TÓM TẮT:
Bài viết phân tích những quy định pháp luật về bảo vệ môi trường không khí (BVMTKK), những ưu điểm và bất cập, từ đó đưa ra một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về BVMTKK, hướng đến việc xây dựng Luật Phòng ngừa và Kiểm soát ô nhiễm không khí tại Việt Nam hiện nay.
Từ khóa: ô nhiễm không khí, bảo vệ môi trường, Luật Phòng ngừa và Kiểm soát ô nhiễm không khí.
1. Đặt vấn đề
Ô nhiễm không khí (ÔNKK) được hiểu là sự biến đổi của các thành phần môi trường không phù hợp với quy chuẩn kỹ thuật môi trường và tiêu chuẩn môi trường, gây ảnh hưởng xấu đến con người và sinh vật1. Các hợp chất ÔNKK gồm: dioxide lưu huỳnh, khí monoxide carbon và nitrat, nhưng cũng có thể bao gồm các chất độc hại như kim loại nặng; các hạt rất nhỏ có thể được phát ra trực tiếp từ các nguồn năng lượng như các phương tiện cơ giới hoặc các nhà máy điện, hoặc chúng có thể hình thành khi các loại khí như amoni từ phân bón phản ứng với các chất ô nhiễm khác trong khí quyển.
Nhiều nghiên cứu khoa học đã chứng minh, hít thở không khí ô nhiễm làm tăng nguy cơ mắc bệnh suy nhược và gây chết người như bệnh tim, đột quỵ, ung thư phổi và viêm phế quản mãn tính. ÔNKK là nguy cơ sức khỏe gây tử vong hàng thứ tư trên thế giới, gây ra 1/10 số tử vong vào năm 2013. Đồng thời, ÔNKK từ các ngành công nghiệp, công trường xây dựng, nông nghiệp, các phương tiện xe cộ và việc đốt các nguồn năng lượng bẩn tiếp tục gia tăng2.
Việt Nam nằm trong số các quốc gia có không khí ô nhiễm cao trên thế giới. Công nghiệp hóa càng mạnh, đô thị hóa càng phát triển thì nguồn thải gây ô nhiễm môi trường không khí càng nhiều, áp lực làm biến đổi chất lượng không khí theo chiều hướng xấu càng lớn, yêu cầu BVMTKK càng quan trọng. Một trong những hình thức hữu hiệu để quản lý và BVMTKK là bằng pháp luật.
2. Thực trạng quy định pháp luật BVMTKK tại Việt Nam hiện nay
Thời gian qua, pháp luật về BVMTKK ở Việt Nam đã từng bước được xây dựng và hoàn thiện, góp phần quan trọng vào việc điều chỉnh các quan hệ xã hội liên quan trực tiếp tới lĩnh vực môi trường không khí. Thực tiễn đã cho thấy vị trí, vai trò của pháp luật đối với sự nghiệp bảo vệ môi trường (BVMT), là công cụ đảm bảo thực hiện cho các biện pháp BVMTKK. Tuy nhiên, hiện tượng vi phạm pháp luật về BVMTKK vẫn diễn ra phổ biến với tính chất và mức độ khác nhau; môi trường không khí ở nhiều nơi tiếp tục bị xuống cấp đến mức báo động. Tính đặc thù của pháp luật có ý nghĩa rất lớn, là công cụ mạnh mẽ để BVMT, điều chỉnh các hành vi tác động đến môi truờng. BVMTKK cần thực hiện nhiều biện pháp kết hợp với nhau, trong đó có biện pháp kinh tế, khoa học - kỹ thuật, biện pháp giáo dục. Tất cả các biện pháp này chỉ thực hiện được khi dựa trên các quy định của pháp luật.
2.1. Đánh giá chung về pháp luật BVMTKK
2.1.1. Các ưu điểm trong quy định pháp luật về BVMTKK
Hệ thống pháp luật về BVMT nói chung và BVMTKK nói riêng đã phát triển cả nội dung lẫn hình thức, điều chỉnh tương đối đầy đủ các yếu tố tạo thành môi trường, trong đó, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật tương đối đầy đủ về BVMTKK, những quan hệ xã hội cơ bản phát sinh trong hoạt động BVMTKK đã được quy định khá đầy đủ và toàn diện. Cụ thể, hệ thống tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về môi trường không khí cũng đã được ban hành làm cơ sở pháp lý cho việc xác định trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ thể trong việc BVMTKK. Các quy định pháp luật đã chú trọng tới khía cạnh toàn cầu của vấn đề môi trường. Chức năng quản lý nhà nước về BVMTKK đã được tập trung vào một đầu mối thống nhất là Bộ Tài nguyên và Môi trường. Điều này dẫn đến giải quyết và xử lý các vi phạm pháp luật trong lĩnh vực môi trường không còn rườm rà. Ưu điểm tiếp theo là thiết lập được một cơ chế công khai hoá, dân chủ hoá trong hoạt động BVMTKK. Hiện nay, Luật BVMT năm 2020 đã được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá XIV, kỳ họp thứ 10 thông qua ngày 17/11/2020, quy định tại Điều 153 và Điều 154 thể hiện rõ trách nhiệm BVMT là sự nghiệp của toàn dân chứ không phải là trách nhiệm riêng của Nhà nước.
Việt Nam đã xây dựng được hệ thống chế tài xử lý vi phạm pháp luật môi trường không khí tương đối đầy đủ. Có 3 loại biện pháp chế tài cơ bản mà pháp luật thường sử dụng để điều chỉnh hành vi của tổ chức, cá nhân trong xã hội, đó là chế tài dân sự, chế tài hành chính và chế tài hình sự. Cho đến nay, có thể nói, pháp luật về BVMT đã có đủ 3 loại chế tài này.
Trong lĩnh vực BVMT nói chung và BVMTKK nói riêng có một “dấu ấn” đặc biệt của quy định pháp luật về vấn đề trên, đó là sự kiện Luật BVMT năm 2020 đã được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIV, kỳ họp thứ 10 thông qua ngày 17/11/ 2020, bắt đầu có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2022. Cụ thể, trong lĩnh vực BVMTKK, theo tác giả tìm hiểu có một số quy định thay đổi như sau:
Luật BVMT 2020 gồm 16 chương, 171 điều, được bố cục lại so với Luật BVMT năm 2014, đưa quy định về bảo vệ các thành phần môi trường lên đầu, thể hiện rõ mục tiêu xuyên suốt là bảo vệ các thành phần môi trường, bảo vệ sức khỏe người dân, coi đây là nội dung trọng tâm, quyết định cho những chính sách BVMT khác. Bên cạnh đó, Luật đồng bộ các công cụ quản lý môi trường theo từng giai đoạn của dự án, bắt đầu từ khâu xem xét chủ trương đầu tư, thẩm định, thực hiện dự án cho đến khi dự án đi vào vận hành chính thức và kết thúc dự án, bao gồm: Chiến lược BVMT quốc gia, quy hoạch BVMT, đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá sơ bộ tác động môi trường, đánh giá tác động môi trường (ĐTM), giấy phép môi trường (GPMT) và đăng ký môi trường.
Luật BVMT 2020 tiếp cận phương pháp quản lý môi trường xuyên suốt, khoa học đối với dự án đầu tư dựa trên các tiêu chí môi trường; sàng lọc, không khuyến khích các dự án không tuân theo quy luật tự nhiên, chiếm dụng lớn diện tích rừng, đất lúa, tác động đến các di sản thiên nhiên, khu bảo tồn; áp dụng công cụ quản lý môi trường phù hợp theo từng giai đoạn, từ việc xây dựng chiến lược, quy hoạch đến thực hiện dự án đầu tư. Theo đó, dự án đầu tư được phân thành 4 nhóm: Có nguy cơ tác động xấu đến môi trường mức độ cao, có nguy cơ, ít có nguy cơ hoặc không có nguy cơ tác động xấu đến môi trường. Tương ứng với từng đối tượng dự án cụ thể, cơ quan quản lý nhà nước về môi trường sẽ áp dụng các cơ chế quản lý phù hợp.
Ngoài ra, liên quan đến BVMTKK, Luật BVMT 2020 đã quy định thúc đẩy phân loại rác thải tại nguồn; định hướng cách thức quản lý, ứng xử với chất thải, góp phần thúc đẩy kinh tế tuần hoàn ở Việt Nam.
Đặc biệt, Luật BVMT 2020 đã cụ thể hóa các quy định về ứng phó biến đổi khi hậu, thúc đẩy phát triển thị trường cacbon trong nước. Luật BVMT 2020 đã bổ sung các quy định về thích ứng với biến đổi khí hậu (BĐKH), giảm nhẹ phát thải khí nhà kính, bảo vệ tầng ôzôn, trong đó xác định nội dung và trách nhiệm của Bộ Tài nguyên và Môi trường, các Bộ, ngành liên quan và địa phương về thích ứng với BĐKH và giảm nhẹ phát thải khí nhà kính; bổ sung quy định về lồng ghép nội dung ứng phó với BĐKH vào hệ thống chiến lược, quy hoạch, thực hiện cam kết quốc tế về BĐKH và bảo vệ tầng ôzôn. Đặc biệt, Luật đã lần đầu tiên chế định về tổ chức và phát triển thị trường các-bon như là công cụ để thúc đẩy giảm phát thải khí nhà kính trong nước, góp phần thực hiện về giảm nhẹ phát thải khí nhà kính do Việt Nam cam kết khi tham gia Thỏa thuận Paris về BĐKH. Liên quan đến điểm mới pháp luật BVMTKK, Luật BVMT 2020 đã tạo lập chính sách phát triển các mô hình tăng trưởng kinh tế bền vững. Phát triển kinh tế bền vững thông qua việc thúc đẩy các mô hình kinh tế xanh, kinh tế tuần hoàn, kinh tế ít phát thải cac-bon, đầu tư vào vốn tự nhiên đang là xu hướng chủ đạo trong phát triển kinh tế của các nước trên thế giới hiện nay, nhất là các nước đang phát triển, trong đó có Việt Nam.
2.1.2. Những bất cập trong quy định pháp luật về BVMTKK
Thành công của pháp luật BVMT nói chung và pháp luật BVMTKK nói riêng ở Việt Nam là đã có văn bản điều chỉnh hầu hết các hoạt động có liên quan đến lĩnh vực môi trường không khí xác định quyền và nghĩa vụ của các chủ thể trong quá trình khai thác, quản lý và bảo vệ các thành tố môi trường không khí, tạo hành lang pháp lý quan trọng cho công cuộc BVMTKK ở Việt Nam. Tuy nhiên, thực tiễn triển khai thực hiện pháp luật về BVMTKK đã cho thấy những bất cập, hạn chế nhất định trong bản thân pháp luật BVMT cũng như cơ chế tổ chức thực thi pháp luật về BVMT rất cần được nghiên cứu tháo gỡ.
Hiện nay, những quy định về phòng ngừa và kiểm soát ÔNKK còn quy định trong nhiều văn bản khác nhau, ngoài Luật BVMT 2014, Luật BVMT 2020, có hiệu lực từ ngày 01/01/2021, Chính phủ đã ban hành: Nghị định số 155/2016/NĐ-CP ngày 18/11/2016 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT; Nghị định số 38/2015/NĐ-CP ngày 24/4/2015 về quản lý chất thải và phế liệu; Thủ tướng Chính phủ đã ban hành: Quyết định số 909/2010/QĐ-TTg ngày 17/6/2010 của phê duyệt Đề án kiểm soát khí thải mô tô, xe gắn máy tham gia giao thông tại các tỉnh, thành phố; Quyết định số 855/QĐ-TTg ngày 06/6/2011 phê duyệt Đề án kiểm soát ô nhiễm môi trường trong hoạt động Giao thông vận tải; Quyết định số 1216/QĐ-TTg ngày 05/9/2012 về Chiến lược BVMT quốc gia đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030; Quyết định số 166/QĐ-TTg ngày 21/01/2014 ban hành Kế hoạch thực hiện Chiến lược BVMT quốc gia đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030; Quyết định số 985a/QĐ-TTg ngày 01/6/ 2016 về việc phê duyệt kế hoạch hành động quốc gia về quản lý chất lượng không khí đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2025. Những quy định còn tản mạn trong nhiều văn bản, cần có văn bản thống nhất, tạo thuận lợi cho việc áp dụng, bảo vệ có hiệu quả thành phần môi trường đặc thù là không khí.
Hiệu quả công tác tổ chức thực hiện pháp luật BVMTKK ở Việt Nam còn thấp, tình trạng vi phạm pháp luật về BVMTKK còn khá phổ biến. Cơ chế phối kết hợp giữa các cơ quan, ban, ngành và chính quyền địa phương trong công tác BVMTKK còn nhiều bất cập, cần tiếp tục nghiên cứu cải tiến để nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước và tính khả thi của pháp luật BVMTKK. Một vấn đề liên quan đến việc nâng cao hiệu quả trong công tác thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm pháp luật về BVMTKK là đổi mới, cải tiến các thiết bị quan trắc môi trường hiện đại để kịp thời phát hiện và xử lý. Pháp luật về trách nhiệm dân sự (bồi thường thiệt hại về môi trường) trong lĩnh vực BVMTKK còn quá chung chung, thiếu cụ thể và khó áp dụng trên thực tế. Chưa có quy định rõ ràng để phân biệt giữa trách nhiệm khắc phục, phục hồi môi trường theo pháp luật về hành chính và trách nhiệm bồi thường thiệt hại theo pháp luật về dân sự.
3. Kết luận
Theo nội dung phân tích, tác giả đưa ra một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về BVMTKK hiện nay như sau:
Thứ nhất, kịp thời có những văn bản hướng dẫn cụ thể triển khai Luật BVMT năm 2020 đã được Quốc hội thông qua vào kì họp thứ 10/17/11 năm 2020. Các văn bản hướng dẫn về công tác xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT, quy định những hành vi bị xử phạt tương thích với Luật BVMT năm 2020. Bổ sung, sửa đổi những biện pháp khắc phục hậu quả quy định chung cho các hành vi còn nhiều lúng túng khi áp dụng trên thực tế hiện nay như buộc khôi phục lại tình trạng môi trường đã bị ô nhiễm hoặc phục hồi môi trường bị ô nhiễm do vi phạm hành chính gây ra, buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện vi phạm hành chính. Cần thiết rà soát và ban hành các quy chuẩn kỹ thuật địa phương đối với khí thải và quy chuẩn kỹ thuật chất lượng môi trường không khí xung quanh tại một số tỉnh, thành phố đặc thù như TP. Hồ Chí Minh.
Thứ hai, hoàn thiện pháp luật về BVMTKK gắn với bảo đảm quyền được sống trong môi trường trong lành. Quyền này đã được ghi nhận tại Điều 43 Hiến pháp 2013 và trở thành nguyên tắc của Luật BVMT 2014. Tuy nhiên, vấn đề hiện nay là pháp luật cần quy định rõ cơ chế pháp lý để bảo đảm thực hiện quyền này trên thực tiễn. Hơn nữa, trong lúc chưa hoàn thiện cơ chế hiến pháp để bảo vệ quyền được sống trong môi trường trong lành, điều quan trọng là cần phải hoàn thiện cơ chế pháp lý thông thường. Theo đó, cần cụ thể hóa các quy định về xác định thiệt hại môi trường không khí làm cơ sở để yêu cầu bồi thường thiệt hại về môi trường không khí. Ghi nhận quyền khởi kiện tập thể liên quan đến ô nhiễm môi trường không khí, quy định về nghĩa vụ chứng minh khi yêu cầu bồi thường thiệt hại về môi trường không khí, thiệt hại về sức khỏe, tài sản, tính mạng do ô nhiễm môi trường không khí gây ra,… Hiện nay, Bộ luật Tố tụng Dân sự 2015 đã bước đầu ghi nhận về vấn đề này, mặc dù vậy, cần có những hướng dẫn cụ thể hơn để bảo vệ có hiệu quả quyền được sống trong môi trường trong lành của mọi người khi bị hành vi vi phạm pháp luật môi trường xâm phạm.
Thứ ba, cần cụ thể hơn nữa các quy định về khuyến khích cho tổ chức, cá nhân thực hiện các hoạt động thân thiện môi trường không khí cũng như ứng phó với BĐKH. Không chỉ khuyến khích mà Nhà nước còn quy định cụ thể về trách nhiệm của mình trong tạo điều kiện hỗ trợ, giúp đỡ đối với quá trình này. Có những ưu đãi pháp lý, khuyến khích phát triển kinh tế xanh cho phát triển bền vững như các mô hình sử dụng hiệu quả tài nguyên và sản xuất sạch hơn trong công nghiệp, mô hình tiêu thụ xanh: nhãn sinh thái, thực phẩm sạch, mô hình cộng đồng bảo tồn cây di sản Việt Nam, góp phần phát triển kinh tế xanh của đất nước; xây dựng nông nghiệp nông thôn mới trong định hướng kinh tế xanh ở Việt Nam; giảm phát thải khí nhà kính thông qua nỗ lực hạn chế mất rừng và suy thoái rừng.
Thứ tư, đối với các quy định về quy chuẩn kỹ thuật môi trường không khí, bao gồm: quy chuẩn về chất lượng môi trường không khí xung quanh và quy chuẩn kỹ thuật môi trường về khí thải. Một là, Luật cần phân loại rõ đâu là nguồn thải cố định, đâu là nguồn thải di động để có thể xây dựng được hệ thống quy chuẩn kỹ thuật về khí thải toàn diện. Hai là, cần nghiên cứu, bổ sung hoàn thiện quy chuẩn kỹ thuật môi trường không khí đối với lĩnh vực nông nghiệp, dịch vụ. Hoàn thiện các quy chuẩn này nhằm tạo cơ sở pháp lý cho kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí trong nhà nhằm bảo vệ sức khỏe của người lao động cũng như mọi người.
Thứ năm, cần thiết đưa quy định về trách nhiệm bồi thường thiệt hại môi trường không khí dựa trên tính tổng công suất hoạt động của nhà máy, từ đó, cho thấy lượng thải chưa được xử lý ra môi trường không khí và mức bồi thường là chi phí để xử lý lượng thải đó đạt quy chuẩn khí thải. Khi xác định được ô nhiễm môi trường không khí, đó sẽ là cơ sở cho tổ chức cá nhân được yêu cầu bồi thường thiệt về sức khỏe, tính mạng, tài sản do ÔNKK gây ra.
Thứ sáu, về lâu dài, cần thiết xây dựng Luật Phòng ngừa và Kiểm soát ÔNKK mang tính chất phòng ngừa, kiểm soát, bảo vệ thành phần môi trường chuyên biệt là không khí tại Việt Nam. Đây là cơ sở quan trọng để thực hiện phòng ngừa, kiểm soát và BVMTKK được hiệu quả hơn cũng như phù hợp với nội dung pháp luật quốc tế về BVMT hiện nay.
Trên đây là một số ý kiến tác giả kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về BVMTKK ở Việt Nam hiện nay, ngoài ra để BVMTKK đạt hiệu quả, tác giả đề xuất cần hoàn thiện quá trình thực hiện pháp luật BVMTKK như sau:
Thứ nhất, tăng cường công tác tuyên truyền phổ biến pháp luật BVMT nói chung và BVMTKK nói riêng, tuyên truyền giáo dục về tầm quan trọng của môi trường không khí, tác hại của việc ÔNKK đến sức khỏe và cuộc sống của con người.
Thứ hai, đổi mới đầu tư các thiết bị quan trắc môi trường, kịp thời phát hiện và xử lý hành vi vi phạm, ứng dụng công nghệ thông tin quan trắc tự động và kết nối trực tiếp đến cơ quan chức năng quản lý môi trường; tăng cường công tác thanh tra kiểm tra xử lý vi phạm và giải quyết tranh chấp về môi trường.
TÀI LIỆU TRÍCH DẪN:
1Khoản 8 điều 3 Luật Bảo vệ môi trường 2014.
2Xemhttp://www.healthdata.org/infographic/global-burden-air-pollution.
TÀI LIỆU THAM KHẢO:
- Quốc hội (2014), Luật số 55/2014/QH13: Luật Bảo vệ môi trường, ban hành ngày 23 tháng 6 năm 2014.
- Quốc hội (2020), Luật số 72/2020/QH14: Luật Bảo vệ môi trường, ban hành ngày 17 tháng 11 năm 2020.
- Quốc hội (2006), Luật số 68/2006/QH11: Luật Tiêu chuẩn và Quy chuẩn kỹ thuật, ban hành ngày 29 tháng 6 năm 2006.
- Chính phủ (2015), Nghị định 38/2015/NĐ-CP về quảy lý chất thải và phế liệu, ban hành ngày 24 tháng 4 năm 2015.
- Chính phủ (2016), Nghị định 155/2016/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, ban hành ngày 18 tháng 11 năm 2016.
- PGS.TS. Hoàng Thế Liên chủ biên (2017), Pháp luật môi trường phục vụ phát triển bền vững ở Việt Nam, Hà Nội: NXB Chính trị quốc gia sự thật.
- Hội Bảo vệ thiên nhiên và Môi trường Việt Nam (2016), Kinh tế xanh cho phát triển bền vững trong bối cảnh biến đổi khí hậu, Hà Nội: NXB Chính trị quốc gia.
- Mai Hải Đăng (2018), Pháp luật Nhật Bản, Trung Quốc về ô nhiễm không khí và gợi ý chính sách đối với Việt Nam, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, 6(358), 55-64.
- VEA (2020). Những điểm mới mang tính đột phá của Luật Bảo vệ môi trường 2020. Truy cập tại http://cem.gov.vn/tin-tuc-moi-truong/nhung-diem-moi-mang-tinh-dot-pha-cua- luat-bao-ve-moi-truong-2020
DISCUSSING CURRENT LEGAL REGULATIONS
ON AIR PROTECTION IN VIETNAM
• NGUYEN HUYNH ANH NHU
Faculty of Law, Ho Chi Minh City Open University
ABSTRACT:
This paper analyzes legal regulations on air protection and points out their advantages and disadvantages. Based on the paper’s findings, some recommendations are proposed to improve legal regulations on air protection in order to effectively make the Law on Prevention and Control of Air Pollution in Vietnam.
Keywords: air pollution, environmental protection, Law on Prevention and Control of Air Pollution.
[Tạp chí Công Thương - Các kết quả nghiên cứu khoa học và ứng dụng công nghệ, Số 14, tháng 6 năm 2021]
