TÓM TẮT:
Bài nghiên cứu này giúp ước lượng được tỷ lệ nợ công trong những năm tiếp theo dựa trên các kịch bản kinh tế đưa ra. Có ba kịch bản kinh tế được giả định bao gồm: (1) Kịch bản kinh tế cơ sở; (2) Kịch bản kinh tế cao; (3) Kịch bản kinh tế thấp. Ba kịch bản kinh tế này dựa trên tình hình phát triển kinh tế và dựa vào các dữ liệu trong quá khứ cũng như kịch bản do các cơ quan ban ngành đưa ra. Mô hình ước lượng VAR để dự báo cho tỷ lệ nợ công theo từng kịch bản đã được thực hiện.
Từ khóa: Dự báo nợ công, nợ công, kịch bản kinh tế.
1. Đặt vấn đề
Đối với quốc gia đang phát triển, hoạt động vay nợ của quốc gia nhằm mục đích thu hút nguồn vốn nhàn rỗi từ các cá nhân cũng như tổ chức trong xã hội, trong và ngoài nước nhằm đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội. Việc vay nợ hình thành nên nghĩa vụ trả nợ, bao gồm cả gốc, lãi vay và các chi phí liên quan tới khoản vay. Xuất phát từ quy luật đó, khái niệm “nợ công” ra đời để mô tả những khoản nợ do khu vực công vay của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước nhằm trang trải các khoản chi tiêu, góp phần thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình. Do đó, việc tăng nợ công đồng nghĩa với tăng gánh nặng cho ngân sách khi phải chi trả các khoản nợ vay. Là quốc gia đang phát triển, Việt Nam cần sử dụng nợ công nhằm giúp đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng tạo nền tảng cho phát triển kinh tế. Với tiềm lực kinh tế còn hạn chế, việc sử dụng nợ công thực sự cần thiết với Việt Nam. Đặc thù sử dụng nợ công của nước ta chủ yếu là nợ Chính phủ và Chính phủ bảo lãnh, nên lượng tiền nợ công huy động trong nước gần như không đáng kể. Việc phát hành trái phiếu chính phủ cũng chưa thực sự mang lại tỷ trọng lớn so với nợ chính phủ của Việt Nam. Do đó, việc kiểm soát nợ công là vấn đề quan trọng đối với các quốc gia như Việt Nam.
Mặc dù theo đánh giá của các chuyên gia, nợ công của nước ta vẫn đang ở mức an toàn (56,1% GDP). Tuy nhiên, việc áp dụng mức không vượt quá 65% GDP của IMF áp với các nước đang phát triển sẽ làm cho Việt Nam có thể bị động và mất kiểm soát tình hình thực tế. Đặc biệt, tốc độ tăng trưởng kinh tế trong giai đoạn qua đang có xu hướng giảm so với những năm trước. Dự báo tăng trưởng kinh tế năm 2020 giảm còn 6,5%, trong khi đó năm 2019 tốc độ tăng trưởng kinh tế đạt mức 7,02% (World Bank, 2020). Tình trạng suy giảm làm cho các nguy cơ về tăng nội lực hay GDP sẽ gặp khó khăn trong việc tiếp tục kiểm soát nợ công. Bên cạnh đó, thâm hụt Ngân hàng Nhà nước, đang ở mức 6% GDP, sẽ làm cho gánh nặng nợ công trở lên nghiêm trọng hơn nữa.
Để có những kế hoạch sử dụng nợ vay hay nợ công một cách phù hợp, tránh rơi vào tình trạng khủng hoảng, mất kiểm soát về nợ công, việc dự báo đưa ra các kịch bản kinh tế có thể xảy ra để đưa ra tình huống dự báo khả thi giúp Chính phủ có các chính sách đầu tư phù hợp, nhằm đem lại hiệu quả kinh tế tốt nhất là điều cần thiết. Với nhu cầu cấp thiết của việc dự báo nợ công tới năm 2030, mặc dù đã có những định hướng về mức nợ công nhưng chưa có nghiên cứu cụ thể trong việc xây dựng các kịch bản dự báo nợ công. Vì vậy, bài viết này thực hiện nhằm đưa ra các kịch bản phù hợp để dự báo nợ công của Việt Nam tới năm 2030.
2. Tổng quan lý thuyết
2.1. Khái niệm
Theo World Bank, nợ công là nghĩa vụ nợ của bốn nhóm chủ thể, bao gồm: (1) Nợ của Chính phủ trung ương và các bộ, ban, ngành trung ương; (2) Nợ của các cấp chính quyền địa phương; (3) Nợ của ngân hàng trung ương; (4) Nợ của các tổ chức độc lập thỏa mãn một trong các điều kiện: (i) Chính phủ sở hữu trên 50% vốn hoặc có đại diện chiếm hơn 50% thành viên ban giám đốc; (ii) Việc quyết lập ngân sách của các tổ chức này phải được sự phê duyệt của Chính phủ; (iii) Chính phủ là người chịu trách nhiệm trả nợ nếu tổ chức này mất khả năng thanh toán (World Bank, 2017).
Hệ thống quản lý nợ và phân tích tài chính của UNCTAD quy định: Nợ công không chỉ bao gồm nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương, mà còn bao gồm các nghĩa vụ nợ của ngân hàng trung ương, các đơn vị trực thuộc chính phủ, bao gồm cả doanh nghiệp nhà nước ở tất cả các cấp chính quyền và một số khoản nợ ngầm định khác như nợ lương hưu, các khoản bảo hiểm xã hội cũng được tính vào khoản nợ Chính phủ trong nợ công (Mai Thu Hiền & Nguyễn Thị Như Nguyệt, 2011).
IMF quy định: Nợ công của một quốc gia bao gồm nợ của khu vực tài chính công và nợ của khu vực phi tài chính công. Trong đó: Khu vực tài chính công bao gồm: Tổ chức tiền tệ (ngân hàng trung ương, các tổ chức tín dụng nhà nước) và các tổ chức phi tiền tệ (các tổ chức tín dụng không cho vay mà chỉ có chức năng hỗ trợ phát triển). Khu vực phi tài chính công bao gồm: Chính phủ, tỉnh, thành phố, các tổ chức chính quyền địa phương, các doanh nghiệp phi tài chính nhà nước. Tổ chức Hợp tác phát triển kinh tế (OECD) cho rằng, nợ công là tổng các khoản nợ của tất cả các định chế công. Khái niệm này cho rằng, nợ của DNNN và tất cả các tổ chức kinh tế khác của nhà nước đều là nợ công (IMF, 2001).
Theo hệ thống của Việt Nam, khi Luật Quản lý nợ công có hiệu lực thi hành, nợ công được phân định rõ ràng và quy định: “Nợ công bao gồm: nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương” (Luật Quản lý nợ công, 2017). Trong đó: Nợ Chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, ủy quyền phát hành theo quy định của pháp luật; Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh; Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ký kết, phát hành hoặc ủy quyền phát hành (Luật Quản lý nợ công, 2017).
2.2. Đặc điểm
Thứ nhất, nợ công được gắn liền với sở hữu Nhà nước cũng như quyền lực chính trị của Nhà nước. Nhà nước là chủ thể duy nhất có quyền quyết định quá trình tạo lập và sử dụng nợ công. Các chính sách cũng như cơ chế về nợ công do Nhà nước quyết định bằng luật pháp, do cơ quan quyền lực cao nhất phê duyệt. Việc tạo lập và sử dụng nợ công còn phụ thuộc vào quan điểm của Nhà nước dựa trên các mục tiêu kinh tế - xã hội quốc gia đặt ra trong từng thời kỳ (Luật Quản lý nợ công, 2017).
Thứ hai, nợ công bao gồm lợi ích chung, lợi ích xã hôi. Cũng như các vấn đề về tài chính công, nợ công phản ánh quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể khác nhau trong nền kinh tế, huy động và phân phối nguồn tài chính quốc gia (Luật Quản lý nợ công, 2017). Do đó, hoạt động tài chính công phản ánh các quan hệ lợi ích giữa Nhà nước với các chủ thể khác nhau trong nền kinh tế. Trong đó, lợi ích tổng thể được đặt lên hàng đầu và chi phối các quan hệ lợi ích khác (Luật Quản lý nợ công, 2017; Mai Thu Hiền & Nguyễn Thị Như Nguyệt, 2011).
Thứ ba, nợ công có phạm vi ảnh hưởng rộng tới kinh tế - xã hội của quốc gia. Nợ công gắn liền với việc thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước, được thể hiện trên tất cả các lĩnh vực từ kinh tế, văn hóa, giáo dục, y tế, xã hội, quốc phòng, an ninh (Luật Quản lý nợ công, 2017). Hoạt động vay - trả nợ công có tác động đến thu nhập, đầu tư và tiêu dùng của hầu hết các chủ thể trong nền kinh tế. Tuy nhiên, phạm vi và mức độ tác động đến đâu còn tùy thuộc vào chính sách quản lý nợ công, bối cảnh kinh tế - xã hội quốc gia trong từng thời kỳ và tùy thuộc vào từng chủ thể (Luật Quản lý nợ công, 2017).
Thứ tư, Nhà nước chịu trách nhiệm trả nợ trực tiếp hoặc gián tiếp (Luật Quản lý nợ công, 2017). Khác với các khoản nợ thông thường, nợ công được xác định là một khoản nợ mà Nhà nước (bao gồm các cơ quan nhà nước có thẩm quyền) có trách nhiệm trả nợ (Luật Quản lý nợ công, 2017). Trách nhiệm trả nợ của Nhà nước được thể hiện dưới hai góc độ: (1) trả nợ trực tiếp và (2) trả nợ gián tiếp. Trong đó: Trả nợ trực tiếp (các khoản nợ chính thức) được hiểu là cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ là người vay và cơ quan nhà nước sẽ chịu trách nhiệm trả nợ khoản vay (Luật Quản lý nợ công, 2017). Đó là các khoản vay của Chính phủ và chính quyền địa phương. Đối với trả nợ gián tiếp (các khoản nợ dự phòng) là trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền bảo lãnh để một chủ thể trong nước vay nợ, trong trường hợp bên vay không trả được nợ thì trách nhiệm trả nợ sẽ thuộc về cơ quan bảo lãnh (Luật Quản lý nợ công, 2017). Hoặc trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền chịu trách nhiệm liên đới đối với khoản nợ đó do có đại diện chủ sở hữu trong tổ chức vay nợ (Luật Quản lý nợ công, 2017).
Thứ năm, nợ công được quản lý theo quy trình chặt chẽ cùng với sự tham gia của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Việc này nhằm đảm bảo hai mục đích: (1) đảm bảo khả năng trả nợ của đơn vị sử dụng vốn vay và cao hơn nữa là đảm bảo cán cân thanh toán vĩ mô và an ninh tài chính quốc gia; (2) để đạt được những mục tiêu của quá trình sử dụng vốn., việc quản lý nợ công một cách chặt chẽ còn có ý nghĩa quan trọng về mặt chính trị giúp đảm bảo uy tín quốc gia (Luật Quản lý nợ công, 2017). Do đó, theo quy định của pháp luật, nguyên tắc quản lý nợ công là “Nhà nước quản lý thống nhất, toàn diện nợ công từ việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay đến việc trả nợ” (Luật Quản lý nợ công, 2017).
3. Phương pháp và kết quả dự báo nợ công đến 2030
3.1. Phương pháp dự báo
Để dự báo tỷ lệ nợ công của Việt Nam trong giai đoạn 2020-2025 có xét tới năm 2030, tác giả tiến hành lên phương án 3 kịch bản kinh tế nhằm tránh các sai số dự báo cũng như dự phòng các trường hợp xảy ra khi nền kinh tế gặp các trường hợp khác nhau. Các kịch bản kinh tế bao gồm: (1) phương án cơ sở; (2) phương án cao; (3) phương án thấp.
Phương án cơ sở
Phương án cơ sở được xây dựng dựa trên các yếu tố môi trường kinh kế ổn định và thuận lợi cho các ngành nghề cũng như hoạt động quản lý ngân sách thuận lợi. Đồng thời, các hoạt động hội nhập kinh tế phát triển theo đúng kế hoạch đã đề ra. Nền kinh tế có khả năng huy động các nguồn lực ở mức trung bình, liên tục, ổn định và bền vững cho cả giai đoạn tới năm 2025 và định hướng tới năm 2030, nhờ thực hiện tương đối tốt các cải cách về thể chế, chính sách và hành chính. Cuối cùng là, vấn đề về hệ thống hạ tầng kỹ thuật được phát triển ở mức độ vừa phải, phù hợp với khả năng tích lũy còn hạn chế của nền kinh tế.
Đối với phương án cơ sở, các biến đầu vào cho dự báo bao gồm: Tăng trưởng kinh tế cao; lạm phát vừa phải; tỷ giá đồng nội địa tăng.
Phương án cao
Kịch bản phương án cao đưa ra các tình huống về hiệp định thương mại như CPTPP cũng như các hiệp định thương mại khác khi đi vào thực thi hiệu quả. Nền kinh tế có khả năng huy động các nguồn lực ở mức cao, liên tục, ổn định và bền vững cho cả giai đoạn tới năm 2025 và định hướng tới năm 2030, nhờ thực hiện tốt các cải cách về thể chế, chính sách và hành chính. Bên cạnh đó, với kịch bản phương án cao đưa ra giả định về việc thu - chi ngân sách được thực hiện hiệu quả, giúp tận dụng tốt nguồn lực của đất nước và tránh lãng phí trong công tác chi ngân sách. Kịch bản phương án cao cũng đưa ra tình huống cho các doanh nghiệp trong và ngoài nước hoạt động tốt, các kế hoạch phát triển doanh nghiệp đạt được ngoài dự kiến; Chính phủ hỗ trợ tốt cho các doanh nghiệp hoạt động.
Đối với kịch bản phương án cao, các biến đầu vào để dự báo tỷ lệ nợ công bao gồm: Tăng trưởng kinh tế vượt kế hoạch; lạm phát giảm; tỷ giá đồng nội địa tăng.
Phương án thấp
Kịch bản tăng trưởng thấp dự kiến xảy ra trong các điều kiện: Môi trường trong nước kém ổn định (thị trường, có thể xảy ra khủng hoảng kinh tế); Nền kinh tế chỉ có khả năng huy động các nguồn lực ở mức thấp do những trì trệ trong thực hiện các cải cách về thể chế, chính sách và hành chính. Khả năng gia nhập các khối thương mại lớn không triển khai; các rủi ro về thiên tai, dịch bệnh có thể xảy ra một cách bất thường, gây tổn hại lớn tới nền kinh tế.
Đối với dự báo tỷ lệ nợ công theo phương án thấp, các biến đầu vào để dự báo tỷ lệ nợ công bao gồm: Tăng trưởng kinh tế sụt giảm; lạm phát tăng; tỷ giá đồng nội địa giảm mạnh.
Với các kịch bản đưa ra, tác giả sử dụng mô hình VAR (Vector autoregression) để ước lượng, dự báo biến đầu ra là tỷ lệ nợ công dựa trên các biến đầu vào là các chỉ số mô tả về thị trường vĩ mô nền kinh tế.
3.2. Kết quả dự báo
Với các kịch bản đưa ra, kết quả dự báo cho thấy, tỷ lệ nợ công theo phương án kịch bản cơ sở (nền kinh tế phát triển ổn định) có tỷ lệ nợ công vào năm 2020 là 53,44% GDP; tỷ lệ nợ công tới năm 2025 là 58,77% GDP và tới năm 2030 tỷ lệ nợ công là 63,98%. Đồng thời, với kịch bản phương án cao chỉ ra năm 2030, tỷ lệ nợ công sẽ chỉ đạt 61,69% GDP; với phương án kịch bản thấp khi nền kinh tế suy thoái, tỷ lệ nợ công đến năm 2030 đạt mức 65,63% GDP. (Bảng 1)
Bảng 1. Dự báo tỷ lệ nợ công theo các phương án
|
Năm |
Tỷ lệ nợ công Phương án cơ sở |
Tỷ lệ nợ công Phương án cao |
Tỷ lệ nợ công Phương án thấp |
|
2020 |
53.44 |
53.35 |
54.64 |
|
2021 |
54.52 |
54.19 |
55.80 |
|
2022 |
55.61 |
55.02 |
56.95 |
|
2023 |
56.71 |
55.85 |
58.10 |
|
2024 |
57.77 |
56.69 |
59.19 |
|
2025 |
58.79 |
57.52 |
60.24 |
|
2026 |
59.79 |
58.35 |
61.27 |
|
2027 |
60.80 |
59.19 |
62.32 |
|
2028 |
61.84 |
60.02 |
63.39 |
|
2029 |
62.91 |
60.85 |
64.50 |
|
2030 |
63.98 |
61.69 |
65.63 |
4. Kết luận và khuyến nghị
Qua phương pháp dự báo dựa trên các kịch bản kinh tế và ước lượng mô hình VAR, kết quả dự báo với cả ba kịch bản cho thấy mức chênh lệch giữa các kịch bản về tỷ lệ nợ công là khoảng 2%. Trong đó, trong trường hợp xấu nhất thì tỷ lệ nợ công sẽ ở mức 65,63%. Đây được coi là mức nợ công nằm trong phạm vi không an toàn như cách đưa ra của các tổ chức quốc tế (như IMF hay Worldbank). Kết quả này cho thấy, trong trường hợp kinh tế suy thoái, đồng (VNĐ) mất giá, thì mức nợ công tới năm 2030 sẽ vượt mức an toàn mà các tổ chức đưa ra. Tuy nhiên, có thể thấy, tỷ lệ chênh lệch với mức an toàn chỉ là 0,63% nên chỉ cần sự điều chỉnh nhỏ về chính sách hợp lý thì có thể ứng phó với tỷ lệ nợ công vào năm 2030. Đồng thời, với kịch bản kinh tế cơ sở và kịch bản kinh tế cao chỉ ra mức nợ công sẽ được duy trì ở mức 63% nếu không có sự thay đổi đáng kể về sự phát triển của nền kinh tế. Trong trường hợp thuận lợi, tỷ lệ nợ công vào năm 2030 có thể ở mức 61%.
Từ kết quả nghiên cứu này, tác giả cũng đưa ra một số khuyến nghị về chính sách nhằm ứng phó với trường hợp xấu có thể xảy ra khi tỷ lệ nợ công vượt ngưỡng 65%. Có thể thấy, việc kiểm soát nợ công của Việt Nam trong những năm gần đây có kết quả tốt. Tuy nhiên, việc vay nợ trong các năm tới sẽ còn tăng lên khi mà các dự án phát triển cơ sở hạ tầng đang triển khai dang dở và thiếu vốn, như: đường sắt đô thị Hà Nội, sân bay Long Thành,… Do ảnh hưởng của đại dịch Covid-19 nên các dự án trên toàn quốc đang cũng bị ảnh hưởng về tiến độ. Việc kéo dài tiến độ sẽ làm cho các chi phí tăng thêm dẫn tới việc thiếu vốn hoặc đội vốn rất dễ xảy ra. Do vậy, việc vay vốn là điều cần được tính toán trước để hoàn thiện tốt các dự án còn dang dở do thiếu vốn.
TÀI LIỆU THAM KHẢO:
- (2001). Guidelines for Public Debt Management. https://www.imf.org/external/np/mae/pdebt/2000/eng/index.htm
- Luật Quản lý nợ công. (2017). https://thuvienphapluat.vn/van-ban/tai-chinh-nha-nuoc/Luat-Quan-ly-no-cong-337165.aspx
- Mai Thu Hiền, Nguyễn Thị Như Nguyệt. (2011). Tình hình nợ công và quản lý nợ công ở Việt Nam. Sbv.
- World Bank. (2017). Chính sách Tài khóa hướng tới Bền vững, Hiệu quả và Công bằng. 108.
- World Bank. (2020). Tổng quan về Việt Nam [Text/HTML]. World Bank. https://www.worldbank.org/vi/country/vietnam/overview.
Vietnam’s public debt: Outlook and Forecast
Ph.D Nguyen Thanh Binh
Hanoi College of Commerce and Tourism
ABSTRACT:
This study is to find out how future economic situations lead to the change in Vietnam’s public debt by estimating the public debt ratio of Vietnam in the coming years based on given economic scenarios. There are three economic scenarios which are built on economic data in the past and economic scenarioes built by agencies under the Government of Vietnam, namely (1) Basic economic growth scenario; (2) Higher economic growth scenario; and (3) Lower economic growth scenario. A VAR estimation model to forecast the public debt ratio was implemented under each scenario. The study’s results show that the optimal public debt ratios by 2030 under the higher economic growth scenario, the basic economic growth scenario and the lower economic growth scenario are 61.69%, 63.98% and 65.6%, respectively with the fluctuation level of public debt of 2% in each economic growth scenario. It can be seen that even in the worst economic growth scenario for Vietnam is 65.63%, 0.63% higher than the warning public debt ratio of 65%, hence controlling public debt measures for the lower economic growth scenario can be implemented.
Keywords: Public debt forecast, public debt, economic scenarios.
