Phân quyền tài chính cho các địa phương tại Việt Nam

TÓM TẮT:

Phân quyền tài chính cho các chính quyền địa phương là một cách thức để chính phủ thực hiện cung ứng hàng hóa công hiệu quả hơn. Phân quyền tài chính là cần thiết xét từ góc độ kinh tế khi có những khác biệt về nhu cầu đối với các dịch vụ công cộng trên các khu vực địa phương, và các khoản dự phòng được không bù đắp được sự thiết hụt chức năng và vai trò của chính quyền địa phương. Bài viết bàn về phân quyền tài chính cho các địa phương tại Việt Nam.

Từ khóa: phân quyền tài chính, địa phương.

1. Đặt vấn đề

Phân quyền tài chính ở mặt chi là việc chuyển giao quyền thiết kế và sản xuất các hàng hóa công cộng từ chính quyền trung ương cho chính quyền địa phương. Song không phải hàng hóa công cộng nào cũng có thể chuyển giao, mà chỉ gồm những hàng hóa chuẩn công cộng chẳng hạn như giáo dục, y tế. Còn đối với các hàng hóa công cộng thuần túy như quốc phòng, ngoại giao sẽ vẫn phải do trung ương nắm giữ và gọi là hàng hóa công cộng quốc gia.

Phân quyền tài chính ở mặt thu là trả quyền thu các sắc thuế địa phương cho địa phương. Một sắc thuế địa phương tốt cần thỏa mãn các nguyên tắc của sắc thuế nói chung và các nguyên tắc riêng của thuế địa phương. Có 3 nguyên tắc chung về thuế, đó là công bằng, trung lập và đơn giản. Bốn nguyên tắc riêng của thuế địa phương bao gồm nguồn thu ổn định, phân bố đồng đều giữa các địa phương, cơ sở thuế phải bất biến và địa phương phải có trách nhiệm tài chính.

Phân quyền tài chính là cần thiết vì nếu phân quyền tài chính tốt sẽ đạt được hiệu quả cao trong quản lý tài chính ngân sách địa phương, cũng như quốc gia. Có rất nhiều lý luận về phân quyền tài chính cho thấy phân quyền tài chính có thể nâng cao hiệu quả thông qua: (i) phân bổ nguồn lực tốt hơn; và (ii) tạo ra sự cạnh tranh giữa các chính quyền địa phương. Lý luận "bỏ phiếu bằng chân" của Charles M. Tiebout chỉ ra rằng phân quyền tài chính sẽ đưa đến cạnh tranh giữa các chính quyền, nên các chính phủ địa phương buộc phải nâng cao hiệu quả hoạt động của mình. Còn định lý phân quyền của Wallace E. Oates tuyên bố rằng phân quyền tài chính sẽ khiến cho phân bổ nguồn lực tốt hơn, vì chính quyền địa phương có đủ thông tin hơn, do đó hiệu quả tài chính cũng được cải thiện.

Tuy nhiên, cần lưu ý rằng, những lý luận nói trên hoàn toàn mang tính chuẩn tắc. Trong thực tế, phân quyền tài chính diễn ra có thể vì nhiều lý do, trong đó lý do hay thấy nhất là các nước cần tiến hành phân quyền chính trị và phân quyền hành chính, nên kèm theo đó phải tiến hành cả phân quyền tài chính.

2. Thực trạng phân quyền tài chính tại Việt Nam

Phân quyền tài chính tại Việt Nam tuân theo luật Ngân sách ban hành năm 1996 và sửa đổi năm 2015 Ngân sách Nhà nước (NSNN) được thiết kế theo hệ thống gồm ngân sách Trung ương (NSTW) và ngân sách địa phương (NSĐP); được chia thành các cấp: trung ương, tỉnh, huyện và xã. Trong đó, NSTW đóng vai trò chủ đạo trong hệ thống ngân sách, đảm bảo thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội trọng điểm quốc gia, mang tính chiến lược, tổng thể. NSĐP được phân bổ với một số nguồn thu tài chính, được giao nhiệm vụ chịu trách nhiệm cung ứng các nguồn lực tài chính cho phát triển kinh tế xã hội ở địa phương. Các khoản thu NSNN được chia thành các nhóm: các khoản thu NSTW hưởng 100%; các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa NSTW và NSĐP; các khoản thu được phân quyền cho NSĐP 100%. Trong giai đoạn 2010 - 2022, các khoản thu NSTW theo phân quyền được hưởng 100% có xu hướng giảm và các khoản thu NSĐP hưởng 100% theo phân quyền có xu hướng tăng. Phân quyền tài chính đã có xu hướng tăng lên khi các nguồn thu theo phân quyền của NSĐP tăng đều qua các năm và đạt mức trung bình 44% trong giai đoạn 2010-2020. Mặc dù vậy, các khoản thu NSTW vẫn chiếm tỷ trọng lớn 66% trong NSNN. Các địa phương có sự chủ động hơn trong việc đảm bảo các khoản thu tại địa phương mình.

Phân quyền trách nhiệm chi trên cơ sở nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của từng cấp. Trung ương đảm nhiệm các nhiệm vụ chi đối với các hoạt động thuộc phạm vi quản lý của Trung ương, trong khi địa phương chịu trách các nhiệm vụ chi tương ứng thuộc sự quản lý của địa phương. Nếu xét tỷ lệ chi NSĐP trong tổng chi NSNN thì Việt Nam đang thực hiện phân quyền khá mạnh. Tỷ lệ chi tiêu của ngân sách địa phương tăng đều từ mức 37% năm 2010 lên mức 42% tổng chi NSNN năm 2020. Khả năng tự bù đắp nguồn chi của địa phương chưa ổn định. Năm 2010 địa phương tự trang trải được 76% nguồn chi từ nguồn thu địa phương được hưởng 100%, song đến năm 2020 tỷ lệ này giảm xuống còn 66%. Nguyên nhân của tình trạng này có thể do nhiệm vụ chi tại cấp địa phương tăng nhanh trong khi nguồn thu của địa phương chưa đảm bảo và đặc biệt do bối cảnh dịch Covid-19. Từ thực trạng trên có thể nhận thấy:

Thứ nhất, phân quyền tài chính chưa thực sự gắn liền với việc cung cấp các dịch vụ công cộng ở địa phương, chưa dựa trên nền tảng tối ưu cung cấp hàng hóa công. Trong lập dự toán ngân sách chưa lập dự toán cho cả thời kỳ trung và dài hạn nên chưa gắn kết với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Trong thực hiện phân quyền chi: định mức phân bổ ngân sách chưa bám sát với điều kiện thực tế tại địa phương nên hiệu quả không cao như đã phân tích trên đây. Giữa các khoản chi chưa đảm bảo tính liên kết, chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên chưa liên kết dẫn đến nhiều công trình hạ tầng xuống cấp ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế.

Thứ hai, cung ứng hàng hóa công tại địa phương khó có hiệu quả cao bởi trách nhiệm không rõ ràng. Hiện có những hàng hóa công do địa phương triển khai nhưng được quy định ở cả trung ương và địa phương mâu thuẫn với nguyên tắc mỗi cấp chính quyền có quyền và trách nhiệm thực hiện việc cung cấp các hàng hóa dịch vụ địa phương bằng nguồn thu của chính quyền đó. Như vậy, các địa phương phải thực hiện hầu hết các nhiệm vụ chi giống như trung ương, nhưng chỉ khác biệt ở chỗ do địa phương quản lý nên thiếu nguồn lực và hiệu quả. Các địa phương dường như tập trung chi tiêu của mình vào các nhiệm vụ kinh tế hơn là việc cung cấp các dịch vụ công cơ bản. Xu hướng bất công bằng trong chi tiêu cho giáo dục và y tế giữa các tỉnh cũng đã được chỉ ra.

Thứ ba, địa phương khó có khả năng đảm bảo cung ứng hàng hóa/dịch vụ công bởi nguồn chi
thường xuyên bị hạn chế. Cung ứng hàng hóa, dịch vụ công của địa phương thuộc nhóm chi thường
xuyên. Nguồn lực tài chính để tài trợ cho chi thường xuyên của địa phương được lấy từ nguồn thu địa phương được hưởng 100%, thu từ nguồn phân chia theo tỷ lệ điều tiết và một phần bổ sung cân đối hoặc bổ sung có mục tiêu từ Trung ương. Song hiện nay, rất nhiều các địa phương không thể tự cân đối và luôn trong tình trạng thâm hụt ngân sách với xu hướng và tốc độ ngày càng tăng bởi những đặc điểm đã phân tích trên đây. Nguồn thu địa phương được hưởng 100% hiện chỉ đáp ứng được khoảng 70% các khoản chi và hiện đang có xu hướng giảm đi.

Thứ tư, chất lượng hàng hóa công được cung ứng tại địa phương chưa cao bởi hiệu quả đầu tư
công của chính quyền địa phương còn thấp. Các chính quyền địa phương quan tâm chủ yếu đến việc tăng mức đầu tư thay vì cải thiện hiệu quả đầu tư nên mặc dù lượng chi đầu tư rất lớn nhưng cơ sở hạ tầng vẫn là một những yếu tố gây trở ngại cho hoạt động phát triển kinh tế xã hội địa phương. Còn hiện tượng đầu tư công còn phân tán và thiếu đồng bộ, với nguồn lực có hạn, việc phân bổ vốn cho nhiều dự án dẫn đến các dự án thường bị thiếu vốn, kéo dài tiến độ, làm tăng chi phí đầu tư. Mặt khác, quy định mỗi cấp chính quyền địa phương phải chịu trách nhiệm đối với các công trình kết cấu hạ tầng được giao cho cấp đó quản lý nên đã tăng cường trách nhiệm của các địa phương trong quản lý các cơ sở hạ tầng trên địa bàn. Tuy vậy, với những công trình liên vùng chưa có hướng dẫn cách thức phối hợp giữa các địa phương để cùng xử lý nên còn tình trạng những công trình này chưa được sửa chữa, nâng cấp khi đã xuống cấp và khó đáp ứng nhu cầu phát triển của địa phương.

3. Giải pháp nhằm gợi ý chính sách phân quyền tài chính tại Việt Nam

Thứ nhất, thực hiện sự phân tách rõ ràng hơn giữa các cấp ngân sách, hướng đến xây dựng một hệ thống phân quyền tài chính đầy đủ hơn, trong đó các cấp chính quyền địa phương có sự tự chủ và quyền quyết định lớn hơn về ngân sách cấp mình và độc lập tương đối với chính quyền trung ương bao gồm cả nguồn thu và nhiệm vụ chi. Theo đó, mọi vấn đề lập dự toán, phân bổ và quyết toán ngân sách của cấp nào nên để cho cấp đó quyết định. Ngân sách cấp trên chỉ tổng hợp ngân sách cấp dưới vào NSNN chung. Điều đó sẽ làm tăng trách nhiệm giải trình ở mỗi cấp chính quyền, đồng thời khắc phục được tính thứ bậc cao và tính lồng ghép của hệ thống NSNN, khuyến khích địa phương khai thác lợi thế của mình và nuôi dưỡng nguồn thu của địa phương.

Thứ hai, trao cho địa phương quyền tự chủ cao hơn trong quyết định và quản lý nguồn thu. Việc
tăng cường quyền tự chủ về nguồn thu cho địa phương hiện nay là đòi hỏi khách quan phù hợp với yêu cầu về phân quyền tài chính, đồng thời cũng tạo ra nguồn thu tương xứng hơn với nhiệm vụ chi của mỗi cấp chính quyền địa phương.

Thứ ba, mở rộng quyền tự chủ của địa phương trong quyết định chi tiêu dựa trên nguyên tắc chi tiêu được thực hiện ở cấp chính quyền nào trực tiếp cung ứng dịch vụ công có hiệu quả nhất. Tránh tình trạng cùng một nhiệm vụ chi được phân ra cho quá nhiều cấp mà không có sự xác định ranh giới rõ ràng, dẫn đến chỗ không rõ về trách nhiệm giải trình và sự chồng chéo, đùn đẩy giữa các cấp chính quyền. Việc mở rộng quyền tự chủ trong chi tiêu của địa phương bắt đầu từ việc cho phép chính quyền địa phương tự chủ ở một mức độ thích hợp trong việc ra các quyết định chi tiêu theo thứ tự ưu tiên của địa phương. Tuy nhiên, thứ tự ưu tiên của địa phương phải phù hợp với chiến lược và mục tiêu của quốc gia. Đồng thời, cần cho phép địa phương được quyền quyết định các chế độ và định mức chi tiêu theo nguyên tắc về kỷ luật tài chính tổng thể.

Thứ tư, chính sách phân quyền tài chính của Việt Nam hiện nay chưa có sự phân biệt về đặc thù giữa đô thị và nông thôn, vì vậy định hướng chung trong phân quyền tài chính là phải dựa vào sự khác biệt giữa đô thị và nông thôn (Hiện Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐN) và Ủy ban nhân dân (UBND) tuy đã được sửa đổi, song chưa làm rõ nét sự khác biệt về thẩm quyền giữa các cấp chính quyền địa phương, giữa HĐND và UBND cùng cấp và nội dung quản lý nhà nước nói chung, quản lý tài chính nói riêng trên địa bàn lãnh thổ (nông thôn, đô thị, hải đảo, miền núi)). Các văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành chưa giải quyết triệt để quan hệ phân quyền và thiếu tính ổn định.

Thứ năm, tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài chính của chính quyền địa phương. Việc đẩy mạnh phân quyền chỉ có thể đạt được mục tiêu hiệu quả khi gắn liền với tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương. Để thực hiện được điều đó cần có các cơ chế thích hợp để tăng cường tính minh bạch, trách nhiệm giải trình cả với bên ngoài và nội bộ.

TÀI LIỆU THAM KHẢO:

1. Quốc hội (2015), Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015, số 83/2015/QH13.
2. Nguyễn Sĩ Dũng (2019), Nên chọn phân quyền hay phân cấp? Báo Nhân dân. Truy cập tại https://nhandan.vn/doi-song-xa-hoi-hangthang/nen-chon-phan-quyen-hay-phan-cap-370152
3. Trần Ngọc Đường (2021). Xây dựng chính quyền địa phương theo Hiến pháp năm 2013. Tạp chí Cộng sản. Truy cập tại https://www.tapchicongsan.org.vn/web/guest/chinh-tri-xay-dung-dang/-/2018/821640/xay-dung-chinh-quyen-dia-phuong-theo-hien-phap-nam-2013.aspx

4. Vũ Thế Hoài (2021), Bàn về các quy định của pháp luật về phân cấp, ủy quyền trong quản lý đô thị và một số kiến nghị, đề xuất. Tạp chí Kiểm sát. Truy cập tạihttps://kiemsat.vn/ban-ve-cac-quy-dinh-cua-phap-luat-ve-phan-cap-uy-quyen-trong-quan-ly-do-thi-va-mot-so-kien-nghi-de-xuat-61293.html
5. Nguyễn Văn Cương (2021), Khái niệm, đặc điểm, bản chất của ủy quyền lập pháp. Tạp chí Tòa án nhân dân. Truy cập tại https://tapchitoaan.vn/bai-viet/xay-dung-phat-luat/khai-niem-dac-diem-ban-chat-cua-u%CC%89y-quye%CC%80n-la%CC%A3p-pha%CC%81p

Financial decentralization for localities in Vietnam

Master. Nguyen Thi Thu Trang

Faculty of Marketing and Management, University of Economics - Technology for Industries

Abstract:

Financial decentralization to local authorities is one way for governments to deliver public goods more efficiently. From the economic point of view, it is necessary to do financial decentralization as there are differences in demand for public services across local areas, and provisions can not cover functional gaps and the role of local authorities. This paper discusses financial decentralization for localities in Vietnam.

Keywords: financial decentralization, locality.

[Tạp chí Công Thương - Các kết quả nghiên cứu khoa học và ứng dụng công nghệ, Số 6  tháng 3 năm 2023]