Hoàn thiện pháp luật đất đai nhằm bảo đảm quyền của người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất

Tóm tắt:

Bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người có đất thu hồi là một trong những vấn đề thu hút sự quan tâm rộng rãi của người sử dụng đất và xã hội, đồng thời đây là một trong những nội dung trọng tâm cần góp ý, hoàn thiện khi xây dựng, ban hành, sửa đổi pháp luật đất đai. Bài viết phân tích thực trạng pháp luật đất đai về bảo đảm quyền của người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất như bồi thường về đất, tài sản gắn liền với đất, chi phí đầu tư vào đất và các khoản hỗ trợ khác. Trên cơ sở đó, đề xuất các giải pháp tiếp tục hoàn thiện pháp luật đất đai nhằm bảo đảm quyền của người sử dụng đất khi Nhà nước tiến hành thu hồi đất trong thời gian tới.

Từ khóa: hoàn thiện pháp luật đất đai, bảo đảm quyền của người sử dụng đất, thu hồi đất, người sử dụng đất.

1. Quy định pháp luật đất đai về bảo đảm quyền của người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất

Khi Nhà nước thu hồi đất người có đất thu hồi được bồi thường về đất, tài sản gắn liền với đất, chi phí đầu tư vào đất và các khoản hỗ trợ khác khi có đủ điều kiện bồi thường, hỗ trợ theo quy định của pháp luật đất đai và pháp luật có liên quan. Người có đất thu hồi họ mất đi quyền sử dụng tư liệu sản xuất quan trọng, quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất và ảnh hưởng đến cuộc sống, việc làm, thu nhập.

Khi Nhà nước quyết định thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng khi đó Nhà nước có trách nhiệm bảo đảm một số quyền, lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, người sở hữu tài sản gắn liền với đất khi họ thỏa mãn các điều kiện theo quy định của pháp luật. Luật Đất đai 2024 và các văn bản hướng dẫn thi hành có nhiều quy định ghi nhận, bảo vệ và bảo đảm quyền của người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất khi Nhà nước thu hồi đất, cụ thể:

Một là, bồi thường về đất và tài sản gắn liền với đất. Ở Việt Nam, đất đai là tài nguyên đặc biệt, là nguồn lực quan trọng để phát triển đất nước và được quản lý theo quy định của pháp luật. Hiến pháp năm 2013 và Luật Đất đai 2024 quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật này”[1]. Với thẩm quyền của mình, Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho tổ chức trong nước, tổ chức tôn giáo, tổ chức tôn giáo trực thuộc, cá nhân, cộng đồng dân cư, tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao, người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài bằng nhiều hình thức khác nhau như giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất. Khi được Nhà nước trao quyền người sử dụng đất chỉ có một trong ba quyền năng của chủ sở hữu tài sản, đó là quyền sử dụng. Tuy nhiên, khi Nhà nước thu hồi đất ngoài việc quyền sử dụng đất bị thu hồi thì người sử dụng đất có thể bị thiệt hại về tài sản gắn liền với đất, làm chấm dứt quyền sở hữu đối với các tài sản này.

Luật Đất đai 2024 quy định khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh và thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng mà người sử dụng đất có đủ điều kiện theo quy định của pháp luật sẽ được bồi thường về đất. Ngoài ra, có thể được bồi thường chi phí đầu tư vào đất còn lại; bồi thường thiệt hại về nhà ở, công trình xây dựng gắn liền với đất; bồi thường thiệt hại về cây trồng, vật nuôi; bồi thường do ngừng sản xuất, kinh doanh; bồi thường chi phí di chuyển tài sản. Tùy thuộc vào người sử dụng đất mà điều kiện bồi thường về đất có sự khác nhau. Trong đó, người sử dụng đất phổ biến nhất ở nước ta và thường xuyên có đất thu hồi là cá nhân; để được bồi thường về đất, cá nhân phải có đủ các điều kiện, đó là (i) đang sử dụng đất không phải là đất thuê trả tiền thuê hàng năm, (ii) có một trong những điều kiện sau: có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; có quyết định giao đất hoặc quyết định cho thuê đất hoặc quyết định cho phép chuyển mục đích sử dụng đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; có một trong các giấy tờ về quyền sử dụng đất làm căn cứ để cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; nhận chuyển quyền sử dụng đất theo quy định từ người có quyền sử dụng đất hợp pháp nhưng chưa hoàn thành thủ tục đăng ký đất đai (đăng ký biến động); được sử dụng đất theo thỏa thuận trong hợp đồng thế chấp để xử lý nợ, văn bản công nhận kết quả đấu giá quyền sử dụng đất mà người trúng đấu giá đã hoàn thành nghĩa vụ tài chính.

Đồng thời, Luật Đất đai hiện hành còn quy định rõ nguyên tắc bồi thường thiệt hại về tài sản, ngừng sản xuất, kinh doanh khi Nhà nước thu hồi đất với tài sản gắn liền với đất. Theo đó, chủ sở hữu tài sản theo quy định của pháp luật dân sự mà bị thiệt hại về tài sản thì được bồi thường thiệt hại; chủ cơ sở sản xuất, kinh doanh phải ngừng sản xuất, kinh doanh do Nhà nước thu hồi đất thì được xem xét hỗ trợ[2].

Bên cạnh quy định điều kiện được bồi thường, pháp luật đất đai còn quy định phương án bồi thường bằng tiền khi thu hồi đất, đối với chi phí đầu tư vào đất còn lại (nếu có) và bồi thường đối với tài sản hợp pháp gắn liền với đất bị thiệt hại do thu hồi. Theo khoản 2 Điều 91 Luật Đất đai 2024, khi Nhà nước thu hồi người sử dụng đất có thể được bồi thường bằng đất cùng mục đích sử dụng với đất thu hồi hoặc bằng tiền hoặc bằng đất có mục đích sử dụng khác với đất thu hồi.

Như vậy, Luật Đất đai 2024 và các văn bản hướng dẫn thi hành có nhiều quy định bảo đảm thiệt hại về quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản khi Nhà nước thu hồi đất so với Luật Đất đai 2013. Tuy nhiên, một trong những vấn đề không chỉ người có đất thu hồi mà thu hút sự quan tâm của xã hội, đó là giá bồi thường về đất thấp hơn nhiều so với giá đất thị trường hoặc giá trị quyền sử dụng đất mang lại cho người đang sử dụng đất. Luật Đất đai quy định giá đất cụ thể được sử dụng để bồi thường khi nhà nước thu hồi đất. Theo khoản 5 Điều 7 Nghị định số 71/2024/NĐ-CP ngày 27/6/2024 quy định về giá đất thì giá đất cụ thể sử dụng để tính giá bồi thường về đất và được xác định bằng phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất với công thức sau:

Giá đất của thửa đất cần định giá = Giá đất trong bảng giá đất của thửa đất cần định giá x Hệ số điều chỉnh giá đất

Trong đó:

- Giá đất trong bảng giá đất của thửa đất cần định giá để tính bồi thường về đất do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (UBND cấp tỉnh) xây dựng, trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định bảng giá đất lần đầu để công bố và áp dụng từ ngày 01/01/2026. Hằng năm, UBND cấp tỉnh có trách nhiệm trình Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định việc điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung bảng giá đất và áp dụng từ ngày 01/01 của năm tiếp theo thay vì 05 năm/lần như trước đây.

- Hệ số điều chỉnh giá đất được xác định theo từng loại đất, vị trí thửa đất, khu vực bằng cách lấy giá đất thị trường chia cho giá đất trong bảng giá đất tại vị trí đất, khu vực đó[3].

Với cách tính như trên số tiền người có đất thu hồi nhận được có thể bằng hoặc tiệm cận với giá đất thị trường, góp phần bảo đảm tốt hơn quyền của người sử dụng đất có đất thu hồi.

Hai là, bồi thường chi phí đầu tư vào đất còn lại. Bồi thường chi phí đầu tư vào đất còn lại là bồi thường đối với phần chi phí mà người sử dụng đất đã đầu tư vào thửa đất nhưng chưa được thu hồi hoặc chưa được hoàn vốn tại thời điểm Nhà nước thu hồi đất. Khoản 2 Điều 107 Luật Đất đai 2024 chi phí đầu tư vào đất còn lại gồm các chi phí, đó là chi phí san lấp mặt bằng; chi phí cải tạo làm tăng độ màu mỡ của đất, chống xâm thực, xói mòn, thau chua rửa mặn đối với đất sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp; chi phí gia cố khả năng chống sụt lún, chống rung đối với đất sản xuất, kinh doanh; chi phí khác có liên quan đã đầu tư vào đất phù hợp với mục đích sử dụng đất,…

Ba là, bảo đảm quyền lao động, việc làm. Ở nước ta, Nhà nước có trách nhiệm hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm đối với trường hợp thu hồi đất nông nghiệp của cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp; cá nhân sử dụng đất do nhận giao khoán đất để sử dụng vào mục đích nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản từ các nông, lâm trường quốc doanh[4]. Tuy nhiên, quy định pháp luật hiện hành mới chỉ chú trọng đến nhóm người trực tiếp sản xuất nông nghiệp trong độ tuổi lao động. Bên cạnh đó, quy định về hỗ trợ cho người lao động bị ảnh hưởng việc thu hồi đất theo Nghị định số 88/2024/NĐ-CP ngày 15/7/2024 của Chính phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư chưa thống nhất và thiếu tính khả thi với quy định pháp luật lao động, cụ thể: khoản 4 Điều 20 Nghị định số 88/2024/NĐ-CP quy định khi Nhà nước thu hồi đất, người lao động được hưởng trợ cấp ngừng việc khi có đủ điều kiện, cụ thể: “Người lao động do tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân sản xuất, kinh doanh, tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài thuộc đối tượng quy định tại khoản 1 Điều này thuê lao động theo hợp đồng lao động thì được áp dụng hỗ trợ chế độ trợ cấp ngừng việc theo quy định của pháp luật về lao động nhưng thời gian trợ cấp không quá 06 tháng”[5]. Tuy nhiên, Điều 99 Bộ luật Lao động năm 2019 quy định thu hồi đất không thuộc ba trường hợp được trả lương ngừng việc. Ngoài ra, trong Nghị định số 88/2024/NĐ-CP có nhiều quy định được giao cho UBND cấp tỉnh quy định nhằm phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của địa phương, từ đó mỗi địa phương sẽ có mức hỗ trợ khác nhau nhưng điểm chung mức hỗ trợ còn thấp, khó bảo đảm nguyên tắc người có đất bị thu hồi có chỗ ở, đảm bảo thu nhập và điều kiện sống bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ.

Bốn là, hỗ trợ tái định cư. Chính sách tái định cư là việc Nhà nước thực hiện bồi thường bằng đất ở hoặc bằng nhà ở tại khu tái định cư hoặc địa điểm khác phù hợp cho người có đất thu hồi hoặc hỗ trợ bằng giao đất ở, nhà ở tái định cư cho người không đủ điều kiện bồi thường về đất ở nhưng không còn chỗ ở nào khác[6]. Theo đó, ngoài quy định về bồi thường về đất ở đã trình bày ở trên, Nhà nước phải bảo đảm quyền cư trú, quyền sở hữu nhà ở của người có đất ở thu hồi. Pháp luật đất đai hiện hành quy định chính sách tái định cư gồm tái định cư tại chỗ hoặc tái định cư tại địa điểm khác và hỗ trợ tái định cư đối với trường hợp thu hồi đất ở của cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài mà phải di chuyển chỗ ở. Tuy nhiên, còn nhiều điểm bất cập trong quá trình tổ chức thực hiện như vị trí tái định cư xa nơi ở cũ, vùng ven, nhà tái định cư có chất lượng thấp, thiếu hạ tầng kỹ thuật và các dịch vụ thiết yếu khác; đối với khu vực miền núi nhiều nhà ở được bố trí tập trung như khu đô thị, chưa tính tới yếu tố văn hóa vùng miền, dân tộc, thiếu đất sản xuất,…

Năm là, quyền hưởng và duy trì mức sống thích đáng (hỗ trợ ổn định đời sống, sản xuất, kinh doanh,…). Ngoài việc bồi thường về đất và tài sản theo quy định, Nhà nước có trách nhiệm hỗ trợ người có đất thu hồi theo nguyên tắc khách quan, công bằng, kịp thời, công khai và đúng quy định của pháp luật nhằm góp phần ổn định đời sống, thu nhập. Các khoản hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất bao gồm hỗ trợ ổn định đời sống, ổn định sản xuất, kinh doanh, di dời vật nuôi, hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm, hỗ trợ tái định cư và hỗ trợ để tháo dỡ, phá dỡ, di dời. Ngoài những khoản hỗ trợ trên, Luật Đất đai 2024 còn quy định khoản hỗ trợ khác: “căn cứ căn cứ vào tình hình thực tế tại địa phương, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định biện pháp, mức hỗ trợ khác để bảo đảm có chỗ ở, ổn định đời sống, sản xuất đối với người có đất thu hồi, chủ sở hữu tài sản cho từng dự án cụ thể”[7]. Các khoản và mức hỗ trợ của địa phương sẽ do địa phương quyết định nhằm bảo đảm tốt hơn quyền, lợi ích của người có đất thu hồi. Tuy nhiên, trên thực tế sau khi thu hồi đất nhiều người sử dụng đất không có điều kiện sống bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ.

Ngoài các quyền trên, để bảo đảm các quyền của người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất bị thiệt hại Nhà nước quy định quyền được thông tin và biểu đạt ý kiến khi thu hồi đất. Tuy nhiên, pháp luật đất đai hiện hành không quy định về tỷ lệ đồng ý, không đồng ý của người dân mà chỉ thống kê số lượng ý kiến đồng ý, số lượng ý kiến không đồng ý, số lượng ý kiến khác đối với phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư[8].

2. Một số giải pháp tiếp tục hoàn thiện pháp luật đất đai nhằm bảo đảm quyền của người có đất thu hồi

Để bảo đảm quyền của người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất khi Nhà nước thu hồi đất pháp luật đất đai cần tiếp tục sửa đổi, bổ sung, ban hành mới để hoàn thiện, trong đó tập trung vào các quy định sau:

Một là, tăng mức bồi thường về đất. Thực tiễn tại các địa phương cho thấy hầu hết người sử dụng đất sẽ di dời chỗ ở để giao lại đất khi Nhà nước có quyết định thu hồi. Đồng thời, có hai vấn đề chủ yếu người dân cần quan tâm hơn cả khi Nhà nước thu hồi đất, đó là điều kiện được bồi thường về đất và mức bồi thường. Để công tác giải phóng mặt bằng tiến hành thuận lợi, đúng thời hạn, bảo đảm tiến độ của các dự án và bảo đảm quyền của người sử dụng đất cần thiết phải tăng mức bồi thường.

Khoản 5 Điều 7 Nghị định số 71/2024/NĐ-CP quy định về cách tính giá đất cụ thể để bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất như sau:

Giá đất của thửa đất cần định giá = Giá đất trong bảng giá đất của thửa đất cần định giá x Hệ số điều chỉnh giá đất

Theo đó, để tăng giá bồi thường cần phải tăng giá đất trong bảng giá đất, tăng hệ số điều chỉnh giá đất. Với việc Luật Đất đai năm 2014 bỏ khung giá đất có thể sẽ tăng giá đất trong bảng giá đất, đồng thời giá đất trong bảng giá đất có thể thay đổi theo từng năm thay vì cố định với chu kỳ 05 năm/lần như trước đây. Bên cạnh đó, hệ số điều chỉnh giá đất phụ thuộc vào giá đất thị trường của những thửa đất cùng khu vực có đặc điểm tương đồng. Điều đó, đồng nghĩa với việc hệ số điều chỉnh giá đất có thể sẽ cao hơn so với trước đây. Tuy nhiên, hệ số điều chỉnh giá đất phụ thuộc vào giá đất thị trường và cách xác định giá đất thị trường căn cứ vào thừa đất cùng khu vực; trường hợp giá đất quá cao hoặc quá thấp so với mặt bằng chung thì loại bỏ thông tin giá đất này trước khi xác định giá đất thị trường. Như vậy, cơ quan xác định giá đất thị trường sẽ gặp những vướng mắc như cần xác định giá của bao nhiêu thửa đất để làm giá trị tham chiếu hoặc khó xác định thế nào là giá đất quá cao hoặc quá thấp so với mặt bằng chung hoặc thế nào là cùng khu vực. Để bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của người có đất thu hồi cần có hướng dẫn về số lượng thửa đất có tính tương đồng về giá đất để làm giá trị tham chiếu và quy định rõ thế nào là giá đất quá cao hoặc quá thấp so với mặt bằng chung (cần thiết quy định giá đất quá cao, quá thấp là vượt quá hoặc thấp hơn mặt bằng chung với tỷ lệ % nhất định).

Hai là, cần đồng bộ quy định của pháp luật đất đai và pháp luật lao động, việc làm để bảo đảm quyền làm việc và hỗ trợ khi thay đổi chỗ ở, việc làm do thu hồi đất. Theo đó, khi Nhà nước thu hồi đất mà người sử dụng lao động phải chấm dứt hoạt động, chấm dứt quan hệ lao động với người lao động thì pháp luật cần phải quy định người lao động được hỗ trợ ít nhất bằng trợ cấp thôi việc theo quy định của pháp luật lao động. Do vậy, cần phải bổ sung hoặc có văn bản hướng dẫn về hỗ trợ cho người lao động do ngừng việc. Đồng thời, Nhà nước cần phải đồng bộ quy định này với pháp luật lao động để bảo đảm không có sự chồng chéo, vướng mắc khi thực hiện.

Ba là, tiếp tục hoàn thiện quy định về tái định cư để bảo đảm quyền của người có nhà đất thu hồi. Với nguyên tắc “việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phải bảo đảm người có đất bị thu hồi có chỗ ở, đảm bảo thu nhập và điều kiện sống bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ”. Tuy nhiên, trên thực tế hiện nay vẫn còn xảy ra tình trạng dù người dân chuyển tới khu tái định cư nhưng hệ thống hạ tầng xã hội và kỹ thuật vẫn còn chưa hoàn thiện gây nhiều khó khăn cho người có thu hồi đất về đời sống và sản xuất, làm giảm hiệu quả của chính sách tái định cư. Do vậy, cần thiết phải (i) quy định chặt chẽ về điều kiện, thời hạn hoàn thiện cơ sở hạ tầng kỹ thuật của khu tái định cư và nhà ở tái định cư; (ii) lượng hóa, giải thích rõ thế nào là bằng, thế nào là tốt hơn nơi ở cũ bằng những tiêu chí cụ thể; (iii) phải bổ sung quy định mới hậu tái định cư. Theo đó, cần bổ sung quy định sau thời điểm giao nhà ở, đất ở tái định cư, trong thời gian không quá một thời gian nhất định (ví dụ không quá 01 năm). UBND cấp xã nơi có dự án tái định cư phải khảo sát, đánh giá điều kiện sống và thu nhập của những người có đất thu hồi trong khu tái định cư để có những chính sách hỗ trợ cần thiết nhằm giúp họ có được điều kiện về chỗ ở, việc làm và các điều kiện khác bảo đảm đúng nguyên tắc bồi thường khi nhà nước thu hồi đất.

Bốn là, bổ sung quy định của pháp luật đất đai để bảo đảm quyền tự do biểu đạt, ý kiến của người sử dụng đất. Quy định mới cần quy định tỷ lệ phần trăm (%) ý kiến đồng ý với phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thì được coi là người bị thu hồi đất đồng thuận với phương án đó, bởi tỷ lệ 100% người sử dụng đất có đất thu hồi đồng ý với phương án bồi thường, hỗ trợ tái định cư sẽ không khả thi và trường hợp không quy định tỷ lệ đồng ý sẽ không bảo đảm quyền biểu đạt ý kiến của người sử dụng đất. Dựa trên cơ sở tỷ lệ ý kiến đồng ý, không đồng ý của người sử dụng đất, Nhà nước có thể sẽ điều chỉnh phương án bồi thường cho phù hợp hoặc có phương án tuyên truyền, giải thích, đối thoại cho người có đất thu hồi, người bị thiệt hại về tài sản hiểu rõ, để tăng tỷ lệ đồng ý.

3. Kết luận

Khi Nhà nước quyết định thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng người có nhà đất thu hồi sẽ mất đi quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; ảnh hưởng tới một số quyền của người sử dụng đất như bồi thường về đất, tài sản gắn liền với đất, chi phí đầu tư vào đất và các khoản hỗ trợ khác. Pháp luật đất đai của Việt Nam hiện nay còn một số quy định chưa bảo đảm tối đa quyền của người sử dụng đất, nhất là mức bồi thường chưa thỏa đáng hoặc khó thực hiện. Để bảo đảm quyền của người sử dụng đất có đất thu hồi, trong các văn bản hướng dẫn Luật Đất đai 2024 hoặc khi sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai phải bảo đảm tăng mức bồi thường khi thu hồi đất, bổ sung quy định hỗ trợ khi có đất thu hồi và đồng bộ với pháp luật lao động, quy định chặt chẽ về dự án tái định cư và khảo sát ý kiến của người dân sau khi chuyển đến nơi ở mới.

TÀI LIỆU TRÍCH DẪN: