Một số đặc điểm và bất cập trong huy động và sử dụng vốn đầu tư XDCB tập trung ở Thủ Đô

Hàng năm, căn cứ vào mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn, Thành phố xây dựng danh mục dự án đầu tư sử dụng nguồn vốn ĐT XDCB TT của Nhà nước trình Thủ tướng Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư phê duyệt và thông báo cho Thành phố. Thực tế do chênh lệch về vốn giữa cung và cầu, nên kế hoạch vốn ĐT XDCB TT của Thành phố thường phải điều chỉnh nhiều lần, làm cho việc lập và triển khai kế hoạch huy động nguồn vốn ĐT XDCB TT của Thành phố khó chủ động. (Xem biểu 1)
Từ số liệu trên cho thấy, nguồn vốn ĐT XDCB TT của Nhà nước mà Trung ương cân đối cho Hà Nội có qui mô rất khiêm tốn. Giai đoạn (1997-2001), bình quân mỗi năm được 460 tỷ đồng, chiếm khoảng 6,5% tổng vốn đầu tư trong nước được huy động cho phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn. Nếu so với tổng mức vốn đầu tư của các dự án đầu tư được duyệt từ nguồn vốn đầu tư tập trung của Nhà nước, mới đáp ứng khoảng 20%. Đây là con số rất thấp so với nhu cầu vốn đầu tư từ nguồn vốn này của Thành phố. Về tốc độ tăng trưởng nguồn vốn hàng năm so với năm trước thì năm 1997 là 0%, tụt giảm (-8,2%) trong năm 1998 rồi tăng lên 23,17% trong năm 1999 rồi 74,16% trong năm 2000 và năm 2001 đạt 84%.
Do nguồn vốn huy động không đáp ứng được yêu cầu, dẫn đến nhiều dự án đầu tư xây dựng cơ bản của Thành phố được ghi kế hoạch nhưng không có vốn, hoặc có vốn nhưng phải ghi kế hoạch vốn cho nhiều năm, gây tác động đến hiệu quả sử dụng vốn ĐT XDCB TT của Thành phố.
Xét theo các giai đoạn đầu tư, thì vốn ĐT XDCB TT hàng năm được Thành phố bố trí chủ yếu cho khâu thực hiện dự án, chiếm trên 90% tổng nguồn vốn này. Điều này hợp lý vì khai thác tối đa nguồn vốn cho thực hiện nội dung dự án. (xem biểu 2)
Xét theo cơ cấu ngành, lĩnh vực thì vốn ĐT XDCB TT hàng năm của Thành phố được phân bổ chủ yếu cho lĩnh vực giao thông, công trình công cộng, có ưu tiên lĩnh vực nông nghiệp và một số dự án hạ tầng công nghiệp.
- Đối với công nghiệp, Thành phố chỉ phân bổ một tỷ trọng rất nhỏ nguồn vốn ĐT XDCB TT, năm 1997 là 1,9 %, giảm nhẹ trong 2 năm tiếp theo; năm 2000 tỷ trọng này tăng lên 7,4% và 6,39% trong năm 2001. Điều này thể hiện được sự quan tâm đầu tư ngân sách nhà nước cho phát triển công nghiệp trong thời gian gần đây và chủ trương khuyến khích các doanh nghiệp sử dụng nguồn tài trợ bằng vốn vay đối với các dự án  đầu tư phát triển công nghiệp.
- Đối với lĩnh vực nông nghiệp, giai đoạn 1997- 2001, vốn ĐT XDCB TT được phân bổ với tỷ trọng bình quân 6%, chủ yếu đầu tư vào các dự án công trình thuỷ lợi, hạ tầng  giao thông nông thôn, các dự án cung cấp sản phẩm nông nghiệp có quy mô vừa và nhỏ. Năm 2000, nguồn vốn tập trung phân bổ cho lĩnh vực nông nghiệp có tỷ trọng (8,2%) và qui mô lớn nhất (43,5 tỷ) trong 5 năm qua, trong đó khoảng 50% số vốn được bố trí đầu tư vào công trình hạ tầng nông thôn (giao thông, nước sạch). Tỷ lệ nguồn vốn đầu tư cho nông nghiệp và nông thôn biến động trong các năm qua cho thấy, vài năm gần đây, Thành phố đã chú ý hơn cho đầu tư khu vực này theo chỉ đạo của Trung ương. Tuy vậy, nhiều dự án, công trình xây dựng cơ bản nông nghiệp và nông thôn Hà Nội cần hỗ trợ nguồn vốn đầu tư tập trung của ngân sách Nhà nước, nhưng nguồn vốn này lại quá hạn hẹp, chưa tương xứng với yêu cầu và tiềm năng khai thác.
- Về giao thông đô thị, đây là lĩnh vực được Thành phố quan tâm và phân bổ nguồn vốn đầu tư tập trung lớn nhất kể cả quy mô và tỷ trọng. Tuy nhiên, tỷ trọng này, từ mức 34,2% (năm 1997), rồi giảm dần, chỉ còn 20,8% trong năm 1999 và tăng dần lên 29,45% trong năm 2001. Với tỷ trọng chung như thế là tương đối cao, song do quy mô tổng nguồn vốn đầu tư XDCB tập trung hàng năm thấp, nên lượng vốn đầu tư tập trung của nhà nước vào lĩnh vực giao thông đô thị chưa thể đáp ứng nhu cầu.
- Lĩnh vực công cộng có qui mô và tỷ trọng vốn đầu tư tập trung được phân bổ khá lớn, tăng liên tục qua các năm. Năm 1997 có tỷ trọng vốn phân bổ  là 24,8% thì năm 1999 đã có mức vốn được phân bổ là 87 tỷ đồng, tương ứng với tỷ trọng là 30,2%, sang năm 2001 có tỷ trọng là 16,2%, nhưng với mức vốn 157 tỷ đồng. Lĩnh vực đầu tư công cộng đòi hỏi nguồn vốn đầu tư rất lớn, nhưng nguồn vốn đầu tư XDCB TT của Nhà nước chỉ có giới hạn, không thể đáp ứng, trong khi đó, hướng chuyển một số dự án thuộc lĩnh vực này thành các dự án xây dựng tự kinh doanh - để thu hồi vốn chưa được các nhà đầu tư mặn mà vì lượng vốn đòi hỏi rất lớn, mà khả năng thu hồi vốn của các dự án lại ở mức thấp.
- Đối với lĩnh vực phát triển khu đô thị, từ năm 1999, Thành phố bắt đầu phân bổ vốn đầu tư XDCB tập trung vào lĩnh vực này với qui mô và tỷ trọng đáng kể (6,2 %) và năm 2001 là 14,9%, tương ứng với số vốn 145 tỷ đồng. Cơ cấu vốn đầu tư đó phù hợp chủ trương, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội Thủ đô theo qui hoạch tổng thể đến năm 2010 và 2020 đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt.
- Chủ trương “Giáo dục là Quốc sách hàng đầu” dường như thể hiện ngay trong cơ cấu vốn đầu tư tập trung của Thành phố trong các năm qua. Mặc dù qui mô và tỷ trọng vốn đầu tư tập trung phân bổ cho lĩnh vực giáo dục đào tạo còn hết sức khiêm tốn, chỉ đáp ứng một phần nhu cầu thực tế. Từ tỷ trọng 5,8% trong năm 1997 đã tăng dần, năm 1999 là 9,0%, năm 2000 là 10,6%, giảm còn 7,4% trong năm 2001, song quy mô vốn có tăng đạt 72 tỷ; tuy nhiên đây là con số đánh giá sự nỗ lực của các cấp, các ngành Thành phố để thực hiện chủ trương đó.
- Ngoài các lĩnh vực nói trên, nguồn vốn đầu tư XDCB tập trung cũng được Thành phố phân bổ cho các dự án đầu tư thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn như: Y tế, thể dục thể thao, bảo hiểm, quản lý nhà nước v.v... Tuy nhiên, do khả năng nguồn vốn có hạn, trong khi nhu cầu vốn rất lớn, nên không tránh khỏi tình trạng bố trí nguồn vốn đầu tư dàn trải, kế hoạch vốn và thời gian thực hiện dự án kéo dài, ảnh hưởng hiệu quả và chất lượng đầu tư.
Xét theo cơ cấu kỹ thuật vốn đầu tư XDCB TT, mối quan hệ giữa vốn xây lắp, vốn thiết bị và vốn xây dựng cơ bản khác trong tổng dự toán của dự án đầu tư là cơ cấu kỹ thuật vốn đầu tư. Phân tích cơ cấu kỹ thuật vốn đầu tư theo số liệu trên Biểu 3 cho phép rút ra một số nhận xét sau đây: (xem biểu 3)
- Thứ nhất, do nguồn vốn đầu tư tập trung được bố trí chủ yếu cho các dự án thuộc lĩnh vực cải tạo và  xây dựng hạ tầng cơ sở đô thị, (giao thông, công trình công cộng, phát triển đô thị khác) nên vốn thiết bị trong tổng vốn đầu tư tập trung vừa chiếm tỷ trọng nhỏ, vừa có xu hướng giảm dần. Trong khi đó, vốn đầu tư xây dựng cơ bản khác chiếm tỷ trọng rất lớn và có xu hướng ổn định ở mức cao, khoảng 60,0% trong 3 năm từ 1997 - 1999 và ở mức 40% trong năm 2000 và năm 2001. Vì nguồn vốn đầu tư  tập trung hàng năm của Thành phố có qui mô nhỏ, lại phân bổ trên 50% cho khâu xây dựng cơ bản khác thì rõ ràng, khối lượng hoàn thành công trình đầu tư đạt mức thấp. Đây là điểm khá đặc thù trong bố trí vốn ĐT XDCB TT của Thành phố Hà Nội.
- Thứ hai, vốn xây lắp có tỷ trọng lớn trong tổng số vốn đầu tư tập trung của Thành phố, song có xu hướng giảm, từ 40,8% trong năm 1997 còn 36,2% trong năm 1999, và ở mức 41,9% trong năm 2001. Đây là nhược điểm không dễ gì khắc phục trong thời gian ngắn.
- Thứ ba, nguyên nhân chính làm tăng tỷ trọng vốn xây dựng cơ bản khác là do các dự án đầu tư vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng bằng nguồn vốn này của Thành phố phải tiêu tốn chi phí cho khâu giải phóng mặt bằng quá lớn. Đặc biệt trong khâu quản lý giao thông gắn liền với quản lý đất ở, nhà ở của dân cư đô thị. Chi phí đền bù giải phóng mặt bằng xây dựng của dự án quá lớn và không nhất quán, không những gây khó khăn về công tác điều hành vĩ mô và nguồn vốn đáp ứng, mà còn, phức tạp trong triển khai thực hiện dự án đầu tư bảo đảm tiến độ và chất lượng công trình. Đặc điểm này còn phản ánh sự bất cập, yếu kém trong lĩnh vực qui hoạch phát triển đô thị của Thành phố suốt nhiều năm qua.
Về kết quả thực hiện khối lượng vốn ĐT XDCB TT, việc phân tích số liệu phản ánh trên Biểu 4 có thể nhận thấy: (Xembiểu 4)
Tổng số vốn đầu tư tập trung thực hiện so với kế hoạch trong các năm qua đạt mức ổn định khá cao, trên 90%. Riêng năm 2000, chỉ đạt 70,8%, do nhiều khó khăn chung của nền kinh tế, trong đó có nguyên nhân là năm đầu thực hiện cơ chế mới về quản lý vốn đầu tư của Nhà nước - việc ban hành hai Nghị định mới (52/CP, 88/CP) có hiệu lực từ tháng 9/1999, nhưng đến hết năm 1999 vẫn chưa có văn bản hướng dẫn của các bộ, ngành chức năng, làm bế tắc nhiều khâu trong thực hiện kế hoạch đầu tư xây dựng cơ bản. Tuy nhiên, tỷ lệ vốn đầu tư thực hiện trong năm 2000 đạt tỷ lệ thấp hơn các năm trước còn do việc triển khai kế hoạch đầu tư xây dựng cơ bản của Thành phố trong năm chậm hơn các năm  trước.
- Về cơ cấu vốn đầu tư tập trung thực hiện theo lĩnh vực kinh tế - xã hội đạt tỷ lệ tương đối đồng đều giữa các lĩnh vực, giữa các năm đạt mức trên dưới 85% so với chỉ tiêu kế hoạch.
Về cơ cấu vốn đầu tư tập trung thực hiện theo các giai đoạn của đầu tư, thì trong khâu thực hiện dự án đạt tỷ lệ bình quân 90,12% so với kế hoạch; khâu chuẩn bị đầu tư có mức vốn thực hiện (bình quân 1997 - 2001) đạt khoảng 76,47% so với kế hoạch. Nguyên nhân dẫn đến vốn đầu tư tập trung thực hiện trong khâu chuẩn bị dự án đạt tỷ lệ thấp là do: Thứ nhất, chỉ tiêu vốn đầu tư theo kế hoạch chủ yếu dựa vào ước tính và tổng hợp dự toán của từng dự án, nên có độ sai lệnh so với thực tế; thứ hai, việc thanh quyết toán vốn đầu tư các khâu chuẩn bị dự án thường chậm trễ, do phía thầu tư vấn đầu tư (khảo sát, thiết kế, dự toán công trình) có nhiều vướng mắc không xử lý kịp thời.
- Đối với khâu thực hiện dự án, tỷ lệ vốn đầu tư thực hiện so với kế hoạch đạt mức tương đối cao, chứng tỏ Thành phố đã nỗ lực trong việc khai thác tối đa nguồn vốn Trung ương cân đối. Bằng chứng cho đánh giá này là ở chỗ, thời hạn cấp phát, thanh quyết toán vốn thường được kéo dài vào hết quý đầu, thậm chí đến 30/6 của năm sau và được kiểm soát thanh toán qua tài khoản tạm giữ Kho bạc Nhà nước. Bên cạnh đó, tỷ lệ vốn đầu tư tập trung thực hiện so với kế hoạch trong khâu thực hiện dự án đạt tỷ lệ khá cao còn ở chỗ, đây là nguồn vốn cấp phát của ngân sách nhà nước nên thủ tục cấp phát có phần đơn giản và quen thuộc hơn so  với việc cấp phát vốn đầu tư từ nguồn vốn tín dụng và nguồn khác.
Tóm lại, về cơ bản, các dự án đầu tư từ nguồn vốn ĐT XDCB TT được triển khai trên địa bàn Thành phố đều tuân thủ đúng trình tự thủ tục quy định với tốc độ tăng trưởng khá nhanh, đã góp phần trực tiếp thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế và gia tăng tổng đầu tư xã hội từ 11.198 tỷ đồng năm 1999 lên 15.426 tỷ đồng năm 2000 và năm 2001 là 16.826 tỷ (trong đó vốn đầu tư của Nhà nước tăng từ 2.593 tỷ đồng năm 1999 lên 3.233 tỷ năm 2000 và 4.266 tỷ năm 2001). Công tác cải cách hành chính trong đầu tư đã từng bước được triển khai: Các ngành đã ban hành quy định nội bộ cơ quan về quy trình, thời gian tiếp nhận hồ sơ, xử lý giải quyết, nhiều đơn vị đã triển khai theo mô hình 1 cửa, do đó rút ngắn được đáng kể thời gian giúp cho Chủ đầu tư đẩy nhanh được tiến độ thực hiện dự án.
Tuy nhiên, các thủ tục hành chính còn cồng kềnh, có những thủ tục phải qua nhiều khâu thoả thuận vòng vèo..., các ngành, các cấp chưa thực sự làm hết trách nhiệm, có nơi, có lúc còn gây phiền hà cho Chủ đầu tư; năng lực tổ chức thực hiện các dự án của Tư vấn và Chủ đầu tư còn yếu kém, công tác lập, trình duyệt TKKT-TDT, đấu thầu, giao đất, đền bù GPMB, thoả thuận các nội dung liên quan đến quy hoạch chi tiết của dự án (giới thiệu địa điểm, chỉ giới đường đỏ, cấp số liệu đô thị, chứng chỉ quy hoạch, thoả thuận tổng mặt bằng), thanh toán khối lượng, quyết toán công trình hoàn thành bàn giao... nhìn chung tiến độ còn chậm, mất nhiều công đoạn và thời gian, tình trạng vốn chờ công trình còn phổ biến, hiệu quả kế hoạch đầu tư và tiến độ giải ngân vốn đầu tư bị vi phạm, gây lãng phí NSNN và làm tăng các chi phí chìm của chủ đầu tư. Đó là những nguyên nhân chủ yếu dẫn đến kết quả triển khai kế hoạch XDCB Thành phố giao mấy năm qua chưa đáp ứng yêu cầu về tiến độ và chất lượng.
Về phân cấp, hiện nay ngân sách quận huyện mới chỉ được phân cấp chi thường xuyên, trong đó có vốn sự nghiệp đầu tư có tính chất xây dựng cơ bản để quản lý từ khâu lựa chọn mục tiêu, quyết định phê duyệt dự án đầu tư, phê duyệt và tổ chức thực hiện các bước tiếp theo của quá trình thực hiện dự án. So với trước đây, các quận, huyện được quyền phê duyệt các dự án đầu tư đến 1 tỷ đồng (riêng quận Ba Đình và huyện Gia Lâm đến 2 tỷ đồng), nay theo theo quy định của Nghị định 52/1999/NĐ-CP, dự án sử dụng nguồn vốn của cấp nào thì cấp đó quyết định đầu tư. Do Thành phố vẫn chưa thực hiện phân cấp chi đầu tư phát triển cho các quận, huyện, (toàn bộ vốn đầu tư phát triển hiện vẫn do Thành phố quản lý tập trung) nên tất cả các dự án đầu tư phát triển của các quận, huyện đều tập trung lên Thành phố (qua sở KH và ĐT để phê duyệt dự án, qua sở Xây dựng và các sở chuyên ngành để phê duyệt TKKT và TDT). Khối lượng đầu tư những năm gần đây tăng cao trong khi định biên cán bộ không thay đổi, dẫn đến sự quá tải trong công tác quản lý, thực hiện đầu tư. Hơn nữa, để được bố trí vốn đầu tư, ngoài việc đã không chủ động được nguồn, các quận, huyện phải lập kế hoạch, lên danh mục công trình gửi Thành phố và qua nhiều vòng xét duyệt mới được ghi kế hoạch. Trên thực tế, khi đăng ký thì các quận, huyện tìm mọi cách đưa nhiều công trình, xin nhiều vốn làm cho danh mục công trình toàn Thành phố vốn đã dài càng dài thêm, vốn đầu tư bị dàn trải, các cơ quan chức năng Thành phố khá lúng túng, vất vả vì bị co kéo bởi quá nhiều mục tiêu, bị chi phối bởi quá nhiều mối quan hệ của cơ chế xin cho, tất yếu dẫn đến không đảm bảo hiệu quả đầu tư, kém hiệu lực, hiệu quả trong công tác điều hành, quản lý.