã hội học (định tính), người thực hiện phải có sự tinh tế, khéo léo trong đặt câu hỏi, nhằm thu được những phản hồi trung thực nhất từ đối tượng được lấy ý kiến, nhất là đối với những nội dung phỏng vấn sâu, có tính chất riêng tư về giới (quan điểm, sức khỏe của đối tượng…).
Hai là, khi áp dụng phương pháp thu thập số liệu (định lượng), người thực hiện phải tách biệt các số liệu theo giới tính của đối tượng hướng đến, để đưa ra kết luận khách quan và có ích trong việc đánh giá ảnh hưởng của chính sách pháp luật với mỗi nhóm giới tính khác nhau.
TÀI LIỆU THAM KHẢO:
- Quốc hội (2015). Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, Hà Nội.
- Quốc hội (2020). Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, Hà Nội.
- Quốc hội (2006). Luật Bình đẳng giới, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia Sự thật, Hà Nội.
- Chính phủ (2016). Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
- Ủy ban về các vấn đề xã hội của Quốc hội (2019). Giới và lồng ghép giới trong hoạt động của Quốc hội, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, Hà Nội.
- Bộ Tư pháp và USAID/Dự án Quản trị Nhà nước nhằm tăng trưởng toàn diện (2018). Tài liệu hướng dẫn nghiệp vụ Đánh giá tác động của chính sách, Hà Nội.
- Bộ Tư pháp (2021). Tài liệu tập huấn Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội.
- Trường Đại học Luật Hà Nội (2018). Giáo trình Xã hội học pháp luật, Nhà xuất bản Tư pháp.
Methods of gender impact assessment in the law making process
Ph.D Nguyen Thi Dan Phuong
Faculty of Law, National Economics University
Abstract:
Gender impact assessment is an important step in the proposal development process and this step should be implemented by legislators to assess the quality of proposed legal documents. Besides the process standardization and the development of factors affecting the gender impact assessment in the law making process, it is important to choose appropriate assessment methods. This paper briefly introduces and offers a number of methods to do gender impact assessment in the proposal development process. Based on the paper’s findings, the most suitable methods of gender impact assessment to effectively carry out this activity in practice.
Keywords: assessment method, policy impact assessment, gender impact assessment, law making.
[Tạp chí Công Thương - Các kết quả nghiên cứu khoa học và ứng dụng công nghệ, Số 25 tháng 11 năm 2022]
