TÓM TẮT:
Bài viết phân tích các quy định pháp luật hiện hành về năng lực chủ thể của nhà đầu tư và các phương thức đầu tư khi nhà đầu tư muốn thành lập cơ sở giáo dục đại học tư thục (CSGDĐHTT), từ đó chỉ ra các hạn chế, vướng mắc của pháp luật để gợi mở một số kiến nghị hoàn thiện.
Từ khóa: cơ sở giáo dục đại học tư thục, nhà đầu tư, luật giáo dục đại học.
1. Đặt vấn đề
Hoạt động của cơ sở giáo dục đại học là một trong những ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện được liệt kê tại Phụ lục IV Luật Đầu tư năm 2014 (được sửa đổi, bổ sung năm 2016) và tiếp tục được kế thừa bởi Luật Đầu tư năm 2020. Điều này cũng phù hợp với quy định của Luật Giáo dục năm 2019 “đầu tư trong lĩnh vực giáo dục là hoạt động đầu tư thuộc ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện…”. Vì vậy, theo quy định của Luật Đầu tư năm 2020, nhà đầu tư phải đáp ứng các điều kiện đầu tư kinh doanh theo quy định của pháp luật trước khi tiến hành hoạt động của cơ sở giáo dục đại học nói chung và CSGDĐHTT nói riêng.
Hoạt động của CSGDĐHTT là một lĩnh vực đặc thù, có nhiều khác biệt so với các hoạt động đầu tư kinh doanh khác. Sứ mệnh của giáo dục đại học nói chung là đào tạo nhân lực, nâng cao dân trí, bồi dưỡng nhân tài; nghiên cứu khoa học, công nghệ tạo ra tri thức, sản phẩm mới, phục vụ yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh và hội nhập quốc tế; đào tạo người học có phẩm chất chính trị, đạo đức; có kiến thức, kỹ năng thực hành nghề nghiệp, năng lực nghiên cứu và phát triển ứng dụng khoa học và công nghệ tương xứng với trình độ đào tạo; có sức khỏe; có khả năng sáng tạo và trách nhiệm nghề nghiệp, thích nghi với môi trường làm việc; có ý thức phục vụ nhân dân. Sứ mệnh này chi phối CSGDĐHTT trong suốt quá trình từ thành lập đến vận hành hoạt động, đòi hỏi pháp luật phải đặt ra những điều kiện, yêu cầu cao hơn rất nhiều so với nhiều lĩnh vực, ngành nghề khác. Đó có thể là yêu cầu cao về trình độ chuyên môn, kỹ năng, đạo đức của người giảng dạy, cơ sở vật chất phải đảm bảo an toàn cho người học, phù hợp với nội dung học, chương trình giáo dục,… Theo logic đó thì không phải tổ chức, cá nhân nào cũng có thể đảm trách công việc giáo dục đại học, mà chủ thể cần phải đáp ứng các điều kiện nhất định thì kết quả giáo dục đại học mới có thể đạt được mục đích mà Nhà nước và xã hội mong muốn.
Theo các quy định pháp luật hiện hành, chủ thể tiến hành hoạt động giáo dục đại học là cơ sở giáo dục đại học. Cơ sở giáo dục đại học gồm cơ sở giáo dục đại học công lập, CSGDĐHTT và CSGDĐHTT không vì lợi nhuận. Trong đó, các loại hình CSGDĐHTT do nhà đầu tư trong nước hoặc nước ngoài đầu tư, bảo đảm điều kiện hoạt động. Tuy nhiên, khung pháp lý hiện nay lại đang thiếu vắng các quy định để làm rõ điều kiện về năng lực của nhà đầu tư trong việc thành lập CSGDĐHTT. Điều này có thể gây cản trở không nhỏ đến chính sách xã hội hóa giáo dục đại học, khuyến khích phát triển CSGDĐHTT.
Trong phạm vi bài viết này, tác giả tập trung phân tích để đánh giá các quy định pháp luật liên quan đến điều kiện thành lập cơ sở giáo dục đại học tư thục, từ đó, đề xuất một số kiến nghị để hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực này.
2. Quy định về năng lực chủ thể của nhà đầu tư khi thành lập CSGDĐHTT
Chủ trương của Đảng và Nhà nước là đẩy mạnh xã hội hóa giáo dục, khuyến khích phát triển CSGDĐHTT, nhưng không vì vậy mà các nhà đầu tư được đầu tư không hạn chế vào hoạt động giáo dục đại học. Một trong các rào cản được dựng lên để “sàng lọc” những nhà đầu tư đủ điều kiện đó là các quy định về quyền thành lập CSGDĐHTT của nhà đầu tư. Tuy vậy, vấn đề này chưa được minh thị rõ ràng trong Luật Giáo dục năm 2019 và Luật Giáo dục đại học năm 2012, được sửa đổi, bổ sung năm 2018, cũng như trong các văn bản quy định chi tiết.
Luật Giáo dục năm 2019 và Luật Giáo dục đại học năm 2012, được sửa đổi, bổ sung năm 2018 có định nghĩa về khái niệm nhà đầu tư, phân loại nhà đầu tư theo quốc tịch. Theo đó, “nhà đầu tư là tổ chức, cá nhân trong nước hoặc nước ngoài đầu tư thành lập CSGDĐHTT, CSGDĐHTT hoạt động không vì lợi nhuận bằng nguồn vốn ngoài ngân sách nhà nước”. “Nhà đầu tư thực hiện hoạt động đầu tư trong lĩnh vực giáo dục bao gồm: Nhà đầu tư trong nước là cá nhân có quốc tịch Việt Nam, tổ chức được thành lập theo pháp luật Việt Nam; và nhà đầu tư nước ngoài là cá nhân có quốc tịch nước ngoài, tổ chức thành lập theo pháp luật nước ngoài”.
Thông thường, quyền của nhà đầu tư trong việc thành lập một loại hình tổ chức được tiếp cận dưới góc độ đặc trưng pháp lý của chính nhà đầu tư đó. Chẳng hạn nếu là tổ chức thì tổ chức đó có nhất thiết phải có tư cách pháp nhân hay không? Loại hình tổ chức nào? Nếu là cá nhân thì yêu cầu về mức độ năng lực hành vi dân sự thế nào?... Những điều kiện này càng được luật hóa rõ ràng thì càng tạo điều kiện thuận lợi cho nhà đầu tư trong việc tiếp cận các quy định pháp luật để đánh giá khả năng thành lập, đảm bảo tính minh bạch, hiệu lực của pháp luật. Tuy nhiên, hiện nay, pháp luật lại chưa có các quy phạm làm rõ vấn đề quan trọng này mà giao cho Chính phủ quy định chi tiết. Trước đây, dưới hiệu lực của Luật Giáo dục năm 2005, Chính phủ ban hành Nghị định số 46/2017/NĐ-CP ngày 21/4/2017 (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 135/2018/NĐ-CP) về điều kiện đầu tư và hoạt động trong lĩnh vực giáo dục cũng không quy định về năng lực chủ thể của cá nhân, tổ chức khi muốn thành lập các cơ sở giáo dục khác.
Đối với nhà đầu tư là tổ chức thì loại hình tổ chức nào có thể thành lập trường hoặc góp vốn vào trường cũng chưa được quy định. Liệu bên cạnh các loại hình tổ chức phổ biến như doanh nghiệp, hợp tác xã, liên hiệp hợp tác xã thì các loại hình tổ chức khác có thể thành lập cơ sở giáo dục đại học tư thục được không? Ví dụ: tổ chức xã hội, cơ sở trợ giúp xã hội, cơ sở tôn giáo, quỹ từ thiện… Khái niệm về “nhà đầu tư” trong pháp luật về giáo dục, pháp luật về giáo dục đại học không đưa ra được những dấu hiệu cần thiết để nhận diện loại hình tổ chức nào được thành lập cơ sở giáo dục tư thục.
Như vậy, vì pháp luật không có quy định cấm/giới hạn về năng lực chủ thể của tổ chức, cá nhân trong việc thành lập cơ sở giáo dục đại học tư thục, do đó, có thể suy luận rằng, mọi nhà đầu tư đều có thể xin phép thành lập CSGD tư thục. Trong khi đó, lĩnh vực giáo dục nói chung và giáo dục đại học nói riêng mang nhiều yếu tố đặc thù, quan trọng đến tâm sinh lý, nhân sách của người học và sự phát triển chung của cả quốc gia, dân tộc, cho nên, cần thiết phải đặt ra các tiêu chuẩn, điều kiện để nhà đầu tư có thể khai sinh ra cơ sở giáo dục đại học tư thục - như là một biện pháp để sàng lọc, lựa chọn những chủ thể có đủ khả năng đảm nhận sứ mệnh cao cả này.
3. Quy định về các phương thức đầu tư thành lập cơ sở giáo dục đại học tư thục
Theo quy định tại khoản 3 Điều 16a Luật Giáo dục đại học năm 2012, được sửa đổi, bổ sung năm 2018 quy định về 2 phương thức mà nhà đầu tư có thể lựa chọn để thành lập cơ sở giáo dục đại học tư thục:
“a) Đầu tư thành lập tổ chức kinh tế theo quy định của Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp để tổ chức kinh tế thành lập cơ sở giáo dục đại học tư thục theo quy định của Luật này;
b) Trực tiếp đầu tư thành lập cơ sở giáo dục đại học tư thục theo quy định của Luật này. Trong trường hợp này, quy chế tổ chức và hoạt động của cơ sở giáo dục đại học phải quy định cụ thể về hội nghị nhà đầu tư và các phương thức hoạt động của nhà đầu tư; việc lựa chọn áp dụng quy định của pháp luật liên quan về công ty trách nhiệm hữu hạn hoặc quỹ xã hội để giải quyết những vấn đề trong cơ sở giáo dục đại học mà Luật này chưa quy định; trách nhiệm và quyền hạn của nhà đầu tư, ban kiểm soát phù hợp với quy định về công ty trách nhiệm hữu hạn hoặc quỹ xã hội được lựa chọn”.
Với quy định trên, nhà đầu tư có thể đầu tư thành lập cơ sở giáo dục đại học tư thục tại Việt Nam một cách trực tiếp hoặc gián tiếp thông qua việc thành lập tổ chức kinh tế, nhưng 2 cách đầu tư này về bản chất pháp lý chỉ là 1.
Đối với trường hợp nhà đầu tư thành lập “tổ chức kinh tế” rồi tổ chức này thành lập ra cơ sở giáo dục đại học tư thục thì điều kiện về năng lực chủ thể của “nhà đầu tư” được xác định gián tiếp thông qua các quy định về điều kiện đăng ký đầu tư/đăng ký doanh nghiệp được quy định bởi Luật Đầu tư và Luật Doanh nghiệp, bản thân tổ chức kinh tế khi được khai sinh theo các đạo luật này cũng đảm bảo đầy đủ các điều kiện để trở thành chủ thể của các quan hệ pháp luật. Tổ chức kinh tế được nhà đầu tư thành lập trở thành một chủ thể pháp luật mới hay một “nhà đầu tư mới” trên thị trường, tự mình có thể tham gia vào các quan hệ pháp luật kể cả việc đầu tư thành lập hay góp vốn vào cơ sở giáo dục đại học tư thục. Trường đại học tư thục khi được khai sinh cũng là một thực thể pháp lý độc lập, khoản 1 Điều 7 Luật Giáo dục đại học năm 2012, được sửa đổi, bổ sung năm 2018 trực tiếp thừa nhận tư cách pháp nhân của cơ sở giáo dục đại học nói chung. Nói cách khác, cơ sở giáo dục đại học tư thục không phải là một chi nhánh hay chuỗi các hành vi giáo dục của nhà đầu tư, mà là một chủ thể pháp luật độc lập có chức năng tổ chức các hoạt động giáo dục và đào tạo, có đầy đủ năng lực của một chủ thể tự mình tham gia vào các quan hệ pháp luật.
Cách mà các nhà làm luật phân loại 2 phương thức đầu tư như vậy thể hiện góc nhìn của nhà đầu tư - nghiêng về mặt kinh tế nhiều hơn, bởi việc nhà đầu tư lựa chọn phương thức nào sẽ ảnh hưởng đến chi phí tuân thủ pháp luật và việc quản trị cơ sở giáo dục sau này. Còn xét về bản chất pháp lý, khi nhà đầu tư (A) thành lập một tổ chức kinh tế (B), rồi sau đó B thành lập cơ sở giáo dục đại học tư thục (C), khi này giữa B và C mới là mối quan hệ giữa “nhà đầu tư” và “nhà trường”, A không có quyền và nghĩa vụ trực tiếp với C trong tư cách là một nhà đầu tư (A là thành viên hoặc cổ đông của B, A thực hiện quyền quản trị C một cách gián tiếp thông qua B).
Ngoài ra, với quy định “đầu tư thành lập tổ chức kinh tế theo quy định của Luật đầu tư, Luật doanh nghiệp để tổ chức kinh tế thành lập cơ sở giáo dục đại học tư thục theo quy định của Luật này”, đối với phương thức đầu tư này thì pháp luật đã gián tiếp loại bỏ mô hình hợp tác xã theo Luật Hợp tác xã và các loại hình tổ chức kinh tế khác trong tương lai (nếu có) để nhà đầu tư lựa chọn thành lập cơ sở giáo dục đại học tư thục. Trong khi phương thức đầu tư còn lại (trực tiếp đầu tư thành lập cơ sở giáo dục đại học tư thục) thì pháp luật lại không giới hạn loại hình tổ chức nào có thể trực tiếp thành lập cơ sở giáo dục tư thục, cho nên, các loại hình tổ chức như hợp tác xã, liên hiệp hợp tác xã muốn đầu tư thành lập trường thì lựa chọn phương thức trực tiếp thành lập cơ sở giáo dục tư thục, nhưng lúc này, pháp luật yêu cầu nhà đầu tư phải “lựa chọn áp dụng quy định của pháp luật liên quan về công ty trách nhiệm hữu hạn hoặc quỹ xã hội để giải quyết những vấn đề trong cơ sở giáo dục đại học mà Luật này chưa quy định”.
Hiện nay, khung pháp lý về quản trị trường đại học tư thục tương đối đầy đủ, cho nên các quy định về công ty TNHH hoặc quỹ xã hội có rất ít cơ hội để áp dụng, có chăng là các quy định về phân chia lợi nhuận, chuyển nhượng phần vốn góp, xác lập tư cách thành viên trong trường… Nguyên tắc này chỉ được đặt ra khi nhà đầu tư thành lập cơ sở giáo dục tư thục theo phương thức thứ hai tại điểm b khoản 3 Điều 16a Luật Giáo dục đại học, còn đối với phương thức thứ nhất thì pháp luật lại bỏ ngỏ. Tuy nhiên, trên thực tế rất khó xác định một nhà đầu tư thành lập trường tư lựa chọn phương án nào, bởi cả phương án mà pháp luật quy định có bản chất là một, việc cố gắng tách bạch các phương thức như vậy không phản ánh được sự khác biệt.
Tóm lại, dưới góc độ pháp lý thì 2 phương thức đầu tư thành lập cơ sở giáo dục đại học tư thục như trên về bản chất chỉ là một phương thức (trực tiếp đầu tư thành lập cơ sở giáo dục đại học tư thục). Cho nên, việc liệt kê 2 phương thức như quy định tại khoản 3 Điều 16a Luật Giáo dục đại học hiện hành trở nên không cần thiết, không mang lại nhiều ý nghĩa thực tiễn thực hiện pháp luật, thậm chí có thể gây khó khăn cho nhà đầu tư.
4. Một số kiến nghị
Luật Giáo dục năm 2019 và Luật Giáo dục đại học năm 2012, được sửa đổi, bổ sung năm 2018 có hiệu lực từ lâu, nhưng cho đến nay các điều kiện về thành lập cơ sở giáo dục nói chung và cơ sở giáo dục đại học tư thục nói riêng vẫn đang được quy định bởi Nghị định số 46/2017/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 135/2018/NĐ-CP), cho nên nhiều quy định của các luật mới chưa được Chính phủ cập nhật quy định chi tiết.
Trên cơ sở nhiệm vụ được Quốc hội phân công cho Chính phủ quy định chi tiết các điều kiện thành lập cơ sở giáo dục đại học tư thục, tác giả cho rằng Chính phủ cần ban hành Nghị định mới để quy định về tiêu chuẩn, điều kiện để một tổ chức, cá nhân có thể trở thành nhà đầu tư thành lập cơ sở giáo dục đại học tư thục. Trên cơ sở nguyên tắc được hiến định tại khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013 “Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng”, tiếp cận theo tư duy chọn bỏ, pháp luật nên liệt kê các trường hợp bị cấm thành lập cơ sở giáo dục đại học, ví dụ như: người chưa thành niên, người không có năng lực hành vi dân sự đầy đủ, người đang bị truy cứu trách nhiệm hình sự, người đang chấp hành hình phạt tù, người đang là cán bộ, công chức, viên chức, tổ chức không có tư cách pháp nhân… Ngoài những chủ thể bị cấm này thì bất kỳ tổ chức, cá nhân khác đều có cơ hội như nhau trong việc thành lập cơ sở giáo dục đại học tư thục.
Đối với các phương thức đầu tư thành lập cơ sở giáo dục đại học tư thục, Luật Giáo dục đại học cần tiếp cận theo hướng quy định một cách khái quát các điều kiện thành lập trường, điều kiện hoạt động giáo dục đại học như các quy định hiện hành là đủ, không cần có các quy định về các phương thức đầu tư thành lập cơ sở giáo dục đại học tư thục. Nói cách khác, tiếp cận theo tư duy tương tự như việc thành lập một công ty (được quy định bởi Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư), pháp luật chỉ cần xác định những chủ thể bị cấm thành lập trường, bị cấm góp vốn vào trường, trên cơ sở các quy định này thì các nhà đầu tư tự mình cân nhắc các điều kiện tự thân để quyết định việc trực tiếp thành lập trường hay thành lập thêm một pháp nhân khác để pháp nhân này thành lập trường. Về mặt tổng thể, khung pháp lý về điều kiện thành lập, về tài sản, về quản trị cơ sở giáo dục đại học tư thục cần thể hiện tư duy xuyên suốt xem trường đại học tư thục là một pháp nhân có tư cách pháp luật độc lập, có tài sản độc lập, độc lập với chính nhà đầu tư đã sinh ra nó. Vì vậy, trong tương lai cần sửa đổi Luật Giáo dục và Luật Giáo dục đại học để minh thị những vấn đề căn bản này.
TÀI LIỆU THAM KHẢO:
- Quốc hội (2005), Luật Giáo dục năm 2005.
- Quốc hội (2018), Luật Giáo dục đại học năm 2012, được sửa đổi, bổ sung năm 2018.
- Lê Nhật Bảo (2020). Một số vấn đề pháp lý đặt ra khi thương mại hóa giáo dục, Tạp chí Công Thương - Các kết quả nghiên cứu khoa học và ứng dụng công nghệ, Số 26, tháng 11/2020.
- Bùi Xuân Hải (2021). Hoàn thiện các quy định của pháp luật về trường tư thục, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, 15 (439)
Conditions for the investor to establish a private higher education institution in Vietnam and some legal issues
Master. Le Nhat Bao1
Master. Nguyen Thi Phuong Trang2
1Faculty of Commercial Law, Ho Chi Minh City University of Law
2KAV Lawyers Law Co.,Ltd
Abstract:
This paper analyzes the current provisions on the investor's subject capacity and investment methods when the investor plans to establish a private higher education institution in Vietnam, and points out limitations and obstacles of current provisions. Based on the paper’s findings, some recommendations are made to improve these provisions.
Keywords: private higher education institutions, investor, Law on Higher education.
[Tạp chí Công Thương - Các kết quả nghiên cứu khoa học và ứng dụng công nghệ, Số 7 tháng 3 năm 2023]
