Đánh giá khái quát về hiệu quả quản lý Nhà nước đối với hoạt động tín dụng của các ngân hàng thương mại

Quản lý nhà nước đối với tín dụng ngân hàng là một bộ phận quản lý kinh tế vĩ mô, một nội dung quan trọng trong quản lý Nhà nước về kinh tế, sử dụng những công cụ đặc thù để định hướng , tác động vào hoạt động tín dụng phục vụ cho việc thực hiện mục tiêu của chiến lược phát triển kinh tế.

Ngân hàng Nhà nước là cơ quan quản lý Nhà nước về hoạt động tiền tệ , hoạt động ngân hàng, do vậy, quản lý hoạt động tín dụng là một trong những nội dung quản lý của ngân hàng nhà nước.

Trong thời gian vừa qua, quản lý nhà nước đối với hoạt động tín dụng của các ngân hàng thương mại đã có những chuyển biến tích cực.

Mở rộng quyền tự chủ của các tổ chức tín dụng thông qua việc đổi mới cơ chế , chính sách về cho vay. Việc đổi mới này đã mở rộng quyền tự chủ và nâng cao trách nhiệm của các tổ chức tín dụng. Cụ thể, về nguyên tắc vay vốn thì quy chế cho vay hiện nay chỉ quy định việc sử dụng vốn vay đúng mục đích và trách nhiệm hoàn trả nợ vay, không coi việc đảm bảo tiền vay là nguyên tắc mà chỉ coi là điều kiện vay vốn. Điều kiện vay vốn được áp dụng chung, không quy định điều kiện riêng cho các đối tượng khách hàng khác nhau, không có điều kiện về vốn tự có. Cũng tại quy chế cho vay, Ngân hàng Nhà nước không quy định đối tượng được cho vay cụ thể mà chỉ yêu cầu các tổ chức tín dụng không được cho vay đối với một số đối tượng sử dụng vốn vayđể thực hiện các việc pháp luật cấm. Về giới hạn cho vay, tổng dư nợ cho vay đối với một khách hàng không được vượt quá 15% vốn tự có của tổ chức tín dụng nhưng được cho vay theo quy chế đồng tài trợ hoặc khi được Thủ tướng Chính phủ cho phép.

Hoạt động quản lý nhà nước hướng hoạt động tín dụng vào phục vụ cho các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội tốt hơn.Hoạt động quản lý Nhà nước tiếp tục hướng luồng vốn tín dụng vào các ngành, các lĩnh vực then chốt của nền kinh tế hoặc các vùng, lĩnh vực quan trọng về mặt xã hội như: điện, dầu khí, viễn thông, tín dụng phục vụ nông nghiệp nông thôn, xoá đói giảm nghèo, phát triển kinh tế xã hội miền núi, các vùng đặc biệt khó khăn…

Thanh tra, giám sát, kiểm toán hoạt động tín dụng của các tổ chức tín dụng được tăng cường. Ngoài việc quy định nội dung thẩm định, kiểm tra, kiểm soát nội bộ để tổ chức, Ngân hàng Nhà nước đã thực hiện việc tăng biên chế, củng cố bộ máy thanh tra kết hợp với giám sát từ xa, xếp loại hoạt động của các tổ chức tín dụng…nhằm tạo hiệu lực cao trong giám sát thực hiện các quy định của Ngân hàng  Nhà nước về hoạt động tín dụng của mọi tổ chức tín dụng.

Ngân hàng Nhà nước cũng đề ra các quy định quản lý hoạt động huy động vốn, chính sách bảo hiểm tiền gửi , dự trữ bắt buộc , quản lý chi trả tiền gửi trong những trường hợp đặc biệt…

Ngân hàng Nhà nước quản lý rủi ro hệ thống, hỗ trợ cho các ngân hàng thương mại khi gặp khó khăn về nguồn vốn, cũng như khả năng thanh toán. Để quản lý rủi ro hệ thống, Ngân hàng Nhà nước đã có các quy định nhằm bảo đảm an toàn trong hoạt động ngân hàng. Ví dụ như, quy định về trích lập quỹ dự phòng rủi ro, quy định về tỷ lệ bảo đảm an toàn trong hoạt động ngân hàng ( liên quan đến hoạt động tín dụng) tỷ lệ sử dụng nguồn vốn ngắn hạn để cho vay trung, dài hạn. Ngân hàng Nhà nước cũng yêu cầu bảo hiểm bắt buộc đối với tiền gửi tại các tổ chức tín dụng. Tuy nhiên, từ việc quy định đối tượng bảo hiểm bắt buộc chỉ là tiền gửi tiết kiệm, nay được mở rộng đối với các khoản tiền gửi cá nhân, các quy định về hạn chế và giới hạn cho vay. Bên cạch đó, để đảm bảo hoạt động bình thường của các ngân hàng thương mại, Ngân hàng Nhà nước còn sử dụng chính sách tái cấp vốn khi cần, khuyến khích các giao dịch vốn trên thị trường nội tệ, ngoại tệ liên ngân hàng, đẩy mạnh hoạt động thị trường mở để tăng giao dịch về vốn đối với các ngân hàng thương mại.

Với những thay đổi trong cơ chế điều hành, trong thời gian vừa qua quản lý nhà nước đối với hoạt động tín dụng của các ngân hàng thương mại Nhà nước đã đạt được một số kết quả .

Quản lý nhà nước đối với hoạt động tín dụng đã có những chuyển biến đúng hướng cả về nội dung và phương thức làm cho hoạt động tín dụng của các ngân hàng thương mại ( trong đó chủ yếu là ngân hàng thương mại Nhà nước) ngày càng phát huy được vai trò là đòn bẩy đối với sự phát triển của nền kinh tế.

Thứ nhất, đổi mới cơ bản về cơ chế cho vay đảm bảo thông thoáng hơn thể hiện như mở rộng đối tượng cho vay và đối tượng áp dụng thể lệ cho vay, thời hạn cho vay, các loại cho vay và phương thức cho vay được quy định đa dạng hơn, quy chế đồng tài trợ được ban hành để không cản trở đối với hoạt động tín dụng trong trường hợp cho vay đối với một khách hàng vượt quá 15% vốn tự có của tổ chức tín dụng, cơ chế đảm bảo tiền vay khá đầy đủ, đồng bộ và được áp dụng chung cho mọi tổ chức tín dụng, mọi khách hàng vay vốn để đảm bảo tính công bằng.

Thứ hai, ban hành các quy định đảm bảo an toàn hệ thống, an toàn trong hoạt động tín dụng, về cơ bản các quy định phù hợp với điều kiện hoạt động tín dụng hiện nay.

Thứ ba, hoạt động tín dụng hướng vào phục vụ tốt các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội và mục tiêu của chính sách tiền tệ.

Thứ tư, chức năng của thanh tra Ngân hàng Nhà nước được xác định cụ thể, hoạt động thanh tra, giám sát được tăng cường.

Bên cạnh các thành tựu đã đạt được, vẫn còn những tồn tại trong quản lý Nhà nước đối với hoạt động tín dụng của các ngân hàng thương mại nhà nước.

Quy định về cho vay vừa thừa, vừa thiếu, thể hiện là một số nội dung có tính nghiệp vụ cụ thể không cần thiết phải xây dựng thành quy định cứng nhắc tại quy chế cho vay hoặc đã có quy định tại các văn bản khác như cho vay theo kế hoạch nhà nước, cho vay theo uỷ thác, dẫn đến tình trạng đùn đẩy trách nhiệm trong hoạt động tín dụng. Các ngân hàng không chủ động xử lý sự việc mà thường xin ý kiến Ngân hàng Nhà nước làm hạn chế hiệu quả quản lý. Mặt khác, một số nội dung chưa có quy định như việc đảo nợ, cơ cấu lại nợ từ nguồn dự phòng của tổ chức tín dụng.

Quy định về sử dụng dự phòng rủi ro còn bó hẹp ở một số đối tượng, hạn chế quyền tự chủ và khả năng xử lý rủi ro của tổ chức tín dụng.

Các ngân hàng thương mại Nhà nước đã cho vay với lãi suất ưu đãi nhưng việc cấp bù chênh lệch lãi suất chậm được xử lý nên đã gây khó khăn cho các ngân hàng thương mại Nhà nước.

Mặt khác, việc sử dụng các công cụ của chính sách tiền tệ trong quản lý tín dụng còn hạn chế. Với công cụ tái cấp vốn, thực tế việc tái cấp vốn chưa được thực hiện với mọi tổ chức tín dụng mà thường tập trung cho các ngân hàng thương mại Nhà nước, trong đó chủ yếu là tái cấp vốn theo mục tiêu chỉ định của chính phủ. Điều này làm giảm tính linh hoạt của công cụ tái cấp vốn.

Với công cụ dự trữ bắt buộc, trong thời gian qua, Ngân hàng Nhà nước còn thiếu linh hoạt trong việc điều chỉnh tỷ lệ dự trữ bắt buộc, không bám sát thực tế nên không chủ động khi cần điều chỉnh. Với nghiệp vụ thị trường mở, chưa phát huy hết được ưu thế trong việc điều hành vốn khả dụng của các tổ chức tín dụng bởi vẫn còn những hạn chế về phương thức giao dịch, khối lượng mua bán, số thành viên tham gia, chủng loại… Thêm vào đó, quy trình phối hợp các công cụ chính sách tiền tệ với công cụ quản lý tín dụng chưa đồng bộ.

Về công tác thanh tra, giám sát: Thanh tra Ngân hàng Nhà nước chưa đủ khả năng phát hiện sớm các vụ việc vi phạm quy định về quản lý kinh doanh tiền tệ. Việc xử lý vi phạm vẫn là chưa kịp thời và chưa toàn diện. Hệ thống giám sát từ xa chưa có đầy đủ và kịp thời các thông tin cần thiết nên việc cảnh báo các nguy cơ mất an toàn chưa được thực hiện.

Những tồn tại trên cần được nhận thức đầy đủ để rút kinh nghiệm trong hoạch định, tổ chức thực hiện để nâng cao hiệu quả quản lý Nhà nước về hoạt động tín dụng.

Nguyên nhân chủ yếu của những tồn tại trên là:.

Hành lang pháp lý, cơ chế chính sách chưa thật sự đầy đủ và toàn diện để tạo điều kiện cho hoạt động tín dụng phát triển.

Hoạt động của thị trường tiền tệ và thị trường hàng hoá còn thiếu ổn định và còn ở trình độ thấp. Thị trường tiền tệ ở Việt Nam chưa được tổ chức tốt, chưa thông suốt, cơ chế vận hành chưa hiệu quả nên đã làm cho các công cụ quản lý tín dụng không có điều kiện phát huy hiệu quả hoặc hiệu quả thấp, không thể hiện rõ được vai trò điều tiết cung cầu vốn cả về khối lượng và giá cả. Mặt khác, các thị trường hàng hoá, bất động sản, chứng khoán, bảo hiểm… đang ở trình độ thấp, thiếu sự linh hoạt và hiệu quả còn thấp đã gây khó khăn cho việc phát triển, quản lý hoạt động tín dụng.

Năng lực quản lý, điều hành của Ngân hàng Nhà nước chưa phù hợp với yêu cầu thực tiễn. Ngân hàng Nhà nước chưa có chiến lược lâu dài cho việc hình thành và vận hành hệ thống công cụ quản lý tín dụng kết hợp với điều hành chính sách tiền tệ. Đồng thời Ngân hàng Nhà nước chưa đủ năng lực ở một số mặt để đáp ứng nhu cầu phát triển thị trường tiền tệ, thị trường vốn, chưa đủ năng lực để thực hiện đầy đủ các chức năng của mình. Đội ngũ cán bộ xây dựng chính sách và thực thi quản lý tín dụng còn thấp so với yêu cầu cả về số lượng và trình độ.

Để đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của  quá trình thực hiện chiến lược phát triển kinh tế và ngành ngân hàng đến năm 2010, cần nâng cao hiệu quả quản lý Nhà nước đối với hoạt động tín dụng của các ngân hàng thương mại nhà nước.

Trên cơ sở thực trạng, những tồn tại của quản lý Nhà nước đối với hoạt động tín dụng và những nguyên nhân đã phân tích xin đề xuất một số giải pháp .

Thứ nhất, xác định nội dung quản lý hoạt động tín dụng để đáp ứng cả ba yêu cầu là góp phần tăng trưởng kinh tế, ổn định tiền tệ và đảm bảo cho các tổ chức tín dụng kinh doanh có hiệu quả, phát triển bền vững. Muốn vậy, Ngân hàng Nhà nước cần định hướng hoạt động tín dụng phục vụ cho việc thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội thông qua các chỉ tiêu định hướng như: tăng trưởng dư nợ hàng năm, tăng trưởng bình quân thời kỳ…Đề ra chính sách tín dụng cho một số ngành, lĩnh vực cần tăng trưởng nhanh thuộc định hướng phát triển của nhà nước. Kiểm soát tổng mức tín dụng, điều hành vốn khả dụng phù hợp với yêu cầu ổn định tiền tệ thông qua các công cụ điều hành chính sách tiền tệ. Tăng cường thực hiện chế tài nâng cao hiệu lực công tác thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các quy định của nhà nước về hoạt động tín dụng.

Thứ hai, tiếp tục đổi mới cơ chế, chính sách và các công cụ quản lý tín dụng cả về nội dung và thẩm quyền ban hành  để vừa phục vụ yêu cầu quản lý, vừa đảm bảo tính tự chủ, linh hoạt, nâng cao trách nhiệm của các ngân hàng thương mại nhà nước.

Với quy định về cho vay, quy chế cho vay ban hành theo Quyết định số 1627/2001/QĐ- NHNN  nên bỏ điều 16 (phương thức cho vay) vì việc áp dụng phương thức cho vay do tổ chức tín dụng căn cứ yêu cầu cụ thể của từng khoản vay, thông lệ trong nước và quốc tế , các yêu cầu nghiệp vụ để quyết định, không cần quy định tại quy chế này.Bổ sung quy định của Ngân hàng Nhà nước về chiết khấu giấy tờ có giá trị, loại bỏ các quy định đã được đề cập tại các văn bản khác như cho vay uỷ thác, cho vay ưu đãi, cho vay theo kế hoạch nhà nước vì, các nội dung này đã có quy định riêng.

Sửa đổi, bổ sung, nâng cao tính hiệu lực của các quy định về bảo đảm tiền vay. Nên điều chỉnh lại thẩm quyền quy định về cho vay không có bảo đảm bằng tài sản trong các trường hợp đặc biệt, thẩm quyền này nên giao cho Chính phủ. Trong trường hợp đồng tài trợ, cần có quy định về quản lý, phân định phạm vi bảo đảm, phân định giá trị tài sản khi xử lý phát mại để tạo điều kiện cho các tổ chức tín dụng trong tài trợ cho các dự án lớn. Việc xử lý tài sản bảo đảm tiền vay, cần tăng thêm quyền cho các tổ chức tín dụng. Với những khách hàng vay vốn không trả được nợ, cần có quy định về nguyên tắc, cho phép tổ chức tín dụng thực hiện quản lý, nhận quyền sở hữu, tạo thuận lợi cho xử lý tài sản thu hồi nợ.

Thu hẹp đối tượng hưởng ưu đãi lãi suất, quy định rõ ràng quy chế khuyến khích các tổ chức tín dụng có khả năng( chủ yếu là ngân hàng thương mại nhà nước) đầu tư cho một số đối tượng thuộc ưu tiên phát triển của nhà nước theo những điều kiện ưu đãi, nhưng theo lãi suất thoả thuận. Trong khi ngân hàng chính sách xã hội chưa đủ khả năng để thực hiện và quản lý toàn bộ các đối tượng ưu đãi tín dụng, thì yêu cầu này rất cần thiết để tránh tâm lý ỷ lại, lợi dụng.

Việc sử dụng quỹ dự phòng rủi ro cần được quy định thông thoáng hơn, mở rộng đối tượng bị thiệt hại từ vốn tín dụng được xử lý từ quỹ dự phòng rủi ro.

Thúc đẩy quá trình tự do hoá lãi suất. Lãi suất do thị trường quyết định. Khi cần thay đổi lãi suất thị trường, Ngân hàng Nhà nước tác động bằng việc điều hành các công cụ chính sách tiền tệ để hình thành lãi suất mới trên thị trường.

Thứ ba, đẩy nhanh quá trình hoàn thiện và đổi mới việc sử dụng các công cụ chính sách tiền tệ quản lý, kiểm soát tín dụng của các ngân hàng thương mại nhà nước.

Hoàn thiện các quy định về tái cấp vốn, như cần xây dựng các quy định cho các hình thức tái cấp vốn, có sự phân biệt về điều kiện và lãi suất. Xác định các loại lãi suất tái cấp vốn theo quan hệ cung cầu về vốn trên thị trường tiền tệ. Cần xây dựng cơ sở xác định lãi suất tái cấp vốn để áp dụng chung cho cả ba hình thức tái cấp vốn: cho vay theo hồ sơ tín dụng, cầm cố, chiết khấu giấy tờ có giá, cho vay đặc biệt và không đặt vấn đề hỗ trợ các ngân hàng gặp khó khăn trong chính sách lãi suất tái cấp vốn.

Phát triển nghiệp vụ thị trường mở, để trở thành công cụ chủ yếu trong quản lý tín dụng thông qua việc thu hẹp hoặc mở rộng cung ứng tiền. Để làm được như vậy cần mở rộng và phát huy ưu thế của thị trường tiền tệ. Cơ sở để mở rộng thị trường tiền tệ là Ngân hàng Nhà nước phải tổ chức tốt, đảm bảo cho sự vận hành thông suốt, ổn định của thị trường tiền tệ. Các tổ chức tín dụng mở rộng, đa dạng hoá các hình thức huy động vốn và đối tượng cho vay, mở rộng việc luân chuyển vốn giữa các tổ chức tín dụng và các tổ chức khác. Đồng thời cần đẩy mạnh hoạt động của các thị trường nội tệ và ngoại tệ liên ngân hàng nhằm đảm bảo khả năng thanh toán và hiệu quả sử dụng vốn của các tổ chức tín dụng. Bên cạnh đó, cũng cần tăng khối lượng và chủng loại công cụ giao dịch trên thị trường mở. Đẩy mạnh tự do hoá lãi suất trên thị trường tiền tệ làm cơ sở cho việc hình thành lãi suất trên thị trường mở.

Bên cạnh việc sử dụng công cụ tái cấp vốn và nghiệp vụ thị trường mở, việc sử dụng công cụ dự trữ bắt buộc cũng cần linh hoạt hơn . Cần phối hợp đồng bộ chính sách phát triển kinh tế với sử dụng các công cụ quản lý tín dụng , công cụ điều hành chính sách tiền tệ. Để thực hiện các biện pháp quản lý có hiệu quả trong những tình huống có mâu thuẫn giữa mục tiêu phát triển kinh tế và mục tiêu quản lý tín dụng cần xác định được mục tiêu ưu tiên trong mỗi trường hợp cụ thể.

Thứ tư, tiếp tục đổi mới và hoàn thiện công tác thanh tra, giám sát cả về quy chế, nghiệp vụ, cán bộ . Cần phát hiện kịp thời các sai phạm trong hoạt động tín dụng, thiết lập hệ thống cảnh báo sớm và ưu tiên trang bị hiện đại phục vụ công tác này.

Thứ năm, quy định chế độ trách nhiệm rõ ràng . Thông qua xác định chức năng, nhiệm vụ của mỗi đơn vị thuộc ngân hàng, Nhà nước cần quy định cụ thể trách nhiệm của cá nhân, tổ chức trong phối hợp xử lý các công việc có liên quan.