TÓM TẮT:
Quyết toán ngân sách nhà nước là khâu cuối cùng trong một chu trình ngân sách nhằm tổng kết, đánh giá việc thực hiện ngân sách cũng như các chính sách ngân sách của một năm đã qua. Với hàm nghĩa đó, quyết toán ngân sách nhà nước trở thành một khâu quan trọng, là nhiệm vụ của nhiều cơ quan, đơn vị từ đơn vị sử dụng ngân sách, các cấp ngân sách đến các cơ quan quản lý, cơ quan kiểm tra kiểm soát cho đến cơ quan quyền lực tối cao là Quốc hội.
Từ khóa: Quyết toán, ngân sách nhà nước.
I. Đặt vấn đề
Khái niệm về quyết toán ngân sách nhà nước:Quyết toán ngân sách nhà nước (NSNN) là việc tổng kết, đánh giá việc thực hiện ngân sách và chính sách tài chính ngân sách của quốc gia, cũng như xem xét trách nhiệm pháp lý của các cơ quan nhà nước khi sử dụng nguồn lực tài chính quốc gia để thực hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước trong một thời gian nhất định, được cơ quan cơ quan có thẩm quyền phê chuẩn.
Để một quyết toán NSNN đạt yêu cầu, giải quyết được các vấn đề đặt ra phải tuân thủ các nguyên tắc sau:
Theo nguyên tắc đầy đủ, tất cả các nghiệp vụ thu, chi đều phải hạch toán và quyết toán với NSNN. Ngoài các khoản thu chi cân đối ngân sách còn phải báo cáo kèm theo các khoản có liên quan chặt chẽ với NSNN như các quỹ: Dự trữ tài chính, bảo hiểm xã hội, hỗ trợ phát triển, hỗ trợ xuất khẩu... Ngoài ra, còn phải báo cáo kèm các khoản thuế miễn giảm, các khoản thu để lại chi... Đa số các nước quy định nội dung của quyết toán NSNN, các tài liệu báo cáo kèm quyết toán NSNN.
Việc quyết toán NSNN phải đảm bảo thống nhất từ cơ sở đến cơ quan quản lý tài chính ngân sách. Thể hiện từ khâu hạch toán kế toán cho đến khi tổng hợp quyết toán, kiểm toán quyết toán NSNN. Thực hiện nguyên tắc này đòi hỏi trước hết sự thống nhất trong việc tổ chức hệ thống thông tin về ngân sách. Thông tin kế toán phải thống nhất từ kế toán đơn vị sử dụng ngân sách cho đến hệ thống quản lý quỹ ngân sách, kế toán của các cấp ngân sách. Ngoài ra, sự thống nhất thể hiện trong việc tổ chức quyết toán NSNN từ khâu hạch toán kế toán đến khâu lập quyết toán của đơn vị cơ sở, xét duyệt, thẩm định quyết toán, kiểm toán quyết toán, thẩm tra, phê chuẩn quyết toán NSNN.
Các khoản thu chi, phải đảm bảo cân đối: Trường hợp bội chi phải có nguồn bù đắp và tuân thủ các điều kiện vay, trả theo quy định. Đây là nguyên tắc luôn luôn phải quan tâm, không chỉ ở khâu quyết toán NSNN mà còn phải quán triệt trong suốt chu trình NSNN. Cụ thể là, ngay từ khâu lập dự toán NSNN phải đảm bảo sự cân đối giữa thu và chi; trong quá trình chấp hành ngân sách cũng thường xuyên phải chú ý tới việc thiết lập lại quan hệ cân đối thu, chi bằng các biện pháp hữu hiệu; quá trình quyết toán NSNN cũng phải chỉ rõ được các yếu tố đã giúp cho thu, chi NSNN cân đối được trong thời gian qua và những kinh nghiệm đã tích luỹ được trong điều hành cân đối NSNN.
Cân đối quyết toán NSNN còn thể hiện ở cân đối tổng thể trong nền kinh tế, đảm bảo các khoản thu huy động vào NSNN đủ để đáp ứng các khoản chi tiêu. Qua quyết toán NSNN có thể đánh giá tình trạng lạm thu hoặc tình trạng mất cân đối với các khoản chi. Quán triệt nguyên tắc cân đối khi quyết toán NSNN còn phải chú ý đến mức huy động GDP vào NSNN. Trường hợp tỷ lệ huy động quá cao sẽ dẫn đến hạn chế đầu tư, giảm mức tiết kiệm của khu vực doanh nghiệp và khu vực tư nhân. Và điều này lại ảnh hưởng đến sự tăng trưởng của nền kinh tế. Ngoài ra sự cân đối quyết toán còn thể hiện được sự cân đối trong cơ cấu thu, chi; phản ánh mức huy động của từng khoản thu và mức chi của từng lĩnh vực. Trường hợp có sự mất cân đối giữa thu, chi, giữa các lĩnh vực đòi hỏi phải xác định được nguyên nhân.
Bản chất của NSNN là hệ thống các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các tổ chức, cá nhân. Nguồn thu của NSNN được hình thành chủ yếu từ việc thực hiện nghĩa vụ thu nộp của các tổ chức, cá nhân theo luật định. Chi của NSNN lại chủ yếu phục vụ cho việc cung cấp hàng hóa công cộng và thực hiện chức năng kinh tế của Nhà nước. NSNN có tác động và chi phối mạnh mẽ đến các mặt hoạt động xã hội thậm chí đến từng gia đình thông qua việc nhận lương của công chức nhà nước, phúc lợi công cộng và các khoản an sinh xã hội. Chính vì vậy, khi quyết toán phải đảm bảo tính minh bạch để có sự tham gia kiểm soát đối với hoạt động ngân sách.
Để thực hiện quyết toán NSNN theo số thực thu, thực chi thì một nguyên tắc đặt ra là quyết toán NSNN phải được lập và tổng hợp từ cơ sở. Bộ Tài chính có trách nhiệm tổng hợp quyết toán ngân sách của chính quyền Trung ương và địa phương để hình thành NSNN. Nguyên tắc hạn định được hiểu là chỉ đưa vào quyết toán NSNN các khoản thực thu, thực chi.
II. Nguyên tắc
Theo Báo cáo của Chính phủ về quyết toán ngân sách năm 2014, quyết toán số bội chi là 260.145 tỷ đồng, vượt 36.145 tỷ đồng so với giới hạn dự toán bội chi mà Quốc hội cho phép (224.000 tỷ đồng). Nguyên nhân là do tăng chi từ vốn ngoài nước (gồm cả một số nhiệm vụ chi thường xuyên), chủ yếu cho các dự án cần đẩy nhanh tiến độ đầu tư nên giải ngân cao hơn dự kiến và tăng chủ yếu cho lĩnh vực giao thông (tăng 16.865 tỷ đồng), thủy lợi (2.263 tỷ đồng)... Trong khoản tăng chi 36.952 tỷ đồng, còn có 10.782,7 tỷ đồng do chuyển đổi vốn ODA từ hình thức cho vay lại 5 dự án giao thông do Tổng công ty Đầu tư Phát triển đường cao tốc Việt Nam (VEC) thực hiện sang hình thức Nhà nước đầu tư trực tiếp vào dự án (cấp phát ngân sách).
Theo báo cáo của Kiểm toán Nhà nước (KTNN), báo cáo sau này không thể hiện tính minh bạch, rõ ràng, nên KTNN không chấp nhận việc quyết toán và đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) xem xét điều chỉnh giảm chi vốn ODA cho 03 dự án đường cao tốc 10.782,7 tỷ đồng; đồng thời giảm bội chi NSNN năm 2014 tương ứng.
Cùng với sự thiếu minh bạch trong quyết toán tài chính, Quốc hội đề nghị Chính phủ xem lại con số tài chính. Theo Báo cáo của Chính phủ về quyết toán ngân sách năm 2014, quyết toán số bội chi là 260.145 tỷ đồng, vượt 36.145 tỷ đồng so với giới hạn dự toán bội chi mà Quốc hội cho phép (224.000 tỷ đồng).
Giải trình vấn đề này, Bộ Tài chính cho rằng: “Vấn đề lâu nay trong bố trí vốn ODA là đưa dự toán vốn giải ngân vào rất thấp, không phản ánh đúng thực tế và đi vào thực chất. Việc vượt dự toán, trước mắt là khuyết điểm, nhưng nhìn sâu lại là thành tích. Nhờ thực hiện nhiều giải pháp, trong đó có việc đẩy mạnh công tác giải phóng mặt bằng, những hạn chế trên đến nay đã được khắc phục một bước, thúc đẩy giải ngân ODA tăng khá cao. Trước đây chỉ bố trí khoảng 17.000 - 18.000 tỷ đồng thì nay bố trí 250.000 tỷ đồng cho 5 năm”.
Quốc hội đề nghị Chính phủ cần phải có tờ trình để Quốc hội xem xét. Tổng KTNN phải có báo cáo tóm tắt và báo cáo chi tiết về quyết toán ngân sách năm 2014, trong đó phải nêu rõ chính kiến của mình về việc thực hiện đề nghị của Chính phủ.
III. Giải pháp
Qua nghiên cứu quan niệm của các học giả về quyết toán NSNN, quyết toán NSNN của Việt Nam trong những năm qua và một số nước trên thế giới, một quyết toán NSNN thể hiện đầy đủ yêu cầu nhằm tổng kết, đánh giá lại việc thực hiện ngân sách cũng như chính sách tài chính ngân sách của quốc gia trong năm ngân sách phải thể hiện được một số đặc trưng sau:
- Quyết toán NSNN phải thể hiện được tính tuân thủ trong việc thu, chi ngân sách. Chính phủ giải trình về quyết toán không chỉ là các vấn đề về số liệu mà còn phải giải trình được việc quản lý thu, chi ngân sách trong niên độ có tuân thủ các quy định của pháp luật cũng như đạt được các yêu cầu mà Quốc hội đã đề ra khi quyết định ngân sách. Như chúng ta đã biết, ngân sách hàng năm phải được lập dự toán và trình cơ quan có thẩm quyền quyết định trước khi thực hiện. Khi thực hiện ngân sách phải tuân theo các quy định của pháp luật về thu, chi ngân sách. Ngoài báo cáo đầy đủ số liệu thu, chi NSNN, Chính phủ còn phải giải trình trước Quốc hội việc thực hiện các khoản thu, chi cũng như chính sách ngân sách đảm bảo tuân thủ các quy định của pháp luật cũng như tuân thủ dự toán NSNN đã được quyết định. Quốc hội khi xem xét phê chuẩn quyết toán không chỉ xem xét vấn đề về số liệu quyết toán mà còn xem xét khía cạnh tuân thủ pháp luật của việc thực hiện ngân sách.
- Quyết toán NSNN phải giải quyết được vấn đề về số liệu ngân sách. Điều đó có nghĩa là phản ánh được đầy đủ số liệu thu, chi ngân sách. Các khoản thu phải được hạch toán và phản ánh đầy đủ khi báo cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Mức độ đầy đủ của quyết toán NSNN tùy thuộc vào quy định của pháp luật của từng quốc gia. Chẳng hạn như nhiều quốc gia quy định quyết toán ngân sách chỉ là việc báo cáo tình hình thực hiện dự toán đã được Quốc hội quyết định (Trung Quốc là một ví dụ), trong khi đó nhiều quốc gia khác không chỉ yêu cầu báo về việc thực hiện dự toán mà phải báo cáo cả việc thực hiện các nguồn lực khác có quan hệ chặt chẽ với NSNN như các khoản vay nợ để bù đắp thâm hụt ngân sách, các quỹ ngoài ngân sách, các khoản nợ của chính phủ, các khoản thuế miễn giảm…
- Quyết toán NSNN được xác định trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm (12 tháng). Trở lại khái niệm quyết toán NSNN, chúng ta thấy rằng, ngân sách được thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định. Và việc quyết toán ngân sách là tính toán, xác định, đánh giá NSNN được thực hiện trong chính khoảng thời gian đó. Khoảng thời gian xác định này phù hợp với thời gian ngân sách mà cơ quan quyền lực Nhà nước đã quyết định. Đây là cơ sở để xuất hiện khái niệm năm ngân sách (một số quốc gia còn gọi là năm tài khóa hay năm tài chính). Năm ngân sách được hiểu là khoảng thời gian bắt đầu thực hiện một ngân sách cho đến khi kết thúc ngân sách ấy và thường lấy khoảng thời gian là 1 năm (12 tháng) để xác định.
- Quyết toán NSNN phải trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê chuẩn. Về khía cạnh pháp lý, để trách nhiệm quản lý được giải tỏa, quyết toán NSNN phải được cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất (Quốc hội) là cơ quan đại diện cho quyền lợi của dân chúng xem xét phê chuẩn. Chỉ khi quyết toán được phê chuẩn thì trách nhiệm của cơ quan quản lý (Chính phủ) mới được giải tỏa. Luật của các nước đều đề cao trách nhiệm này và coi đây là nhiệm vụ mà cơ quan quyền lực nhà nước phải thực thi. Để Quốc hội xem xét phê chuẩn đòi hỏi quyết toán NSNN phải được lập, kiểm toán xác nhận và các cơ quan tham mưu của Quốc hội thẩm tra. Trên cơ sở các thông tin được cung cấp, các nghị sỹ sẽ xem xét và biểu quyết phê chuẩn.
- Quyết toán NSNN phải báo cáo được tính hiệu lực, hiệu quả của các khoản thu, chi ngân sách. Đây là vấn đề quan trọng bởi nguồn lực của mỗi quốc gia là có hạn do vậy cơ quan quản lý, điều hành nguồn lực quốc gia phải báo cáo và giải trình với Quốc hội là cơ quan đại diện cho dân chúng - những người nộp thuế - rằng các nguồn thu đã được sử dụng đúng mục đích, đạt hiệu quả và đảm bảo tiết kiệm. Bên cạnh đó, thì các chính sách trong năm ngân sách có phát huy được hiệu lực, hiệu quả hay không. Quyết toán NSNN không chỉ báo cáo được về số liệu, về tính tuân thủ, mà còn phải đề cập tính hiệu lực, hiệu quả của các khoản thu, chi ngân sách cũng như chính sách ngân sách; các khoản thu, chi ngân sách có đạt được mục tiêu đề ra hay không? có đảm bảo hiệu quả trong việc quản lý, sử dụng ngân sách hay không?, đây là vấn đề đặt ra mà khi quyết toán NSNN phải thực hiện. Thông qua việc đánh giá tính hiệu lực, hiệu quả có thể biết được việc phân bổ ngân sách có hợp lý hay không, có đảm bảo nguồn lực cho việc thực thi chính sách một cách tốt nhất hay không. Chẳng hạn, khi Quốc hội quyết định dự toán ngân sách đã dành 200 tỷ đồng để thực hiện cải cách hành chính và tinh giản biên chế với những mục tiêu cụ thể đặt ra. Khi quyết toán, Chính phủ không chỉ phải giải trình sử dụng hết bao nhiêu trong số tiền mà Quốc hội đã dành cho việc tinh giản biên chế mà còn phải giải trình trước Quốc hội việc chi tiêu đã được tuân thủ theo quy định của pháp luật về ngân sách.
TÀI LIỆU THAM KHẢO:
1. Luật Ngân sách nhà nước
2. Luật Kiểm toán nhà nước
3. Báo cáo của Chính phủ về quyết toán ngân sách nhà nước năm 2014
4. Một số website: mof.gov.vn, sav.gov.vn, kiemtoannn.gov.vn...
DISCUSSION ON THE FINALIZATION OF STATE BUDGET AND PROPOSALS
Master. LE THI THUY
Faculty of Accounting, University of Economic Technical Industries
ABSTRACT:
The finalization of the State budget is the last stage of a budget cycle of the State in order to summarise and assess uses and policies related to the State budget. As a consequence, the finalization becomes an important task of agencies, organization and units using the State budget including management units, inspection units and the National Assembly.
Keywords: Finalization, the State budget.
