Tóm tắt:
Sau hơn ba thập kỷ đổi mới, Việt Nam đã đạt được nhiều thành tựu đáng kể trong phát triển kinh tế - xã hội. Những thành tựu đó có được một phần nhờ vào sự gia tăng quy mô đầu tư công, tạo động lực quan trọng trong việc thúc đẩy tăng trưởng và quá trình chuyển đổi cơ cấu nền kinh tế thời gian qua. Tác động của đầu tư công đối với tăng trưởng kinh tế cũng như hiệu quả của đầu tư công vẫn còn là vấn đề tranh luận. Đầu tư của Chính phủ giữ vai trò là động lực của nền kinh tế thì yêu cầu đặt ra là cần nghiên cứu một cách sâu sắc tác động của đầu tư công đối với tăng trưởng kinh tế, từ đó tìm ra biện pháp nhằm quản lý đầu tư công và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.
Từ khóa: Đầu tư công, phát triển kinh tế.
Khái niệm về đầu tư công vẫn là một vấn đề gây tranh luận không chỉ ở Việt Nam mà cả thế giới. Các tổ chức quốc tế là Ngân hàng Thế giới (World Bank), Tổ chức Hợp tác và Phát triển (OECD) và Tổ chức Lao động Thế giới (ILO) cho rằng, đầu tư công là khoản chi tiêu công (hoặc chi xây dựng cơ bản trong chi tiêu công) nhằm làm tăng tích lũy vốn vật chất.
Theo World Bank, “Đầu tư công là khoản chi tiêu công giúp làm tăng thêm tích lũy vốn vật chất. Tổng đầu tư công bao gồm đầu tư vào cơ sở hạ tầng vật chất do chính phủ trung ương, chính quyền địa phương và các công ty thuộc khu vực công thực hiện”. Trong khi đó, OECD cho rằng đầu tư công được định nghĩa và đo lường khác nhau giữa các nước, nhưng nhìn chung muốn nói đến đầu tư vào cơ sở hạ tầng vật chất (đường giao thông, tòa nhà chính phủ,...) và cơ sở hạ tầng mềm (ví dụ như hỗ trợ cho đổi mới, nghiên cứu và phát triển,...) với thời gian sử dụng hữu ích kéo dài trên một năm. Do vậy, OECD cho rằng thành phần chủ yếu của đầu tư công là tổng tích lũy vốn cố định.
Tại Việt Nam, trước khi có Luật Đầu tư công, chưa có định nghĩa chính thức về Đầu tư công được đưa ra, mà chỉ có khái niệm về “vốn của khu vực kinh tế nhà nước”. Tiếp thu các quan điểm về đầu tư công của các tổ chức quốc tế, xem xét tình hình thực tế đầu tư phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam bằng nguồn vốn nhà nước là tập trung chủ yếu vào lĩnh vực kết cấu hạ tầng kinh tế và kết cấu hạ tầng xã hội, còn lại là đầu tư vào các doanh nghiệp nhà nước, Bộ Kế hoạch và Đầu tư được Nhà nước giao nhiệm vụ soạn thảo Luật Đầu tư công đã trình bày quan điểm xây dựng bộ Luật Đầu tư công nhằm quản lý tối đa nguồn vốn do Nhà nước đầu tư. Trong quá trình soạn thảo Luật đã có nhiều hội thảo về đầu tư công, các ý kiến của các nhà khoa học tương đối gần gũi với quan điểm của Bộ Kế hoạch và Đầu tư.
Đến nay, Luật Đầu tư công 2014 đã được Quốc hội nước ta thông qua và đưa ra khái niệm về đầu tư công như sau: Đầu tư công “là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội”. Vốn đầu tư công bao gồm: vốn ngân sách nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, vốn đầu tư từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay của ngân sách địa phương để đầu tư.
Khái niệm về Đầu tư công trong Luật Đầu tư công của Việt Nam nhìn chung vẫn lấy tiêu chí về sở hữu vốn để định nghĩa đầu tư công. Cách định nghĩa này sẽ giới hạn các hoạt động đầu tư công ở phạm vi nguồn vốn của Nhà nước, không phù hợp để kêu gọi sự tham gia của vốn tư nhân vào các chương trình, dự án đầu tư công. Do vậy, khái niệm này cần được điều chỉnh để phù hợp với xu thế phát triển của thời đại, phù hợp với chủ trương xã hội hóa đầu tư của Nhà nước và giảm bớt gánh nặng lên ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, do đầu tư công tại Việt Nam trong thời gian qua chủ yếu là nguồn vốn của Nhà nước (vốn ngân sách và vốn vay), trong khi vốn tư nhân tham gia vào các dự án đầu tư công còn rất hạn chế, nên việc bỏ qua số liệu về đầu tư của tư nhân trong số liệu đầu tư công cũng không ảnh hưởng nhiều tới các hệ số ước lượng về tác động của đầu tư công tới tăng trưởng kinh tế.
Theo thống kê số liệu trên Hệ thống mạng đấu thầu quốc gia, cho đến cuối năm 2016 mới có khoảng 30 dự án PPP của 12 bộ, ngành, địa phương đã và đang thực hiện lựa chọn nhà đầu tư theo Nghị định 30 (trong đó 8 dự án đã chọn được nhà đầu tư).
2. Thực trạng đầu tư công của Hà Nội
Tác động trực tiếp của đầu tư công tới tổng cầu của nền kinh tế được đánh giá dựa trên quan điểm của trường phái Keynes. Theo đó, đầu tư công là một bộ phận của chi tiêu chính phủ (gồm chi đầu tư và chi thường xuyên).
Tác động của đầu tư công tới tăng trưởng từ phía cầu thường mang tính chất ngắn hạn. Do vậy, trong phần này, tác giả phân tích tác động của đầu tư công tới tăng trưởng kinh tế thông qua sử dụng số liệu theo quý, từ quý I/2000 đến quý IV/2016 để đảm bảo độ dài và mức độ tin cậy của số liệu.
Tác động của đầu tư công tới sản lượng mang tính chất dài hạn, do vậy, từ cơ sở lý thuyết ở trên cho thấy việc sử dụng mô hình Cobb-Douglas trong phân tích tác động của đầu tư công tới sản lượng của nền kinh tế là phù hợp.
Hà Nội là trung tâm chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội của khu vực phía Bắc, chính vì thế nhu cầu đầu tư để phát triển tại đây là rất lớn trong cả khu vực công và khu vực tư. Trong một số lĩnh vực tư nhân không muốn đầu tư hoặc đầu tư không hiệu quả thì bắt buộc Nhà nước phải đầu tư. Tuy rằng, đầu tư công có vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế của mỗi quốc gia, đặc biệt là các nước đang phát triển. Tuy nhiên, nhiều tài liệu nghiên cứu (như Barro 1990) đã chỉ ra rằng, việc tăng đầu tư công tới một mức độ nhất định sẽ có tác động thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, nhưng vượt qua mức đó sẽ xuất hiện những tác động tiêu cực, bởi vì đầu tư công vừa có tác động thúc đẩy, vừa có tác động lấn át đầu tư tư nhân. Điều này cho thấy, Hà Nội cần phải thận trọng trong việc mở rộng đầu tư công của mình.
Phân tích số liệu về đầu tư công của Hà Nội từ năm 2005 đến năm 2015 cho thấy, đầu tư công chủ yếu dành cho xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế (kết cấu hạ tầng giao thông vận tải, bưu chính, viễn thông, điện, nước, thủy lợi,...). Đầu tư công cho kết cấu hạ tầng xã hội (giáo dục đào tạo, y tế, nghệ thuật và vui chơi giải trí) chỉ chiếm tỷ trọng rất nhỏ (4,9% tổng vốn đầu tư công năm 1995 và 5,5% năm 2015).
Hiệu quả đầu tư của Hà Nội thấp thể hiện qua việc chỉ số ICOR vẫn tiếp tục tăng và ở mức cao. Hệ số ICOR cao nhất trong giai đoạn 2008-2009 và 2012-2013. Hệ số ICOR năm 2016 là 6,41, mặc dù thấp hơn năm 2013 nhưng vẫn cao hơn năm 2014-2015.
Cần thấy rằng, vai trò kích cầu của đầu tư công tại Hà Nội được thể hiện rõ trong giai đoạn 2008-2009 khi nền kinh tế suy giảm do ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng tài chính và suy thoái kinh tế toàn cầu. Năm 2008 là năm tăng trưởng kinh tế Việt Nam nói chung và Hà Nội nói riêng bắt đầu suy giảm, kéo theo nhiều bất ổn kinh tế vĩ mô, do tác động của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu cùng với những yếu kém nội tại của nền kinh tế. Tuy nhiên, giải pháp kích cầu đầu tư năm 2009 mặc dù có tác động trong ngắn hạn, nhưng để lại hậu quả xấu trong trung hạn do thất thoát và gây nguy cơ lạm phát cao quay trở lại.
Giai đoạn 2011-2015, do tác động kéo dài của khủng hoảng tài chính và suy thoái kinh tế toàn cầu, nguồn vốn đầu tư toàn xã hội chỉ tăng khoảng 3,85%/năm. Đầu tư công tăng chậm hơn so với giai đoạn trước, nhưng vẫn cao hơn tốc độ tăng của vốn đầu tư toàn xã hội nói chung, ở mức 10,9%/năm. Do tốc độ tăng chậm lại của nguồn vốn đầu tư toàn xã hội cũng như đầu tư công, nền kinh tế đã tăng trưởng chậm lại còn 5,86%. Tuy nhiên, mức suy giảm về tốc độ tăng trưởng không quá lớn trong bối cảnh nguồn vốn đầu tư giảm mạnh cho thấy nền kinh tế đã đi vào tăng trưởng theo chiều sâu, tăng trưởng kinh tế đã giảm phụ thuộc vào vốn đầu tư và dựa nhiều hơn vào các yếu tố khác như lao động tay nghề cao và năng suất nhân tố tổng hợp. Đầu tư công tập trung nhiều hơn vào mục tiêu thu hút đầu tư tư nhân để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.
Ngoài ra, hiệu quả sử dụng vốn vay chưa cao. Một số dự án vay lại từ nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ, dự án được Chính phủ bảo lãnh khó khăn trong trả nợ. Một số dự án sử dụng vốn vay điều chỉnh tổng mức đầu tư lớn, kéo dài thời gian thi công, chưa đưa vào khai thác, vận hành trên địa bàn Hà Nội.
Khi sử dụng các số liệu phân tích theo kiểm định hausman để kiểm định việc lựa chọn mô hình ảnh hưởng ngẫu nhiên hoặc ảnh hưởng cố định để phân tích tác động của đầu tư công tới năng suất lao động. Kết quả cho thấy, tác động của đầu tư công tới năng suất lao động trong ngắn hạn cao hơn trong dài hạn.
Hiện nay, có một khoảng cách lớn giữa tỷ lệ đầu tư công tối ưu với tỷ lệ đầu tư công thực tế phản ánh mức độ thiếu hụt cơ sở hạ tầng lớn của Hà Nội. Mặc dù quy mô đầu tư công tại Hà Nội là rất lớn so với các tỉnh lân cận và so với quy mô đầu tư tư nhân, nhưng theo các báo cáo của Sở Kế hoạch và Đầu tư, đầu tư công tại Hà Nội trong những năm qua chỉ đáp ứng nhu cầu tổng hợp từ các sở, ngành và địa phương khoảng 1/3 về số lượng dự án và 1/2 về vốn đầu tư, nhiều nhu cầu đầu tư cấp bách chậm được giải quyết. Mặc dù tỷ lệ đầu tư cho cơ sở hạ tầng trong đầu tư công lớn, nhưng hạ tầng giao thông vẫn là “nút thắt” lớn tại các vùng trọng điểm kinh tế của Hà Nội, khi tình trạng ùn tắc giao thông tại đây ngày càng nghiêm trọng, bất chấp những nỗ lực từ chính quyền địa phương. Tình trạng tắc đường, quả tải bệnh viện, ngập nước ở các khu kinh tế quan trọng không chỉ gây bức xúc kéo dài trong đời sống nhân dân, mà còn gây thiệt hại lớn về kinh tế và làm xấu hình ảnh của thủ đô văn minh, hiện đại.
Mặc dù đầu tư công đóng vai trò tích cực đối với tăng trưởng kinh tế tại Hà Nội từ cả phía cung và phía cầu, nhưng tác động tích cực này chủ yếu xuất phát từ việc nhu cầu vốn đầu tư công của Hà Nội đang rất lớn (do mức độ thiếu hụt về cơ sở hạ tầng vẫn lớn), mặc dù những bất cập về quản lý đầu tư công trong thời gian qua khiến đầu tư công còn kém hiệu quả. Đầu tư công có tác động kích cầu lớn trong giai đoạn kinh tế suy thoái.
Tuy nhiên, do những yếu kém về quản lý đầu tư công, việc tăng đầu tư công để kích thích kinh tế đã dẫn đến hệ lụy là nợ công tăng cao, khả năng trả nợ suy giảm và việc huy động vốn đầu tư công ngày càng khó khăn. Bên cạnh đó, những bất cập trong phân bổ dự án đầu tư công cũng khiến cho đầu tư công không được phân bổ vào nơi hiệu quả nhất: nhiều dự án giao thông có hiệu suất sử dụng thấp và mang lại tác động âm về kinh tế, trong khi những nơi có nhu cầu cơ sở hạ tầng cao lại không được phân bổ vốn; bên cạnh đó việc phân bổ đầu tư công chưa tương xứng cho lĩnh vực giáo dục cũng hạn chế tác động tích cực của đầu tư công tới năng suất của nền kinh tế.
Do vậy, để phát huy tối đa tác động tích cực của đầu tư công tới tăng trưởng kinh tế, những giải pháp được đề xuất bao gồm: cải thiện công tác quản lý đầu tư công; hợp lý hóa công tác phân bổ vốn đầu tư công theo ngành và vùng; và tăng cường nguồn lực đáp ứng nhu cầu vốn đầu tư công.
3. Một số kiến nghị cho đầu tư công tại Hà Nội
Theo IMF (2011), quá trình thẩm định và lựa chọn các dự án đầu tư công cần được gắn liền với chu kỳ ngân sách. Kinh nghiệm của các nước cho thấy nếu không có sự gắn kết này, các chính phủ thường có xu hướng đi vay mà không xem xét đúng đắn các khía cạnh về tính bền vững, các tài sản thường không được bảo dưỡng một cách đầy đủ và phần lớn các dự án đều có tình trạng quản lý và thực hiện yếu kém. Cụ thể, cần phải có một khung khổ trung hạn để chuyển các mục tiêu/quy định về ngân sách thành một kế hoạch đáng tin cậy về thay đổi của tổng ngân sách để đánh giá tính bền vững của chương trình đầu tư. Điều này được đánh giá dựa vào hai tiêu chí: cần có dự báo cho nhiều năm và mối liên kết của chúng đối với các chính sách về ngân sách hàng năm; lồng ghép các khoản chi tiêu định kỳ và chi cho đầu tư vào ngân sách để quyết định xem các chính sách đầu tư theo lĩnh vực (chính sách hiện hành và chính sách mới) cho giai đoạn trung hạn có thể được tài trợ trong khuôn khổ các mục tiêu về tổng ngân sách hàng năm hay không. Bên cạnh đó, đầu tư công hiệu quả đòi hỏi cần phải có các quyết định đúng đắn trong việc lựa chọn dự án đầu tư công, quản lý chủ động đối với danh mục tài sản hiện có và một quy trình ngân sách hợp lý để phân bổ chi tiêu định kỳ cho vận hành và duy trì các tài sản hiện có.
Từ kết quả phát hiện tác động của đầu tư công đối với tăng trưởng kinh tế của Hà Nội, nghiên cứu cho thấy chính quyền Hà Nội cần thiết phải tái cấu trúc đầu tư công trong điều kiện ổn định kinh tế vĩ mô trong ngắn hạn như hiện nay và hướng đến mục tiêu tăng trưởng bền vững trong dài hạn. Các giải pháp đặt ra cho chính sách đầu tư công trong giai đoạn tới là:
- Trước hết, cần tái cơ cấu đầu tư công theo hướng giảm dần tỷ trọng đầu tư công trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội, đồng thời tăng cường mạnh mẽ hiệu quả và chất lượng của đầu tư công.
- Đầu tư công trong nền kinh tế cần được thay đổi theo hướng giảm bớt chức năng đầu tư để kinh doanh. Tập trung ưu tiên đầu tư công cho phát triển kết cấu hạ tầng, cũng như những nền tảng khác cho sự phát triển bền vững như: đầu tư cho giáo dục đào tạo, y tế và phúc lợi xã hội để phát triển nguồn nhân lực có trình độ kỹ thuật cao; nâng cao năng lực quản lý và hiện đại hóa quản lý nhà nước, bảo đảm an sinh xã hội.
- Trong điều kiện nguồn lực huy động là có giới hạn, quản lý chặt chẽ việc huy động và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn trong đầu tư công (bao gồm vốn NSNN, vốn trái phiếu chính phủ, vốn tín dụng đầu tư của Nhà nước, vốn của DNNN) phải được xem là chìa khóa quan trọng trong chính sách quản lý đầu tư công.
- Tăng cường công khai minh bạch trong hoạt động đầu tư công, tăng cường giám sát của cộng đồng, của các tổ chức khoa học và các cơ quan hữu quan, nâng cao hiệu quả công tác giám sát, kiểm toán đầu tư công giúp giảm thâm hụt NSNN, tạo điều kiện cho ổn định vĩ mô và tạo nền tảng cho tăng trường bền vững trong dài hạn.
- Hoàn thiện việc phân công, phân cấp việc phân bổ NSNN, giảm dần tình trạng phân chia bình quân, tăng tính chủ động cho ngân sách địa phương để thực hiện nhiệm vụ kinh tế - xã hội, qua đó nâng cao hiệu quả sử dụng. Hoàn thiện công tác xây dựng kế hoạch tài chính trung hạn, đảm bảo chi đầu tư công được giới hạn trong khả năng nguồn lực và thống nhất với các ưu tiên chính sách của Chính phủ, hướng vào các mục tiêu kinh tế - xã hội trong trung và dài hạn, tăng cường tính tiên đoán, chủ động, tính hệ thống trong phân bổ nguồn lực tài chính.
- Đẩy mạnh cải cách khu vực DNNN để nâng cao hiệu quả đầu tư công là một trong những giải pháp cấp bách hiện nay. Bên cạnh việc cần đổi mới cơ chế quản lý tài chính các doanh nghiệp nhà nước, cần cân đối lại các đặc quyền, đặc lợi đối với khu vực kinh tế nhà nước trong việc tiếp cận các nguồn tài nguyên thiên nhiên, đất đai, tín dụng... Nhà nước cần rút dần một số hoạt động kinh tế thông qua việc bán dần tài sản trong các doanh nghiệp nhà nước (quá trình cổ phần hóa), vừa tăng thu ngân sách, vừa giảm sức ép lên chi ngân sách trong tương lai, hiện tượng đầu tư quá mức có thể được giảm trừ, hạn chế những biến cố mang tính rủi ro (ví dụ như tình trạng thất thoát, lãng phí hoặc làm ăn kém hiệu quả của các DNNN dẫn đến hiệu quả thấp hoặc thua lỗ trong khi luôn đòi hỏi có sự giải cứu của Chính phủ).
- Tác động của khu vực kinh tế ngoài nhà nước đối với tăng trưởng kinh tế rõ ràng và hiệu quả hơn đầu tư công. Vì thế, cần tạo điều kiện, khuyến khích khu vực tư, đẩy mạnh xã hội hóa các hoạt động đầu tư. Bên cạnh việc chuyển giao các lĩnh vực đầu tư cho khu vực tư, cần đẩy mạnh hình thức hợp tác công tư (PPP) trong việc thực hiện đầu tư bên cạnh các hình thức truyền thống như hiện nay.Tài liệu tham khảo:
1. Báo Pháp luật (2014), Luật Đầu tư công với việc nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng vốn đầu tư công, truy cập ngày 12/01/2016 từ:
http://baophapluat.vn/chinh-sach/luat-dau-tu-cong-voi-viec-nang-cao-hieu-quaquan-ly-va-su-dung-von-dau-tu-cong-201500.html
2. Nguyễn Đình Cung (2010), "Cơ cấu lại và nâng cao hiệu quả đầu tư nhà nước - Một yêu cầu cấp bách của tái cơ cấu kinh tế", Báo cáo tại Hội thảo về tái cơ cấu đầu tư công do Ủy ban Kinh tế của Quốc hội và Viện Khoa học Xã hội Việt Nam tổ chức. Huế, 12-2010.
3. Mai Thị Thu (2014), Áp dụng mô hình phân tích tương quan đầu vào - đầu ra để đánh giá thực trạng, đề xuất phương hướng và giải pháp tái cấu trúc đầu tư công của Hà Nội.
4. Nguyễn Đoan Trang (2013), "Phương pháp đánh giá tác động và hiệu quả của đầu tư công đối với phát triển kinh tế - xã hội", Tạp chí Thông tin và Dự báo Kinh tế - Xã hội, số 89, 5-2013, trang 32-38.5. ADB (2010), Measuring and Monitoring Inclusive Growth: An Inclusive Growth Index for Diagnosis of Country Progress, Working Paper Series, 2010.
6. Bjưrkgren K. (2016), The Impact of Economic Centres on City Level Growth in China - A Panel data analysis of urban economic growth, Department of Economic History.
7. MF (2011), Investing in public investment: An Index of Public Investment
Efficiency. IMF Working Paper, 2011.
IMPACT OF PUBLIC INVESTMENT ON ECONOMIC DEVELOPMENT OF HANOI
Assoc. Prof. PhD. Hoang Van Hoan
Academy of Politics Region I
MA. Le Van Thu
Management Board of projects on investment, construction of agricultural works and rural development in Ha Noi
ABSTRACT:
After more than three decades of renovation, Vietnam has achieved remarkable achievements in socio-economic development. These achievements are partly due to the increase in the scale of public investment, an important driving force in boosting growth and the transformation of the economy over time. The impact of public investment on economic growth as well as on the efficiency of public investment remains a matter of debate. Government investment, the driving force of the economy, requires a deep study of the impact of public investment on economic growth to find out how to manage public investment and promote economic growth.
Keywords: Public investment, economic development.
