Quản lý và cấp phép hoạt động khoáng sản vì mục tiêu phát triển bền vững

Tập đoàn Công nghiệp Than – Khoáng sản Việt Nam (Vinacomin) là một DNNN chủ yếu sản xuất kinh doanh trên nền tài nguyên khoáng sản (TNKS) nhưng không được cấp phép giao tài nguyên thì Tập đoàn hoạt động khoáng sản như thế nào? Mối quan hệ giữa công ty mẹ và công ty con ra sao? Khi công ty con được cấp phép và giao tài nguyên để khai thác, nhưng sở hữu giá trị DN kể cả giá trị tài nguyên chủ yếu lại thuộc về Tập đoàn. Tập đoàn là chủ sở hữu vốn và vốn cổ phần chi phối tại các DN trong Tập đoàn nhưng lại không có giấy phép hoạt động khoáng sản.

Trong quy trình cấp phép hoạt động khoáng sản hiện nay chủ yếu có hai loại giấy phép: Giấy phép thăm dò, giấy phép khai thác, dự kiến bỏ giấy phép chế biến. Sau một thời gian phấn đấu nỗ lực tới thời điểm hiện nay Tập đoàn Vinacomin mới hoàn tất thủ tục cấp phép khai thác cho 63 công ty than và mỏ than. Chưa được cấp phép cho các mỏ lộ vỉa, chưa được cấp phép các mỏ than ngoài khu vực Quảng Ninh và chưa được cấp phép khai thác than chung cho Tập đoàn Vinacomin.

Đã có những thời điểm Tập đoàn Vinacomin có tiềm lực và có khả năng chế biến sâu nhưng đã không thể cạnh tranh được giấy phép khai thác khoáng sản với các DN ngoài quốc doanh ở một số địa phương. Nhưng khi khủng hoảng giá khoáng sản xuống thấp thì rất nhiều nơi đã mời. Khi giá khoáng sản trên thị trường cao, lợi ích thu được từ khai thác khoáng sản lớn thì việc quản lý cấp phép hoạt động khoáng sản nhất là ở các địa phương trở nên phức tạp. Lợi ích của nhà nước thông qua các chế độ thuế, phí không được điều chỉnh kịp thời dẫn đến hậu quả là: Môi trường bị tàn phá, tài nguyên bị tổn thất, lợi ích quốc gia bị thất thoát.

Các tổ chức cá nhân được quyền khai thác TNKS theo quy định của Luật khoáng sản và được phép chuyển nhượng quyền khai thác cho tổ chức cá nhân khác, nhưng giá chuyển nhượng quyền khai thác mỏ khoáng sản hiện nay chưa có căn cứ để xác định. Giá trị TNKS hiện không được định giá chuyển nhượng quyền khai thác mỏ khoáng sản cũng như để xác định giá trị DN mỏ khi cổ phần hóa. Thời gian qua các DN mỏ tiến hành cổ phần hoá nhưng không tính giá trị tài nguyên mỏ khoáng sản vào giá trị tài sản của mỏ để cổ phần hoá.

Mức thu thuế tài nguyên ở mức bình quân kể cả những mỏ có điều kiện tự nhiên thuận lợi, tài nguyên chất lượng tốt lẫn những mỏ có điều kiện tự nhiên phức tạp, chất lượng tài nguyên xấu. Điều đó sẽ gây tổn hại tới lợi ích quốc gia nếu cho nước ngoài vào khai thác. Chưa có cơ sở xác định mức thu thuế bổ sung tương tự như đối với DN có vốn đầu tư nước ngoài Vietmindo ở Việt Nam (phải nộp thêm 10% than sạch).

Nhiệm vụ của Tập đoàn được giao rất nặng nề là phát triển ngành than đáp ứng nhu cầu cơ bản của nền kinh tế góp phần đảm bảo an ninh năng lượng. Nhưng hiện rất nhiều việc liên quan tới phát triển bền vững ngành than phải chờ đợi có giấy phép mới có thể triển khai được. Nếu không cấp phép thì Tập đoàn Vinacomin vẫn bị phạm luật trong hoạt động khoáng sản. Trong hoàn cảnh như vậy, phải lựa chọn giải pháp nào để Tập đoàn Vinacomin vừa tuân thủ luật pháp vừa đạt được mục tiêu sản xuất kinh doanh.

Giải pháp 1: Phân chia khu vực hoạt động khoáng sản

Vấn đề an ninh năng lượng là vấn đề cả thế giới quan tâm. Hàng loạt các nước khu vực Nam Mỹ như Venezuela, Bolivia, Equado, Chile... đang tăng cường vai trò của Nhà nước đối với TNKS nhất là năng lượng thậm chí là quốc hữu hoá. Lựa chọn nào cho Việt Nam giữa một bên là An ninh năng lượng, an ninh quốc gia về TNKS (nhà nước độc quyền quản lý) với một bên là thị trường (các doanh nghiệp đều bình đẳng).

Theo kinh nghiệm của Indonesia tại Luật khoáng sản ban hành 12.1.2009, chỉ sử dụng 2 loại giấy phép: Giấy phép thăm dò và giấy phép khai thác khoáng sản. Khu vực hoạt động khoáng sản chia làm 3 loại: Khu vực dân khai thác (WPN); khu vực Nhà nước; khu vực DN hoạt động khai thác mỏ (WUP). DN khai thác mỏ có 3 loại tương ứng với 3 khu vực khai thác: DN địa phương được thành lập ở địa phương với 100% sở hữu thuộc về người Indonesia phạm vi hoạt động tại địa phương (KV dân khai thác WPN); DN quốc gia với 100% sở hữu thuộc về người Indonesia phạm vi hoạt động toàn quốc và ngoài nước (KV nhà nước); DN dịch vụ khác, nhà đầu tư nước ngoài có thể sở hữu một phần hoặc toàn bộ (KV doanh nghiệp WUP).

Để giải quyết vấn đề này, khu vực hoạt động khoáng sản tùy thuộc vào loại tài nguyên, quy mô và tầm quan trọng tới đảm bảo an ninh năng lượng và an ninh nguyên liệu công nghiệp, Việt Nam cũng nên chia làm 3 loại: Khu vực nhà nước độc quyền quản lý khai thác (dự trữ nhà nước) đối với những tài nguyên liên quan tới an ninh năng lượng quốc gia (giao cho các Tập đoàn, tổng công ty nhà nước quản lý khai thác); khu vực hoạt động khoáng sản bình thường (đấu thầu khai thác, cấp phép cho các tổ chức DN trong nước); khu vực kêu gọi vốn đầu tư nước ngoài (đấu thầu thăm dò khai thác cho các tổ chức trong và ngoài nước hoặc liên doanh). Trong đó than là TNKS nhà nước độc quyền quản lý; dầu khí là khu vực kêu gọi vốn đầu tư nước ngoài.

Giải pháp 2: Cấp phép chung cho Tập đoàn Vinacomin

Vinacomin là công ty nhà nước, hoạt động theo Luật DN nhà nước. Công ty mẹ có chức năng trực tiếp sản xuất kinh doanh và đầu tư tài chính vào DN khác. Tập đoàn là chủ sở hữu vốn Nhà nước đối với các DN trực thuộc và sở hữu trên 51% vốn đối với các DN mỏ. Công ty con hạch toán độc lập do Tập đoàn nắm giữ 100% vốn điều lệ hoặc giữ cổ phần, vốn góp chi phối hoặc nắm quyền chi phối thông qua quyền khai thác TNKS, thị trường, thương hiệu, bí quyết công nghệ… (Điều lệ hoạt động của công ty mẹ- Vinacomin).

Quyết định số 345/2005/QĐ-TTg ngày 26/12/2005 của Thủ Tướng Chính phủ V/v Thành lập Tập đoàn Vinacomin có nêu rõ “Nhà nước giao cho Tập đoàn Công nghiệp Than – Khoáng sản Việt Nam quản lý tài nguyên, trữ lượng than, bôxít và các khoáng sản khác để tổ chức khai thác theo quy định pháp luật và điều lệ tổ chức, hoạt động của Tập đoàn”...“Tập đoàn có quyền quản lý và sử dụng các tài sản, nguồn lực được Nhà nước giao hay cho thuê là đất đai, TNKS theo quy định của pháp luật”

Định hướng phát triển Ngành than đ­ược Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định 20/2003/QĐ-TTg ngày 29/1/2003 có ghi: Than là nguồn tài nguyên thiên nhiên quý, là nguồn năng lư­ợng không tái tạo. Việc thăm dò, khai thác, chế biến và sử dụng than phải tiết kiệm và hiệu quả... Phát triển ngành than ổn định, đáp ứng nhu cầu về than cho nền kinh tế quốc dân, đảm bảo thị trường tiêu dùng trong nước ổn định, có một phần hợp lý xuất khẩu tạo nguồn ngoại tệ... Quản lý tài nguyên than chặt chẽ.

Với những quy định trên đây Tập đoàn Vinacomin hoàn toàn và đủ điều kiện được cấp phép hoạt động khoáng sản.

Trên cơ sở Quyết định 481/QĐ-QLTN ngày 08/06/2005 của Bộ Công nghiệp v/v giao quản lý, bảo vệ và tổ chức thăm dò, khai thác than, Tập đoàn Vinacomin đã Quyết định số 1122/QĐ-HĐQT ngày 16/5/2008 của HĐQT v/v Phê duyệt Quy hoạch điều chỉnh ranh giới các mỏ thuộc TKV. Các mỏ (công ty than) tự chịu trách nhiệm quản lý, bảo vệ và tổ chức khai thác than trong ranh giới mỏ được giao. Tập đoàn là chủ sở hữu vốn và trực tiếp quản lý phần vốn Nhà nước tại các công ty con sẽ bao gồm cả giá trị TNKS trong lòng đất. Trên cơ sở tài nguyên đã phân chia Tập đoàn có đề nghị Bộ Tài nguyên và Môi trường cấp phép lại cho các đơn vị thành viên hạch toán độc lập của tập đoàn theo bản đồ ranh giới mỏ và dự án đầu tư đã được duyệt.

Quy mô của công ty nước ngoài được cấp phép về than không phải chỉ có một mỏ. Ví dụ PT Berau Coal 1/10 công ty lớn của Indonexia. Trữ lượng tài nguyên được giao là 2,8 tỉ tấn, gồm 9 khoáng sàng (mỏ). Thời hạn cấp phép đến 2025 sau đó gia hạn tiếp. Sản lượng khai thác 4/9 khoáng sàng mỏ được giao 2007: 12 triệu tấn (XK 7,6 tr tấn); 2010 dự kiến: 20 tr. tấn (XK 14 tr tấn) và 2012: 26 triệu tấn (XK 18 tr. tấn) Với quy mô như vậy mới có thể nói tới phát triển bền vững.

Các công ty than trong Vinacomin quy mô chỉ là một mỏ than hầm lò hoặc lộ thiên có công suất từ 1- 2 triệu tấn, chỉ có một vài mỏ có công suất 3-4 triệu tấn/năm. Các mỏ này chủ yếu khai thác và tiêu thụ than theo kế hoạch phối hợp kinh doanh của Tập đoàn. Trong khi đó, Tập đoàn phải tổ chức công tác thăm dò tài nguyên, chuẩn bị tài nguyên cho những giai đoạn phát triển tiếp theo, đầu tư những mỏ mới, các cơ sở hạ tầng và môi trường vùng mỏ. Trên thực tế các công ty than hoạt động khoáng sản như những nhà thầu khai thác thông qua Quyết định giao thầu quản lý, bảo vệ ranh giới mỏ tài nguyên trữ lượng than, tổ chức khai thác than và Hợp đồng phối hợp kinh doanh với Tập đoàn.

Chính phủ giao cho Vinacomin “...phải có trách nhiệm đảm bảo cung ứng than cho nền kinh tế quốc dân kể cả nhập khẩu than”, vậy cần cấp phép hoạt động khoáng sản cho Tập đoàn Vinacomin để Tập đoàn chủ động tổ chức thăm dò tài nguyên và phát triển bền vững ngành than, đáp ứng nhu cầu than ngày càng tăng của nền KTQD.

Trên cơ sở phân chia tài nguyên than thuộc khu vực độc quyền nhà nước quản lý (giải pháp 1) Bộ Tài nguyên và Môi trường cấp phép cho Tập đoàn Vinacomin. Như vậy, các mâu thuẫn hiện nay giữa, an ninh năng lượng và thị trường sẽ được giải quyết, Tập đoàn Vinacomin hoạt động phù hợp với Luật pháp và Nghị định của Chính phủ. Mục đích cơ bản của quản lý Nhà nước là đảm bảo hài hoà các lợi ích kinh tế của nhà đầu tư (DN) với lợi ích toàn xã hội trong hoạt động khoáng sản.

Giải pháp 3: Xác định giá trị TNKS, gắn cấp phép với việc giao tài nguyên và đấu thầu khai thác TNKS

Quyền khai thác mỏ khoáng sản gắn liền với sở hữu TNKS. Cấp phép khai thác mỏ phải gắn với giá trị tài nguyên. Do đó cần phải nghiên cứu tổ chức đấu thầu cấp phép hoạt động khoáng sản một cách công khai, minh bạch gắn với giá trị tài nguyên.

Đối với những khoáng sản quan trọng hoặc liên quan tới đảm bảo an ninh năng lượng quốc gia do Nhà nước quản lý. Nhà nước giao cho Tập đoàn kinh tế có năng lực quản lý khai thác TNKS. Khi đó, Tập đoàn cũng có thể chủ động hợp tác khai thác (kể cả thuê DN nước ngoài).

Đối với những khoáng sàng (khu vực mỏ) Nhà nước khoanh định tổ chức đấu thầu, Cục Địa chất và Khoáng sản Việt Nam trực tiếp quản lý hoặc ủy quyền cho đơn vị khác quản lý, gắn việc cấp phép với đấu thầu khai thác, ký kết hợp đồng thuê mỏ hoặc chuyển nhượng quyền khai thác mỏ. Những vấn đề vướng mắc ở đây là lựa chọn hình thức nào? đấu thầu trọn gói chuyển nhượng quyền khai thác mỏ hay đấu thầu thuê mỏ? đấu thầu bao gồm cả giai đoạn thăm dò, khai thác hay chỉ đấu thầu giai đoạn khai thác?

Hình thức đấu thầu: Ở thời điểm hiện nay nên tổ chức đấu thầu khai thác (thuê mỏ - lease agreement), hình thức đấu thầu bán mỏ (chuyển nhượng quyền khai thác mỏ) bao gồm cả giai đoạn thăm dò và khai thác khoáng sản sẽ nghiên cứu tiếp, sau khi đã tổ chức đấu thầu khai thác thành công (trừ dầu khí theo thông lệ quốc tế).

Trình tự và nội dung tổ chức đấu thầu: Trước mắt nên tách riêng giai đoạn thăm dò. Đối với những mỏ/khoáng sàng tổ chức đấu thầu khai thác, Nhà nước đầu tư cho công tác thăm dò và sẽ thu hồi ngay sau tổ chức đấu thầu khai thác xong. Sau khi có đầy đủ thông tin về trữ lượng TNKS được Hội đồng trữ lượng phê duyệt, Cục Địa chất và khoáng sản Việt Nam có thể thuê các đơn vị tư vấn lập dự án đầu tư xác định giá trị tài nguyên và tô mỏ làm căn cứ để xác định giá sàn đấu thầu khai thác. Các DN hoạt động khoáng sản đăng ký, mua hồ sơ dự thầu và lập hồ sơ dự thầu gồm phương án kỹ thuật và tài chính (thuê mỏ). Trong giá gói thầu (giá mỏ) bao gồm cả tô mỏ và chi phí khảo sát thăm dò.

Giá sàn đấu thầu khai thác áp dụng cho hai trường hợp DN thuê mỏ vẫn phải nộp thuế tài nguyên và không phải nộp thuế tài nguyên theo luật định.

Kết luận
Mục đích cơ bản của quản lý hoạt động khoáng sản là khai thác sử dụng hợp lý TNKS, đảm bảo hài hòa lợi ích của các bên: Nhà nước, doanh nghiệp, cư dân vùng có khoáng sản và xã hội. Căn cứ vào Luật để xử lý các tình huống cụ thể với phương châm đảm bảo mục đích quản lý tạo điều kiện để sản xuất phát triển, cung ứng than, khoáng sản đáp ứng nhu cầu của nền kinh tế, Nhà nước sẽ điều tiết lợi ích qua thuế. Do đó cần cấp phép hoạt động khoáng sản cho Tập đoàn, tổng công ty Nhà nước (công ty mẹ).

Luật khoáng sản cần được nghiên cứu và kiến nghị bổ sung những nội dung sau: Sớm phân chia khu vực quản lý TNKS: Khu vực nhà nước độc quyền quản lý; khu vực hoạt động bình thường và khu vực kêu gọi vốn đầu tư nước ngoài; đảm bảo có sự đồng bộ giữa Luật và Luật DN cùng với các nghị định hướng dẫn của Chính Phủ.

Ban hành các văn bản Pháp quy về quản lý TNKS cần đồng bộ từ Luật, Nghị định đến thông tư hướng dẫn để luật sớm đi vào cuộc sống. Nhà nước thống nhất quản lý TNKS nhất là những TNKS kim loại có tiềm năng, chỉ phân cấp cho địa phương quản lý các mỏ làm nguồn sản xuất vật liệu xây dựng./.