Cơ chế tổ chức quản lý quảng cáo ở Việt Nam – thực trạng và những giải pháp

Thực trạng cơ chế tổ chức quản lý quảng cáo

Bộ Thông tin & Truyền thông thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn trong đó có quảng cáo quy định tại Nghị định số 178/2007/NĐ-CP ngày 03 tháng 12 năm 2007 của Chính phủ.

Bộ trực tiếp quản lý hướng dẫn hoạt động quảng cáo trên báo chí, trên mạng thông tin máy tính và xuất bản phẩm. Cấp, sửa đổi, bổ sung, thu hồi giấy phép quảng cáo trên báo chí (bao gồm: báo in, báo hình, báo nói, báo điện tử), trên mạng thông tin máy tính và trên xuất bản phẩm.

Hoạt động quảng cáo trên lĩnh vực xuất bản và truyền hình đều tuân thủ các quy định của lĩnh vực xuất bản và truyền hình.

Bộ Thông tin & Truyền thông lại phân quyền quản lý quảng cáo cho các cơ quan chức năng thuộc bộ, cụ thể như cục Quản lý phát thanh, truyền hình và Thông tin điện tử. Cục này có chức năng quản lý việc quảng cáo trên phát thanh, truyền hình và báo điện tử.

Bộ VH, TT& DL theo quy định tại Nghị định số 178/2007/NĐ-CP ngày 03/12/2007 của Chính phủ, những nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Bộ VH, TT& DL đối với quảng cáo gồm:

Thống nhất quản lý Nhà n­ước về quảng cáo. Cấp, sửa đổi, bổ sung, thu hồi giấy phép đặt chi nhánh của tổ chức, cá nhân kinh doanh dịch vụ quảng cáo n­ước ngoài.

Chủ trì, phối hợp với Bộ Thông tin và Truyền thông ban hành thông t­ư liên tịch quy định về thủ tục cấp phép quảng cáo, về thanh tra, kiểm tra và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực quảng cáo trên báo chí, mạng thông tin máy tính và xuất bản phẩm.

Để đảm bảo và tăng c­ường hiệu quả của công tác quản lý nhà n­uớc đối với hoạt động quảng cáo trên báo chí, mạng thông tin máy tính và xuất bản phẩm; Liên Bộ VH, TT&DLvà Bộ Thông tin và Truyền thông thống nhất hướng dẫn việc cấp phép, đăng ký, thực hiện quảng cáo trên báo chí, mạng thông tin máy tính, xuất bản phẩm và công tác thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm.

 Trách nhiệm và quan hệ phối hợp. Bộ Thông tin và Truyền thông: Thực hiện việc cấp phép đối với hoạt động quảng cáo trên báo chí; Tổ chức đăng ký đối với hoạt động quảng cáo trên mạng thông tin máy tính và quản lý hoạt động quảng cáo trên xuất bản phẩm.

Chủ trì và phối hợp với Bộ VH- TT&DL tổ chức thanh tra, kiểm tra việc chấp hành và xử lý các vi phạm các quy định của pháp luật đối với hoạt động quảng cáo trên báo chí, mạng thông tin máy tính và xuất bản phẩm.

Bộ VH, TT& DL: Chỉ đạo hư­ớng dẫn các Sở VH, TT& DL phối hợp với Sở Thông tin và Truyền thông quản lý hoạt động quảng cáo trên báo chí, mạng thông tin máy tính và xuất bản phẩm.

Phối hợp với Bộ Thông tin và Truyền thông trong công tác thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các quy định của pháp luật về quảng cáo đối với hoạt động quảng cáo trên báo chí, mạng thông tin máy tính và xuất bản phẩm.

 Sở Thông tin và Truyền thông: Thực hiện quản lý Nhà n­uớc về hoạt động quảng cáo trên báo chí, mạng thông tin máy tính và xuất bản phẩm trên địa bàn tỉnh thành phố. Chủ trì phối hợp với Sở VH, TT& DL thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các quy định của pháp luật quảng cáo và xử lý các vi phạm trong phạm vi quyền hạn trên địa bàn tình thành phố.

Sở VH, TT& DL: Phối hợp với Sở Thông tin và Truyền thông trong công tác quản lý Nhà n­uớc đối với hoạt động quảng cáo trên báo chí, mạng thông tin máy tính và xuất bản phẩm trên địa bàn tỉnh, thành phố.

Theo tinh thần hai văn bản trên, quảng cáo trên báo chí và xuất bản phẩm do Bộ Thông tin & Truyền thông cùng ngành dọc quản lý Nhà nước là chính. Bộ VH, TT& DL cùng ngành dọc thực hiện phối hợp quản lý. Quảng cáo ngoài trời, trong nhà với các loại hình do Bộ VH, TT& DL. Cơ chế tổ chức này tuy có mang lại kết quả nhất định trong quản lý Nhà nước đối với hoạt động quảng cáo nhưng cũng bộc lộ những hạn chế dẫn tới kém hiệu quả, chưa phát huy hết được sức mạnh của tổ chức Nhà nước và của xã hội vào tham gia quản lý. Ở đây, sự phân quyền giữa các bộ, ngành làm cho quyền lực không tập trung, không đủ sức mạnh và sự thống nhất cao. Đối với quảng cáo, Bộ Thông tin & Truyền thông chỉ có lợi thế về quản lý công nghệ truyền phát và hầu như các phần còn lại của quảng cáo lại thuộc về Bộ VH, TT& DL. Vì thực chất quảng cáo là lĩnh vực văn hóa nghệ thuật tổng hợp gồm nhiều chuyên ngành cụ thể như quay phim, chụp ảnh, nhạc, kịch v.v... nên đều có quan hệ chặt chẽ với Bộ VH, TT& DL. Cơ chế phối hợp như trên không phát huy thế chủ động, kỹ năng chuyên môn và kinh nghiệm quản lý của Bộ VH, TT& DL.

Tiếp theo, cơ chế này mới bao gồm hai bộ cùng các cơ sở thuộc ngành dọc tới sở. Vì vậy chưa tạo đủ quyền lực cho UBND cấp quận huyện, phòng Văn hóa Thể thao Du lịch quận huyện, cấp phường ở thành phố thậm chí tới cả Tổ dân phố, bởi lẽ quảng cáo đã tác động tới 90% dân số trong cộng đồng, tác động tới từng ngõ phố, từng hộ gia đình gây bức xúc trong công chúng. Không có sự tham gia của UBND quận, phường và tổ dân phố, xã và thôn sẽ không quản lý được (Ở nông thôn hiện nay xuất hiện nhiều tổ chức tôn giáo với nhiều hình thức thực hiện quảng cáo gây bức xúc trong công chúng). Thực tế UBND và Phòng Văn hóa Thể thao và Du lịch quận, huyện chỉ có quyền xử lý quảng cáo trên địa bàn theo lệnh của trên. Ngoài ra, cơ chế này cũng chưa tạo điều kiện cho các tổ chức xã hội tham gia quản lý như các đoàn thể, các hội và nhất là hội nghề nghiệp như Hiệp hội quảng cáo, Hội Quan hệ công chúng v.v...Do vậy cơ chế này chưa phát huy được sức mạnh của hệ thống tổ chức của các cơ quan Nhà nước, của xã hội và sức mạnh của công chúng.

Hoàn thiện cơ chế tổ chức quản lý

Tổ chức laị bộ máy quản lý nhà nước về quảng cáo theo hướng tập trung về một đầu mối.

Nhằm khắc phục tình trạng phân tán, chồng chéo giữa các cơ quan quản lý, bộ máy quản lý cần được tổ chức theo hướng tập trung hóa đồng thời đảm bảo sự phối hợp trong quản lý. Theo đường hướng đó, chức năng quản lý nhà nước chung về quảng cáo sẽ do Bộ VH, TT&DL đảm nhiệm. Cơ sở của sự tập trung hóa này là quy định tại Pháp lệnh quảng cáo số 39/2001/PL-UBTVQH10 do Ủy ban Thường vụ quốc hội nước Cộng hòa XHCN Việt Nam ban hành ngày 16 tháng 11 năm 2001, Bộ VH- TT&DL là cơ quan đầu mối quản lý các hoạt động quảng cáo trên lãnh thổ Việt Nam. Hơn nữa là Bộ VH, TT& DL quản lý nhiều Hội chuyên ngành văn hóa nghệ thuật có kỹ năng gắn với quảng cáo. Vì vậy, Bộ VH, TT& DL quản lý quảng cáo sẽ phát huy được lợi thế của mình và sẽ có kết quả khả quan hơn. Các cơ quan liên quan có trách nhiệm phối hợp với Bộ VH, TT& DL để thực hiện chức năng quản lý nhà nước về quảng cáo ở các lĩnh vực mà cơ quan đó thực hiện vai trò quản lý nhà nước. Như vậy, Bộ VH- TT&DL sẽ quản lý các hoạt động quảng cáo dưới bất kỳ hình thức và thông qua bất kỳ phương tiện nào bao gồm:

-   Báo chí gồm báo in, báo nói, báo hình, báo điện tử;

-   Mạng thông tin máy tính;

-   Xuất bản phẩm gồm phim, ảnh, băng hình, đĩa hình, băng âm thanh, đĩa âm thanh;

-   Chương trình hoạt động văn hóa, thể thao;

-   Hội chợ, triển lãm;

-   Bảng, biển, pa-nô, băng-rôn, màn hình đặt nơi công cộng;

-   Vật phát quang, vật thể trên không, dưới nước;

-   Phương tiện giao thông, vật thể di động khác;

-   Hàng hóa;

-   Các phương tiện quảng cáo khác theo quy định của pháp luật;

Bộ VH, TT&DL cấp giấy phép thực hiện quảng cáo trên mạng thông tin máy tính, mạng viễn thông, kênh, chương trình phát thanh, truyền hình chuyên quảng cáo và đối với phụ trang, phụ bản chuyên quảng cáo, quảng cáo trên báo, tạp chí và các ấn phẩm quảng cáo. Đồng thời, Bộ cũng là cơ quan quy định cụ thể thủ tục cấp giấy phép thực hiện quảng cáo. Mặc dù Bộ VH, TT& DL thực hiện quản lý Nhà nước, quy định thủ tục cấp phép đối với quảng cáo nhưng các tổ chức truyền thông vốn có chức năng độc lập và độc lập tương đối nên có quyền xét duyệt các thông điệp và quyết định có nên truyền thông điệp đó hay không, đồng thời, có trách nhiệm pháp lý liên đới đối với những thông điệp truyền phát.

Theo mô hình tổ chức trên, chức năng quản lý nhà nước về quảng cáo nên được giao cho Cục Văn hóa Thông tin cơ sở trong đó các phòng quản lý quảng cáo được thành lập theo một số nguyên tắc được cân nhắc như: loại hình quảng cáo, phương tiện quảng cáo… Có thể cân nhắc để thành lập một số phòng chuyên quản về quảng cáo với biên chế là các cán bộ chuyên môn có kiến thức chuyên sâu về quảng cáo và quản lý nhà nước trong lĩnh vực văn hóa và truyền thông.

Trong điều kiện tập trung hóa chức năng quản lý có sự kết hợp với các cơ quan khác, nên thành lập Ban tư vấn bao gồm các đại diện của các cơ quan quản lý chuyên ngành với tư cách là các chuyên gia ở từng lĩnh vực (có thể huy động nguồn lực của các hội nghề nghiệp tham gia). Ban tư vấn giúp việc ở các lĩnh vực chuyên ngành khi thẩm định, cấp phép quảng cáo ở các ngành và lĩnh vực cụ thể. Ngoài ra, Ban tư vấn cũng đóng vai trò là cơ quan tư vấn cho Bộ VH, TT& DL về định hướng quản lý, các mục tiêu và phương thức quản lý hoạt động quảng cáo có hiệu quả. Thành phần Ban tư vấn nên được xác định một cách linh hoạt mà nòng cốt là Cục Văn hóa thông tin cơ sở, đủ lớn về số lượng và đủ mạnh về chuyên môn. Hoạt động của Ban tư vấn phải được đảm bảo bằng các nguồn kinh phí do Bộ VH, TT& DL quy định.

Để thực hiện chức năng quản lý nhà nước tập trung, thống nhất về quảng cáo, Bộ VH, TT& DL cần được tăng cường về nguồn lực trước hết là nhân sự và tài chính... Đương nhiên, cùng với sự thay đổi về cơ cấu tổ chức, cần có sự sắp xếp lại nhân sự theo hướng đảm bảo đủ số lượng chuyên viên thuộc các bộ phận chuyên quản về quảng cáo. Đồng thời, các chuyên viên quản lý phải là những người được đào tạo về quản lý nhà nước, có kinh nghiệm và kiến thức chuyên môn về quảng cáo. Ngoài ra, các phương tiện làm việc cần thiết dành cho các phòng ban chức năng cũng cần được đáp ứng đủ. Bộ cũng cần tăng cường tập huấn, cung cấp thông tin, tài liệu cho các tỉnh thành/thành phố, các đơn vị hoạt động quảng cáo về pháp luật, công tác quản lý nhà nước về quảng cáo. Phối hợp tốt hơn nữa giữa các tỉnh/thành phố với các bộ, ngành đoàn thể trong việc tuyên truyền pháp luật về quảng cáo.

 Củng cố bộ máy tổ chức quản lý quảng cáo và tăng cường hoạt động quản lý ở các địa phương. Ở các địa phương, Sở VH, TT&DL sẽ là người quản lý thống nhất các hoạt động quảng cáo theo phạm vi lãnh thổ địa phương. Sở VH - TT&DL cấp giấy phép thực hiện quảng cáo trên bảng, biển, pa-nô, băng-rôn, màn hình đặt nơi công cộng, vật phát quang, vật thể trên không, dưới nước, phương tiện giao thông, vật thể di động khác. Ở cấp sở, có thể thành lập tổ hoặc phòng chuyên quản về quảng cáo trên phạm vi lãnh thổ địa phương. Đồng thời, để hỗ trợ Sở VH - TT&DL trong quản lý nhà nước về quảng cáo, có thể cân nhắc hình thành các Ban hay Hội đồng tư vấn lâm thời trong các trường hợp cần có sự tham vấn rộng rãi ý kiến của các chuyên gia ở các lĩnh vực chuyên môn.

Ở cấp quận/huyện và tương đương, Phòng VH, TT& DL thực hiện vai trò quản lý nhà nước trên địa bàn theo sự phân cấp của Chính phủ. Trước hết, Phòng VH, TT&DL phải chịu trách nhiệm trước Ủy ban Nhân dân cùng cấp về quản lý hoạt động quảng cáo, kiểm tra giám sát các tổ chức cá nhân tham gia hoạt động quảng cáo trên địa bàn, phát hiện các vụ vi phạm pháp luật về quảng cáo, kiến nghị mức xử phạt hoặc xử phạt các tổ chức, cá nhân vi phạm pháp luật quảng cáo theo phân cấp xử phạt.

Ở cấp phường/xã trở xuống, Ủy ban nhân dân phường/xã thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với các hoạt động quảng cáo nhỏ lẻ trên địa bàn xã/phường không thuộc phạm vi quản lý của các cơ quan cấp trên. Ủy ban nhân dân xã/phường cũng tham gia kiểm tra, thanh tra hoạt động quảng cáo trên địa bàn. Thực tế, trong những năm vừa qua cho thấy, chính quyền xã/phường ở một số tỉnh/thành phố còn vi phạm pháp luật quảng cáo nhiều, phổ biến là cho phép quảng cáo vượt quá thẩm quyền được phân cấp. Vì vậy, các cơ quan quản lý cấp trên cũng cần kiểm tra, giám sát thực thi chức năng quản lý nhà nước về quảng cáo của chính quyền xã/phường. 

 Đồng thời, các cơ quan chức năng của tỉnh/ thành phố và quận, huyện cần tiến hành chấn chỉnh, đưa vào nề nếp các hoạt động quảng cáo trên các phương tiện báo, đài, internet, quảng cáo trên phông màn, quảng cáo trong các chương trình văn hoá nghệ thuật, thể thao…

Công việc cần phải làm ngay là hoàn thiện tổ chức quản lý nhà nước về quảng cáo ở cả cấp tỉnh/thành phố và cấp quận/huyện đặc biệt ở các thành phố lớn. Trong đó, các cơ quan quản lý cần được đảm bảo một cơ chế quản lý có hiệu quả, được bổ sung nhân lực, cả về số lượng và chất lượng cho bộ máy quản lý địa phương, đặc biệt là chất lượng chuyên môn. Như đã đề cập ở trên, ở các địa phương, sở VH,TT& DL sẽ là cơ quan thực hiện toàn bộ chức năng quản lý nhà nước về quảng cáo trên địa bàn tỉnh/ thành phố. Hiệu quả hoạt động của các cơ quan quản lý tùy thuộc vào mức độ phân cấp về chức năng, quyền hạn dành cho các bộ phận quản lý quảng cáo và sự phối hợp giữa cơ quan quản lý về quảng cáo và các cơ quan, đơn vị có liên quan.

Để giúp cơ quan quản lý quảng cáo ở các địa phương thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình, Bộ VH,TT& DL cần triển khai các chương trình tập huấn định kỳ về công tác quản lý hoạt động quảng cáo, trao đổi về nghiệp vụ, kinh nghiệm và giới thiệu các mô hình tổ chức tốt hoạt động quảng cáo ở các địa phương trong cả nước. Thông qua các chương trình trợ giúp trực tiếp từ cơ quan quản lý cấp trên, cơ quan quản lý cấp dưới nâng cao trình độ nghiệp vụ chuyên môn của đội ngũ chuyên viên quản lý, học hỏi kinh nghiệm từ các đơn vị ở các địa phương khác.

 Nhất quán cơ chế một cửa trong cấp phép quảng cáo. Trước hết, cần chấm dứt tình trạng có quá nhiều thủ tục hành chính rườm rà trong cấp phép quảng cáo hiện nay. Cùng với việc giảm bớt số giấy phép và rút gọn các khâu trong quy trình cấp phép, thống nhất việc quản lý nhà nước hoạt động quảng cáo về một đầu mối, cơ chế “một cửa” trong cấp phép quảng cáo sẽ được thực thi một cách hiệu quả. Muốn vậy, bộ phận quản lý quảng cáo từ cấp huyện/quận trở lên phải được tổ chức sắp xếp lại theo “dây chuyền” tiếp nhận hồ sơ ban đầu, thẩm định và cấp phép. Cần xác định thời gian hoàn tất thủ tục ở mỗi khâu và trách nhiệm của mỗi cá nhân chuyên viên trong quy trình cấp phép đó.

Tài liệu tham khảo

·   Pháp lệnh quảng cáo số 30/2001PL-UBTVQH10 do Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành 16/ 11/2001

·   Nghị định số 178/2007/NĐ-CP ngày 03 tháng 12 năm 2007 của Chính Phủ.

·   Tổng kết 5 năm thực hiện Pháp lệnh quảng cáo, Cục Văn hóa thông tin cơ sở - Bộ Văn hóa Thể thao và Du lịch 2007

·   Sơ kết công tác quản lý Nhà nước về quảng cáo. Cục Văn hóa thông tin cơ sở - Bộ Văn hóa thông tin 2005

·  Tài liệu điều tra khảo sát của Trường Đại học Kinh tế Quốc dân tháng 7. 2008