Quyền hành pháp hay quyền lực hành pháp?

1. Khái niệm về quyền và quyền lực

Quyền: Quyềncó thể mang các nghĩa sau đây: Quyền là khả năng thực hiện ý chí của mình được pháp luật hoặc xã hội chấp nhận.

Từ khía cạnh phân phối nhu cầu, quyền được hiểu là cái mà pháp luật, xã hội, phong tục hay lẽ phải cho phép hưởng thụ, vận dụng, thi hành, và khi thiếu được yêu cầu để có, nếu bị tước đoạt có thể đòi hỏi để giành lại. Quyền khi đó được hiểu là các dạng “quyền lợi”. Nó đại diện cho một vị trí của cá nhân hoặc nhóm người, là khả năng đạt được mục tiêu xác định một cách đơn phương, không chịu sự kiểm soát, áp đặt, hay phải đáp ứng các điều kiện và đòi hỏi của các cá nhân hoặc nhóm người khác (ví dụ: quyền con người). Hiểu theo tính pháp lývới ý nghĩa là “thẩm quyền”, “quyền lợi” của các cá nhân và nhóm người tham gia vào mộthệ thốngxã hội được bảo trợ bởi một nền tảngpháp luậtđã được xây dựng và đưa ra dựa theo các tiêu chí cụ thể, đặc biệt là dựa trên các thỏa thuận và cam kết của những chủ thể tham gia trong xã hội (khế ước xã hội).

Từ khía cạnh sức mạnh được vận dụng khi thực hiện chức năng trong một lĩnh vực nhất định, quyền khi đó được hiểu là các dạng “quyền lực”.

Quyền lực: Trong tiếng Việt, thuật ngữ “quyền lực” là thuật ngữ được ghép bởi hai từ “quyền” và “lực”. “Quyền” là tập hợp những năng lực, phẩm chất, giá trị ... sẵn có của một người hoặc được trao bởi tổ chức, cộng đồng, nhóm xã hội. “Lực” là sức mạnh, là khả năng chi phối, tạo ảnh hướng của một người lên người khác, lên tổ chức, nhóm xã hội. Một người muốn có “lực” thì nhất thiết phải có “quyền” vì “quyền” tạo ra “lực”. “Quyền” mà không song hành với “lực” thì chỉ là quyền suông, quyền “trên giấy tờ”; ngược lại, “lực” mà không gắn với “quyền” thì chẳng qua chỉ là thứ “sức mạnh cơ bắp” thông thường.

Quyền lực, được miêu tả theo khía cạnhkhoa học xã hội, một mặt là khả năng gây ảnh hưởng của một người hoặc một nhóm người đến hành vi và suy nghĩ của các cá nhân, các nhóm người khác với ý nghĩa là “quyền lực”; mặt khác, Quyền lực xác định phạm vi, giới hạn của các “khả năng hành động, gây ảnh hưởng” cả về thể chất lẫn tinh thần của một người hoặc một nhóm người. Đây là một quan điểm về quyền lực: “Quyền lực là năng lực của một cá nhân hay của một nhóm cá nhân thực thi ý chí của mình trong các công việc xã hội kể cả khi có sự chống đối. Quyền lực mang lại sự thay đổi của con người - thay đổi trong thái độ, trong hành vi, trong động cơ và định hướng mà nếu không có nó thì những thay đổi đó không thể xảy ra”.[1] Việc sử dụng thứ sức mạnh này để gây ảnh hưởng đến cá nhân, nhóm người khác, có thể mang theo những ý nghĩa tích cực cũng như tiêu cực, dựa trên mục đích, nguyên tắc, cách thức sử dụng chúng. Cần phân biệt việc “lạm quyền” và việc “vi phạm giới hạn quyền lực”. Lạm dụng quyền lực là việc sử dụng quyền lực mà không tuân theo những mục đích quy định cho sự tồn tại của quyền lực. Việc vượt quá phạm vi giới hạn quyền lực là việc không tuân theo những nguyên tắc, cách thức được quy định sẵn trong quá trình sử dụng quyền lực.

Với cách hiểu ý nghĩa của từ quyền lực trong bối cảnh của xã hội loài người trong giai đoạn phát triển mang tính cộng đồng và có nhiều thay đổi bởi sự phân công lao động diễn ra mạnh mẽ ta có thể truy dẫn nguồn gốc của quyền lực dưới các nguồn sau:

i. Từ góc độ sự phối hợp lao động của tập thể người, có thể hiểu nguồn gốc của quyền lực đến từ sự phân chia các nhóm người trong xã hội bởi sự phân công lao động mà người này và người kia không thể làm việc một cách đơn lẻ nên cần có sự phối hợp giữa các các thể đơn lẻ, tuy vậy việc phân công ra một người đặc biệt có “công việc” riêng là quản lý người khác và phối hợp hành động của những người khác là hiện tượng phổ biến trong tự nhiên nhưng ở xã hội người hành vi này mang những tính chất riêng biệt. Cụ thể người được phân công làm việc quản lý người khác phải có “quyền lực” tức khả năng thao túng nhóm người hoặc cá thể người thực hiện một công việc theo ý chí của mình, từ đây quyền lực được ra đời.

ii. Từ góc độ đám đông, ta có thể hiểu quyền lực phát sinh từ tâm lý người do quá trình phản ánh thế giới hiện thực dẫn đến đám người này có cùng một cảm giác đối với một cá nhân do năng lực của chính cá nhân đó hay sự lần tưởng của đám đông. Điều này có thể lý giải bởi sự thông tin không cân xứng theo đó người có quyền lực là người nắm giữ thông tin.

Với cách hiểu nguồn gốc quyền lực từ góc độ pháp luật, chính trị có thể phân loại quyền lực thành 4 nhóm:

i. Quyền lực kinh tế

ii. Quyền lực chính trị

iii. Quyền lực tư tưởng

iv. Quyền lực tri thức

Quyền lực có thể là sự tàn bạo (theo nghĩa tiêu cực), cũng có thể là hiển nhiên, tùy thuộc vào cách thức quyền lực được hình thành, tổ chức và thực hiện như thế nào. Quyền lực có thể tạo ra quyền hạn cho người nắm giữ nó song cũng có thể tạo ra sự áp bức. Quyền lực chính danh tạo ra thẩm quyền chính đáng, quyền lực bất chính thì tạo ra sự bất tuân. Song sự tồn tại của quyền lực trong đời sống xã hội là tất yếu. Trong các thập niên 60, 70 của thế kỷ XX, những nghiên cứu của John R. P. French[2] và Bertram Raven[3] về quyền lực và nền tảng của quyền lực đã tạo ra một làn sóng lớn về những phân tích và bình luận trong lĩnh vực chính trị học, xã hội học và luật học. Họ đề xuất mô hình quyền lực và nguổn gốc hình thành quyền lực, gồm:

Thứ nhất, quyền lực có nguồn gốc từ vị trí (positional power sources). Theo tiêu chí này, quyền lực được chia thành ba loại:

- Quyền lực hợp pháp (legitimate powers): Quyền lực hợp pháp là quyền lực của một cá nhân được xác lập do vị trí, trách nhiệm, quyền hạn được trao một cách hợp pháp, chính danh trong phạm vi một tổ chức cụ thể. Quyền lực hợp pháp là thẩm quyền được trao cho người nắm giữ vị trí đó. Quyền lực hợp pháp được xác lập dựa trên nền tảng của việc giao phó hợp pháp.

- Quyền lực ban phát (reward power): Quyền lực ban phát phụ thuộc vào khả năng của người nắm giữ quyền lực đó ban phát lợi ích vật chất, tinh thần cho người khác và từ đó ảnh hưởng đến họ. Đây là dạng quyền lực rất dễ bị lợi dụng và vì thế cũng rất mang tính thủ đoạn, thiếu bền vững. Sự thiếu bền vững của quyền lực dựa trên nền tảng ban phát là nguồn lực hạn chế. Không một ai có thể ban phát trong thời gian dài để có thể duy trì quyền lực của mình. Hơn nữa, những người chịu ảnh hưởng của quyền lực ban phát khó có được sự trung thành thực sự đối với người tạo ra quyền lực ban phát.

- Quyền lực cưỡng bức (coercive power): Quyền lực cưỡng bức là biểu hiện mặt tiêu cực của ảnh hưởng hay là ảnh hưởng tiêu cực. Quyền lực cưỡng bức bao gồm khả năng hạ chức vụ hoặc tước bỏ các lợi ích của người khác... Mong muốn có được những giá trị do nhận ban phát hoặc nỗi lo bị mất chúng đảm bảo cho người chịu ảnh hưởng phải thuần phục, tuân theo người nắm quyền. Quyền lực cưỡng bức có xu hướng biểu hiện dễ nhận biết và ít hiệu quả hơn vì sự chống trả hay phản ứng của những người chịu ảnh hưởng của quyền lực này. Đe dọa và trừng phạt là các công cụ phổ biến của quyền lực cưỡng bức. Sử dụng quyền lực cưỡng bức với tần suất cao sẽ khó phù hợp với thiết chế và nếu dựa nhiều vào quyền lực cưỡng bức sẽ dẫn đến cách thức lãnh đạo lạnh lùng, máy móc, chứa đựng sự suy tàn.

Thứ hai, quyền lực có nguồn gốc cá nhân (personal power sources), gồm hai loại cụ thể sau:

- Quyền lực tuân phục (referent power): Quyền lực tuân phục là khả năng của những cá nhân ảnh hưởng đến người khác và tạo dựng ở họ sự trung thành. Quyền lực này chủ yếu dựa trên uy tín và những kỹ năng cá nhân của người nắm giữ chúng. Một cá nhân có thể được ngưỡng mộ bởi nhiều phẩm chất và thậm chí chỉ một phẩm chất. Một người có tài hùng biện trong những hoàn cảnh cụ thể có thể khiến hàng nghìn người làm theo ý mình, tạo ra cho mình quyền lực ảnh hưởng đến những người đó.

- Quyền lực chuyên môn (expertise powers): Quyền lực chuyên môn là quyền lực của cá nhân có được từ kỹ năng và kiến thức chuyên môn cần cho cá nhân khác hay cho tổ chức. Không giống như quyền lực hợp pháp hay quyền lực tuân phục, quyền lực chuyên môn chỉ tồn tại ở và giới hạn ở trong lĩnh vực nhất định và chi phối những người hoặc tổ chức hoạt động trong lĩnh vực đó. Quyền lực chuyên môn dựa trên sự tin cậy của những người nằm trong phạm vi ảnh hưởng của nó. Quyền lực chuyên môn này thể hiện khá rõ trong các hoạt động khoa học, kỹ thuật và công nghệ - nơi các nhà khoa học nổi tiếng có tiếng nói, có khả năng quyết định giải pháp hay vấn đề đặt ra.

Quyền hành pháp

Quyền hành pháplà một trong ba quyền trong cơ cấu quyền lực Nhà nước, bên cạnhquyền lập phápvàquyền tư pháp. Quyền hành pháp do các cơ quan hành chínhNhà nướcthực thi để đảm bảo hoàn thành chức năng và nhiệm vụ của mình.

Quyền hành pháp bao gồm hai quyền: quyền lập quy và quyền hành chính.

Quyền lập quy là quyền ban hành nhữngvăn bản pháp quydưới luật, để cụ thể hoá luật pháp do cáccơ quan lập phápban hành trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội.

Quyền hành chính là quyền tổ chức quản lý tất cả các mặt, các quan hệ xã hội bằng cách sử dụng quyền lực Nhà nước. Quyền hành chính bao gồm các quyền về tổ chức nhân sự trong cơ quan hành chính, quyền tổ chức thực thi và áp dụng pháp luật trong các mối quan hệ giữa tổ chức với cá nhân, tổ chức với tổ chức và giữa các cá nhân với nhau trong đời sống xã hội.

Bộ máy hành pháp bao gồm cácchính phủ(nội các) và các cơ quan hành chính công (hành chính), nơi đầu tiên đảm nhiệm trách nhiệm thi hànhpháp luật. Bộ máy hành pháp ngoài việc hành chính còn có quyền lập quy,quy phạm pháp luật, ví dụ, có quyền ban hành các quy định, cácvăn bản dưới luật, không được xem là tương đương với luật, và thay vào đó phải có căn cứ từpháp luậthiện hành.

2. Quyền hành pháp hay Quyền lực hành pháp?

2.1. Cơ cấu của quyền hành pháp

Theo quan niệm phổ biến hiện nay, cơ cấu quyền lực nhà nước của bất kỳ quốc gia hiện đại nào cũng đều bao gồm ba nhánh quyền: quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Mỗi nhánh quyền có đặc thù riêng vốn có của nó và những đặc thùđó do chính đời sống nhà nước, đời sống xã hội quyết định; nói cách khác, do quan hệ chính trị - xã hội quyết định. Mỗi nhánh quyền đều được trao cho những thể chế nhà nước nhất định và thực hiện bằng những phương thức khác nhau.

Xét về mặt lịch sử thì quyền hành pháp - quyền điều hành đất nước - là nhánh quyền hình thành sớm nhất so với các nhánh quyền khác, nó gắn liền với lịch sử hình thành của nhà nước. Do vậy, trên thực tế quyền hành pháp luôn nổi lên là trung tâm của quyền lực nhà nước. Thực tiễn đã chứng minh rằng, nền hành pháp mạnh là nền hành pháp biết quản lý, biết dẫn dắt các quá trình xã hội phát triển phù hợp với các quy luật tự nhiên, quy luật xã hội và khi đó tất yếu dẫn đất nước tới sự phát triển, phồn vinh; còn khi nền hành pháp yếu, không có khả năng quản lý, điều hành thì tất yếu dẫn đất nước tới những cuộc khủng hoảng về chính trị, kinh tế - xã hội.

Trong bất cứ nhà nước nào, quyền hành pháp đều được xem như quyền năng trực tiếp, thể hiện trong hoạch định, đệ trình chính sách và thực thi chính sách. So với quyền lập pháp và quyền tư pháp thì quyền hành pháp có đặc trưng cơ bản là “hành động để đưa pháp luật vào cuộc sống”. Nếu quốc hội có chức năng ban hành pháp luật, các cơ quan tư pháp có chức năng xét xử các hành vi vi phạm pháp luật, thì “hành động” của chính phủ là đề xuất chính sách, pháp luật để quốc hội phê chuẩn, thông qua, để rồi phù hợp với nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo hiến định và luật định, chính phủ lại thực thi chính sách, pháp luật, truy tố tội phạm và đưa các hành vi vi phạm pháp luật (công tố) ra để tòa án xét xử. Vì thế, chính phủ luôn là chủ thể chính bảo đảm hiệu quả hoạt động của các nhánh quyền trong cơ cấu quyền lực nhà nước.

Lý thuyết phân quyền được hoàn thiện vào thế kỷ XVIII - thời kỳ của cách mạng tư sản. Mục tiêu của lý thuyết này là chống sự lạm quyền, bảo vệ con người. Lý thuyết này nhận thức bộ máy cai trị đặt dưới sự kiểm soát tối cao của nhà vua là đối tượng cần được kiểm soát. Khái niệm hành pháp ra đời với ý nghĩa bộ máy cai trị phải hoạt động trên cơ sở các quyết nghị của cơ quan đại diện của dân chúng - tức nhánh lập pháp. Chính vì vậy, khái niệm hành pháp vào thời kỳ đầu của cách mạng tư sản có một ý nghĩa thụ động: “quyền thi hành những điều hợp với quốc tế công pháp” [4]. Quyền hành pháp theo lý thuyết này được hiểu là quyền sử dụng các lực lượng vật chất của quốc gia để gìn giữ an ninh đối nội và đối ngoại.

Quyền hành pháp, như vậy, là quyền cai trị theo luật. Trong lý thuyết của Montesquieu, “quyền hành pháp chỉ tham gia vào việc lập pháp bằng chức năng ngăn cản, chứ không chen vào bàn cãi công việc, mà cũng không phải làm các kiến nghị. Như thế là vì phía hành pháp lúc nào cũng không thể chấp chuẩn một quyết định nào đó và bác bỏ một kiến nghị nào đó đã được thông qua thành nghị quyết nhưng phía hành pháp không đồng tình”. Quyền hành pháp theo lý thuyết phân quyền chỉ có quyền ngăn cản (phủ quyết) mà không có quyền trình kiến nghị lên lập pháp hay bàn thảo luật cùng với ngành lập pháp. Các quốc hội thời kỳ cách mạng 1792 - 1795 ở Pháp quan niệm quyền hành pháp là quyền thi hành một cách chật hẹp và máy móc mọi đạo luật do quốc hội ban hành và không có quyền sáng tạo gì cả, ngay cả trong địa hạt bang giao.

Ngày nay, quyền của chính phủ đã được mở rộng rất nhiều trong các chính thể. Khái niệm quyền hành pháp, do đó, không đủ để khái quát thẩm quyền của chính phủ. Maurice Duverger[5] cho rằng, chính phủ ngày nay có khuynh hướng càng ngày càng trở nên một quyền hành thúc đẩy, khởi xướng, chỉ huy tổng quát quốc gia, lãnh đạo dân chúng, trong khi quốc hội chỉ đặt một vài biên giới tổng quát cho hoạt động của chính phủ, đồng thời, tán thành hay chỉ trích các hoạt động đó. Từ đó, Maurice Duverger đề nghị nên thay khái niệm “quyền hành pháp” bằng khái niệm “quyền chính phủ” (Pouoir Gouvernmental). Tuy nhiên, theo thói quen đã phổ biến từ trước, người ta vẫn hay dùng khái niệm quyền hành pháp để chỉ quyền của chính phủ. Khi đó, quyền hành pháp phải được hiểu rộng hơn. Chức trách, phận sự tổng quát nhất của các chính phủ hiện nay là lãnh đạo quốc gia, ấn định những mục tiêu của quốc gia, phác thảo chương trình hành động của quốc gia. Như vậy, có thể định nghĩa quyền hành pháp là quyền hoạch định và điều hành chính sách quốc gia. Đó cũng là lý do Hiến pháp của nhiều quốc gia khi quy định về quyền hành pháp thường chỉ ra nhiệm vụ chính yếu của hành pháp là hoạch định chính sách và điều hành chính sách. Chẳng hạn, Điều 20 Hiến pháp của Cộng hòa Pháp hiện hành quy định: “Chính phủ Pháp xác định và thực hiện chính sách quốc gia”. Hiến pháp của Cộng hòa liên bang Đức quy định tại Điều 64: “Thủ tướng Liên bang quy định đường lối chiến lược trong lĩnh vực chính trị và chịu trách nhiệm về điều đó”. Điều 95 Hiến pháp của Cộng hòa Italia cũng quy định: “Thủ tướng lãnh đạo chính sách chung của chính phủ và chịu trách nhiệm về chính sách chung của chính phủ”. Hiến pháp của Hà Lan quy định tại Điều 146: “Hội đồng Bộ trưởng lãnh đạo chính sách đối nội và đối ngoại của Cộng hoà Hà Lan”.

2.2. Quyền hành pháp hay quyền lực hành pháp

Như đã trình bày ở trên, “quyền lực hành pháp” chưa xuất hiện, chưa được tạo ra khi nó chỉ dừng lại ở “quyền hành pháp trên giấy tờ”. Quyền lực hành pháp chỉ xuất hiện khi có sự chuyển hóa từ “quyền hành pháp trên giấy tờ” thành “quyền hành pháp trong hành động” theo công thức: quyền hành pháp trên giấy tờ là quyền hành pháp trong hành động = quyền lực hành pháp.

Thật vậy, khi tổ chức thực thi và thực thi quyền hành pháp trên thực tế bởi chủ thể là những cá nhân con người cụ thể, như thủ tướng chính phủ, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, chủ tịch ủy ban nhân dân, đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức nhà nước..., thì cũng là lúc mỗi chủ thể nói trên có thể tạo ra hay có được những lực nhất định để tác động, chi phối các cá nhân, nhóm xã hội khác, khiến họ phải phục tùng, làm theo ý chí, mong muốn của chủ thể. Quá trình cơ quan hành pháp thực hiện quyền hành pháp sẽ tạo ra/giúp cho cơ quan hành pháp có được quyền lực hành pháp. Chẳng hạn, khi chính phủ thực hiện quyền hành pháp gắn với nhiệm vụ, quyền hạn “Thống nhất quản lý nền hành chính quốc gia; thực hiện quản lý về cán bộ, công chức, viên chức và công vụ trong các cơ quan nhà nước; tổ chức công tác thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước; lãnh đạo công tác của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ, ủy ban nhân dân các cấp; hướng dẫn, kiểm tra hội đồng nhân dân trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; tạo điều kiện để hội đồng nhân dân thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do luật định”[6] thì cùng là lúc quyền lực hành pháp nảy sinh, thể hiện ở khả năng hoặc thực tế chính phủ chi phối, tạo ảnh hưởng lên cán bộ, công chức, viên chức và công vụ, tác động tới công tác thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước... Khi thủ tướng chính phủ thực hiện quyền hành pháp gắn với nhiệm vụ, quyền hạn “Lãnh đạo công tác của chính phủ; lãnh đạo việc xây dựng chính sách và tổ chức thi hành pháp luật”[7] thì quyền lực hành pháp của thủ tướng thể hiện ở khả năng chi phối, gây ảnh hưởng tới các đối tượng chịu tác động (có lợi hoặc bất lợi) trực tiếp của chính sách, pháp luật. Hoặc, khi chủ tịch ủy ban nhân dân tỉnh thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn “Phê chuẩn kết quả bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm chủ tịch ủy ban nhân dân, phó chủ tịch ủy ban nhân dân cấp huyện; điều động, đình chỉ công tác, cách chức chủ tịch ủy ban nhân dân, phó chủ tịch ủy ban nhân dân cấp huyện; giao quyền chủ tịch ủy ban nhân dân cấp huyện trong trường hợp khuyết chủ tịch ủy ban nhân dân cấp huyện giữa hai kỳ họp hội đồng nhân dân cấp huyện; yêu cầu chủ tịch ủy ban nhân dân đình chỉ, cách chức chủ tịch ủy ban nhân dân, phó chủ tịch ủy ban nhân dân cấp dưới khi không hoàn thành nhiệm vụ được giao hoặc vi phạm pháp luật; bổ nhiệm, miễn nhiệm, điều động, cách chức, khen thưởng, kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức thuộc phạm vi quản lý theo quy định của pháp luật”[8] thì quyền lực hành pháp của chủ tịch ủy ban nhân dân tỉnh thể hiện ở khả năng hoặc thực tế chi phối, ảnh hưởng tới tất cả các chủ tịch ủy ban nhân dân, phó chủ tịch ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã, tới đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức thuộc phạm vi quản lý.

Từ sự phân tích, minh họa trên đây, có thể định nghĩa: quyền lực hành pháp là khả năng hoặc hiện thực cơ quan hành pháp chi phối, gây ảnh hưởng lên các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác nhau trong quá trình thực thi quyền hành pháp gắn với nhiệm vụ, quyền hạn được Hiến pháp, pháp luật ghi nhận và trao cho; qua đó, có thể tác động tích cực hoặc tiêu cực tới quyền, lợi ích của các cơ quan, tổ chức, cá nhân; thúc đẩy hoặc kìm hãm việc đề xuất, xây dựng chính sách, pháp luật, tổ chức thực hiện pháp luật, đưa pháp luật vào đời sống xã hội.

3. Quyền lực hành pháp theo hiến pháp Việt Nam

Khác với quyền lập pháp, quyền tư pháp, quyền hành pháp ở Việt Nam được phân công tới các cơ quan nhà nước ở địa phương, tới cộng đồng lãnh thổ. Như vậy, quyền hành pháp ở Việt Nam được thực hiện bởi toàn bộ hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và địa phương và cả các cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương - Hội đồng nhân dân các cấp. Từ đó xuất hiện một nhận thức rằng để bảo đảm tính liên tục của quyền hành pháp đòi hỏi các cơ quan hành chính nhà nước phải tạo thành một hệ thống thống nhất và chịu sự điều hành từ một trung tâm là Chính phủ, đồng thời Chính phủ cũng phải kiểm soát được cả các cơ quan đại diện ở địa phương. Quyền này không hoàn toàn hay tuyệt đối thuộc vào hệ thống hành chính nhà nước, mà còn thuộc vào cả các cơ quan khác của nhà nước, cả quốc hội, chủ tịch nước, tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, nhưng chủ yếu do hệ thống hành chính nhà nước thực hiện.

Quyền hành pháp được phổ biến xuống các đơn vị hành chính lãnh thổ thông qua cơ chế phân cấp quản lý nhà nước cho các đơn vị hành chính lãnh thổ tương ứng là tỉnh, huyện, xã và đơn vị hành chính tương đương. Ở cấp địa phương, quyền hành pháp được thực hiện bởi hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân; quy định tại chương IX. Chính quyền địa phương và cụ thể hóa trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Hội đồng nhân dân thực hiện quyền hành pháp bằng chức năng ra các nghị quyết, giám sát việc tuân theo hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của hội đồng nhân dân cùng cấp. Ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành của hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương thực hiện quyền hành pháp thông qua hoạt động tổ chức các quá trình kinh tế, chính trị, xã hội trên cơ sở Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của hội đồng nhân dân cùng cấp và ban hành các quyết định quy phạm.

Quyền hành pháp được phân công giữa chính phủ với các đơn vị hành chính lãnh thổ thông qua cơ chế phân cấp quản lý. Xu hướng này ngày càng được thể hiện rõ nét qua các quy định của chính phủ về phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với cấp tỉnh và giữa cấp tỉnh với cấp huyện, cấp xã trên các lĩnh vực của đời sống xã hội.

Từ các quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 có thể định nghĩa: Quyền hành pháp là quyền được hiến pháp, pháp luật ghi nhận và trao cho chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ, chính quyền địa phương các cấp, thể hiện ở nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể trên trong việc tổ chức thực hiện pháp luật, đưa pháp luật vào đời sống xã hội; gồm quyền tổ chức quản lý các quá trình kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội... theo luật định, quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật của hệ thống hành chính nhà nước.

Như vậy, khái niệm quyền hành pháp được dùng để chỉ, nhấn mạnh khía cạnh quyền, gắn với quyền đó là nhiệm vụ, quyền hạn của chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ, chính quyền địa phương các cấp được hiến pháp, pháp luật ghi nhận và trao cho. Nói cách khác, đề cập đến “quyền hành pháp” là muốn nhấn mạnh thứ “quyền trên giấy tờ” theo hiến định và luật định, chứ chưa quan tâm đến việc đưa quyền (nhiệm vụ, quyền hạn) hành pháp vào thực thi trên thực tế. Có “quyền” mà chủ thể chưa đưa vào khai thác, sử dụng thì chưa gây được ảnh hưởng lên người khác/nhóm xã hội khác, nghĩa là chưa tạo ra “lực”. Theo lôgíc đó, quyền hành pháp chưa được các chủ thể tổ chức thực thi trên thực tế, trong đời sống nhà nước và xã hội thì chưa tạo ra “quyền lực hành pháp”.

[1] Max Weber (1864 – 1920): nhà kinh tế chính trị học và xã hội họcngười Đức.

[2] John R. P. French (1913 – 1995): là Giáo sư danh dự về tâm lý học của Đại học Michigan, Hoa Kỳ.

[3] Bertram Raven (1926- ): là một học giả Hoa Kỳ.

[4] Montesquieu (1689 – 1755): là một nhà bình luận xã hội và tư tưởng chính trịPhápsống trong thời đạiKhai sáng.

[5] Maurice Duverger (1917 – 2014): là một luật gia, nhà xã hội học và nhà chính trị học người Pháp.

[6] Khoản 5 Điều 96 Hiến pháp 2013.

[7] Khoản 1 Điều 98 Hiến pháp 2013.

[8] Khoản 2 Điều 22 Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015.