Một số kinh nghiệm quốc tế trong kiểm soát tập trung kinh tế

Tập trung kinh tế là sự tập hợp các nguồn lực kinh tế thông qua hình thức sáp nhập, hợp nhất, mua lại, liên doanh hoặc các hình thức khác, mà không phải là quá trình tích tụ tư bản thông thường. Tập trung kinh tế có thể là một trong các giải pháp giúp doanh nghiệp giải quyết nhu cầu tích tụ các nguồn lực phục vụ cho nhu cầu tồn tại và phát triển của doanh nghiệp từ các nhà đầu tư trên thị trường; cơ cấu lại hoạt động kinh doanh, nhất là trong điều kiện doanh nghiệp gặp khó khăn hoặc có nhu cầu mở rộng quy mô sản xuất kinh doanh mà tự bản thân doanh nghiệp không thể đáp ứng được. Do vậy, tập trung kinh tế là quyền của doanh nghiệp, được thừa nhận theo pháp luật doanh nghiệp, pháp luật dân sự và các pháp luật khác có liên quan.

Bài viết này nhằm giới thiệu cách tiếp cận về kiểm soát tập trung kinh tế tại Luật Cạnh tranh 2018 của Việt Nam và các kinh nghiệm quốc tế trong kiểm soát tập trung kinh tế từ một số quốc gia có nền kinh tế phát triển, gồm Nhật Bản, Australia, và Singapore.

Cách tiếp cận về kiểm soát tập trung kinh tế tại Luật Cạnh tranh 2018 của Việt Nam

Theo Luật Cạnh tranh 2018 của Việt Nam, không phải bất kỳ giao dịch tập trung kinh tế nào cũng thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật cạnh tranh. Luật Cạnh tranh 2018 chỉ kiểm soát đối với các trường hợp tập trung kinh tế gây tác động hoặc có khả năng gây tác động hạn chế cạnh tranh đến thị trường Việt Nam.

Pháp luật cạnh tranh Việt Nam kiểm soát tập trung kinh tế bằng phương thức “tiền kiểm” và “hậu kiểm”.

Trong đó, phương thức tiền kiểm được thực hiện thông qua chế độ thông báo về hoạt động hoặc giao dịch tập trung kinh tế trước khi các bên thực hiện tập trung kinh tế. Phương thức hậu kiểm được thực hiện thông qua chế độ giám sát, thanh tra, kiểm tra, điều tra đối với các hoạt động tập trung kinh tế sau khi chúng được thực hiện để đánh giá, xác định xem liệu việc tập trung kinh tế đó có vi phạm các quy định của pháp luật cạnh tranh hay không.

Theo Luật Cạnh tranh 2018, ngưỡng thông báo tập trung kinh tế bao gồm tổng doanh thu, tổng tài sản của một trong các bên tham gia tập trung kinh tế trên thị trường Việt Nam và giá trị giao dịch tập trung kinh tế. Cụ thể, các doanh nghiệp tham gia tập trung kinh tế phải thông báo cho Ủy ban cạnh tranh Quốc gia trước khi tiến hành tập trung kinh tế nếu tập trung kinh tế thuộc ngưỡng thông báo tập trung kinh tế. Ngưỡng thông báo tập trung kinh tế được xác định căn cứ trên một trong các tiêu chí như tổng tài sản trên thị trường Việt Nam của một trong các doanh nghiệp tham gia tập trung kinh tế), tổng doanh thu trên thị trường Việt Nam các doanh nghiệp tham gia tập trung kinh tế, giá trị giao dịch của tập trung kinh tế.

Các tiêu chí đánh giá tác động hạn chế cạnh tranh của tập trung kinh tế bao gồm: Thị phần kết hợp của các doanh nghiệp tham gia tập trung kinh tế trên thị trường liên quan; Mức độ tập trung trên thị trường liên quan trước và sau khi tập trung kinh tế; Mối quan hệ của các bên tham gia tập trung kinh tế trong chuỗi sản xuất, phân phối, cung ứng đối với một loại hàng hóa, dịch vụ nhất định hoặc ngành nghề kinh doanh của các bên tham gia tập trung kinh tế là đầu vào của nhau hoặc bổ trợ cho nhau; Lợi thế cạnh tranh do tập trung kinh tế mang lại trong thị trường liên quan; Khả năng doanh nghiệp sau tập trung kinh tế có thể tăng giá hoặc tăng tỉ suất lợi nhuận trên doanh thumột cách đáng kể; Khả năng doanh nghiệp sau tập trung kinh tế có thể loại bỏ hoặc ngăn cản doanh nghiệp khác gia nhập hoặc mở rộng thị trường; Các yếu tố đặc thù trong ngành, lĩnh vực mà các doanh nghiệp tham gia tập trung kinh tế.

Ngoài ra, Ủy ban cạnh tranh Quốc gia đánh giá tác động tích cực của việc tập trung kinh tế căn cứ vào các yếu tố sau: Tác động tích cực đến việc phát triển của ngành, lĩnh vực và khoa học, công nghệ theo chiến lược, quy hoạch của Nhà nước; Tác động tích cực đến việc phát triển doanh nghiệp nhỏ và vừa; Tăng cường sức cạnh tranh của doanh nghiệp Việt Nam trên thị trường quốc tế.

Kinh nghiệm quốc tế đối với ngưỡng thông báo tập trung kinh tế

Tại Nhật Bản, ngưỡng thông báo tập trung kinh tế được sử dụng cho cả các công ty trong và ngoài nước này. Trong đó, “Doanh số trong nước” là yếu tố quyết định trong việc xác định ngưỡng tập trung kinh tế theo Luật Chống độc quyền sửa đổi năm 2010 của nước này. Doanh số bán hàng trong nước được định nghĩa là tổng giá trị của hàng hóa và dịch vụ được cung cấp tại Nhật Bản trong năm tài chính gần nhất.

Theo quy định Hướng dẫn Mua bán sáp nhập mới của Nhật Bản, doanh số bán hàng trong nước của một công ty bao gồm doanh số bán hàng được tích lũy thông qua xuất khẩu trực tiếp vào Nhật Bản bất kể công ty có bất kỳ sự hiện diện nào tại Nhật Bản hay không.

Đối với việc mua cổ phần (bao gồm cả liên doanh), ngưỡng thông báo được xác định dựa trên cả doanh số bán hàng trong nước và tỷ lệ cổ phần nắm giữ. Thứ nhất, cần phải tiến hành thông báo khi tổng doanh thu nội địa của tất cả các công ty của nhóm công ty mua lại vượt quá 20 tỷ Yên Nhật và tổng doanh thu nội địa của công ty bị mua lại và các công ty con phải vượt quá 5 tỷ Yên Nhật. Thứ hai, việc mua lại đó phải dẫn đến công ty mua có thị phần vượt 20% hoặc 50% tổng số quyền biểu quyết của tất cả cổ đông của công ty bị mua lại (do vậy nếu việc mua lại tăng cổ phần từ 19% lên 21% thì cần phải thông báo, nhưng nếu việc mua lại tăng cổ phần từ 21% lên 49% thì không cần tiến hành thông báo).

Đối với các vụ sáp nhập và chuyển nhượng cổ phần, ngưỡng thông báo được dựa trên doanh số bán hàng trong nước. Cần phải tiến hành thông báo khi tổng doanh số bán hàng trong nước của nhóm công ty của một trong các công ty tham gia sáp nhập hoặc chuyển nhượng cổ phần vượt quá 20 tỷ Yên Nhật. Ngoài ra, tổng doanh số bán hàng trong nước của nhóm công ty của một trong các công ty tham gia sáp nhập khác phải vượt quá 5 tỷ Yên Nhật.

Đối với hình thức mua lại doanh nghiệp, ngưỡng thông báo tập trung kinh tế cũng được xác định dựa trên doanh số bán hàng trong nước. Cần phải tiến hành thông báo nếu tổng doanh số bán hàng trong nước của tất cả các công ty thành viên của nhóm công ty mua lại vượt quá 20 tỷ Yên Nhật. Ngoài ra, các ngưỡng khác nhau cũng được áp dụng cho công ty chuyển nhượng (tức là người bán), tùy thuộc vào việc chuyển nhượng có bao gồm: (i) toàn bộ doanh nghiệp; hoặc (ii) một phần quan trọng của doanh nghiệp (hoặc toàn bộ hoặc một phần đáng kể tài sản cố định được sử dụng cho doanh nghiệp).

Đối với chia tách doanh nghiệp, có một số tiêu chuẩn thông báo khác được áp dụng nhưng về cơ bản ngưỡng 20 tỷ Yên Nhật và ngưỡng 5 tỷ Yên Nhật được mô tả ở trên cũng áp dụng trong trường hợp này (mặc dù trong một số trường hợp, ngưỡng có thể thấp hơn).

Tại Australia, Luật Cạnh tranh và bảo vệ người tiêu dùng Australia (ACCC), không có quy định bắt buộc các doanh nghiệp tham gia mua bán, sáp nhập phải làm thủ tục thông báo đến cơ quan cạnh tranh mà theo cơ chế tự nguyện. Theo đó, các doanh nghiệp được khuyến khích nộp hồ sơ thông báo, tham vấn đến ACCC trước khi thực hiện giao dịch.

Tuy nhiên, để hỗ trợ và dễ dàng cho các doanh nghiệp trong việc xác định rằng giao dịch đó có nên thông báo tới ACCC, cơ quan cạnh tranh Australia đã xây dựng và thiết lập ngưỡng như sau: (i) Các hàng hóa của các các Bên tham gia sáp nhập có thể thay thế hoặc bổ sung cho nhau; (ii) Các Bên tham gia sáp nhập có thị phần kết hợp sau khi sáp nhập trên 20% trên thị trường liên quan.

Hàng năm, ACCC có khoảng hơn 300 hồ sơ mà doanh nghiệp nộp lên thông báo hoặc tham vấn. Có thể thấy, số vụ rà soát chính thức giảm dần qua các năm, do ACCC thay đổi cách thức đánh giá các vụ việc mua bán, sáp nhập cần thực hiện thông qua thủ tục thông báo chính thức và tạo thuận lợi hơn cho các doanh nghiệp trong quá trình thực hiện thủ tục thông báo sơ bộ (đưa ra chứng cứ rõ ràng liên quan đến hạn chế cạnh tranh, các doanh nghiệp không có thị phần cao trên thị trường liên quan, quy mô của các giao dịch không quá lớn trên thị trường).

Khi các doanh nghiệp cho rằng giao dịch dự kiến thuộc ngưỡng thông báo, các doanh nghiệp tham gia mua bán, sáp nhập có thể nộp hồ sơ đến ACCC và thảo luận về các vấn đề liên quan đến cạnh tranh. Các thông tin và số liệu do doanh nghiệp cung cấp hoàn toàn được giữ bí mật. Trong văn bản nộp, doanh nghiệp có thể đưa ra thông tin về các vấn đề, quan ngại liên quan đến cạnh tranh, các phân tích kinh tế và pháp luật có liên quan. Một yếu tố mang tính chất tham khảo nhằm đánh giá sức mạnh thị trường đó là việc doanh nghiệp có thể đưa ra số liệu thị phần.

Tại Singapore, việc thông báo đến cơ quan cạnh tranh là tự nguyện, không có ngưỡng pháp lý để thông báo.

Tuy nhiên, “Hướng dẫn thủ tục sáp nhập năm 2012” chỉ ra rằng Uỷ ban Cạnh tranh và Bảo vệ người tiêu dùng Singapore (CCCS) sẽ không điều tra việc sáp nhập của các công ty quy mô nhỏ có doanh thu tại Singapore trong năm tài chính trước khi tiến hành giao dịch tập trung kinh tế của mỗi bên dưới 5 triệu đô Sing và doanh thu trên toàn thế giới kết hợp trong năm tài chính trước khi giao dịch của tất cả các bên dưới 50 triệu đô Sing.

Ngoài ra, Ủy ban cũng đưa ra trong Hướng dẫn này như sau, một thương vụ hợp nhất, sáp nhập dự kiến sẽ làm gia tăng mối lo ngại cạnh tranh nếu nó thuộc các ngưỡng chỉ định sau đây: (i) Các thực thể sáp nhập sẽ có thị phần từ 40% trở lên; hoặc là (ii) Thực thể sáp nhập sẽ có thị phần từ 20 đến 40% và thị phần của ba doanh nghiệp lớn nhất sau hợp nhất là 70% hoặc nhiều hơn .

Các bên sáp nhập được khuyến khích thông báo cho CCCS nếu thương vụ sáp nhập nằm trong ngưỡng hoặc vượt quá một trong hai ngưỡng trên.

Tuy nhiên, CCCS cũng có thể rà soát các thương vụ sáp nhập ngay cả khi các đối tượng tham gia thương vụ không nằm trong ngưỡng kiểm soát nếu nghi ngờ v việc sáp nhập làm gia tăng mối quan ngại về cạnh tranh. Vì vậy, thị phần chỉ là một trong các yếu tố đánh giá một thương vụ sáp nhập. Hơn nữa, thông báo sáp nhập là tự nguyện và như vậy Luật Cạnh tranh của Singapore không quy định bất kỳ ngưỡng hoặc thời hạn thông báo. Thay vào đó, các bên được khuyến khích mạnh mẽ để tự đánh giá xem họ có nên thông báo cho CCCS hay không.

Kinh nghiệm quốc tế trong đánh giá khả năng gây tác động hạn chế cạnh tranh bằng các tiêu chí định lượng

Tại hầu hết các quốc gia có pháp luật về cạnh tranh, mức độ tập trung của một ngành được cơ quan quản lý cạnh tranh sử dụng như một chỉ số xác định quy mô tương đối của các doanh nghiệp trong quan hệ với toàn bộ các doanh nghiệp khác trong cùng ngành. Các chỉ số này cũng có thể giúp xác định dạng thị trường của ngành. Các chỉ số tập trung thường được sử dụng nhất là tỷ lệ tập trung mức 3 hoặc 5 doanh nghiệp (CR3 và CR5 – viết tắt từ thuật ngữ Concentration Ratio), và chỉ số HHI (Hirschman – Herfindah Index).

Chỉ số CR3 là tổng thị phần của 3 doanh nghiệp lớn nhất trên thị trường. Trong khi đó, chỉ số HHI là tổng bình phương thị phần của các doanh nghiệp hoạt động trên thị trường liên quan. Thị phần của các doanh nghiệp có thể là phần trăm sản lượng hàng hóa bán ra của doanh nghiệp chia cho tổng sản lượng hàng hóa bán ra trên thị trường liên quan. Tuy nhiên, trong các trường hợp khó xác định sản lượng hàng hóa, thị phần cũng có thể được tính toán dựa trên doanh số bán hàng.

Tại Nhật Bản, Hướng dẫn Mua bán sáp nhập của nước này đưa ra các tiêu chuẩn đánh giá khác nhau cho các loại giao dịch khác nhau dựa trên cấu trúc và tính chất của giao dịch. Hướng dẫn về tập trung kinh tế có các chương về liên kết kinh doanh theo chiều ngang và liên kết kinh doanh theo chiều dọc hoặc hỗn hợp, và cũng phân biệt giữa tác động hạn chế cạnh tranh của hành vi đơn phương và hành vi kết hợp.

Ủy ban thương mại lành mạnh Nhật Bản (JFTC) đánh giá giao dịch tập trung kinh tế riêng theo từng vụ việc trên cơ sở xem xét khả năng hạn chế cạnh tranh cạnh tranh một cách đáng kể trên thị trường liên quan.

Ngưỡng an toàn đối với giao dịch theo chiều ngang, các tiêu chí bao gồm: (i)HHI sau tập trung kinh tế không vượt quá 1.500; (ii) HHI sau tập trung kinh tế trên 1.500 và không quá 2.500 và mức tăng chỉ số HHI không quá 250; hoặc (iii) HHI sau tập trung kinh tế hơn 2.500 và mức tăng chỉ số HHI dưới 150.

Đối với các giao dịch theo chiều dọc và hỗn hợp, các tiêu chí cụ thể như sau: (i) Thị phần kết hợp không vượt quá 10% ở các thị trường có liên quan; và (ii) HHI sau tập trung kinh tế không quá 2.500 và thị phần kết hợp không quá 25% trên bất kỳ thị trường liên quan nào.

Các ngưỡng số này không phải là tuyệt đối, chỉ đơn thuần cho mục đích hướng dẫn và quá trình đánh giá thực tế được thực hiện theo một số yếu tố thực tế, được liệt kê trong Hướng dẫn về tập trung kinh tế. Theo đó, nếu HHI sau tập trung kinh tế không quá 2.500 và thị phần kết hợp không cao hơn 35% thì việc liên kết kinh doanh ít có khả năng bị coi là hạn chế cạnh tranh.

Tại Australia, Mục 50 của Luật Cạnh tranh và bảo vệ người tiêu dùng Australia (ACCC) quy định việc đánh giá việc tập trung kinh tế thông qua tác động hoặc khả năng gây tác động hạn chế cạnh tranh một cách đáng kể tại thị trường.

Các doanh nghiệp tham gia tập trung kinh tế có thị phần kết hợp sau khi sáp nhập trên 20% trên thị trường liên quan được khuyến khích nên nộp hồ sơ thông báo đến cơ quan cạnh tranh. Ngưỡng thị phần 20% được coi là một trong các tiêu chí tham khảo để các doanh nghiệp có thể nhận diện việc có cần hoặc nên thông báo tập trung kinh tế đến cơ quan cạnh tranh. Thị phần kết hợp của các doanh nghiệp được tính trên thị trường liên quan; do đó việc xác định chính xác thị trường liên quan trong vụ việc là rất quan trọng.

Bên cạnh đó, việc thiết lập ngưỡng sẽ giúp cơ quan cạnh tranh có thể quét và lọc số lượng vụ việc cần rà soát và xem xét khi các vụ việc đó thực sự gây quan ngại hạn chế cạnh tranh. ACCC xác định ngưỡng thông báo này dựa trên kinh nghiệm thực thi thực tiễn về các vụ việc mà ACCC đã xử lý.

ACCC thường sử dụng các tiêu chí thị phần, mức độ tập trung thị trường và chỉ số HHI. Các chỉ số này được tính toán dựa trên thị phần tính theo doanh thu (theo giá trị, theo sản lượng bán) hoặc công suất và dựa trên các nguồn thông tin sau: (i) Thông tin cung cấp từ các doanh nghiệp tham gia sáp nhập; (ii) Thông tin cung cấp từ các doanh nghiệp đối thủ cạnh tranh của các doanh nghiệp sáp nhập; (iii) Thông tin từ khách hàng; (iv) Thông tin từ các doanh nghiệp cung cấp nguồn cung trên thị trường; (v) Thông tin từ các hiệp hội; (vi) Các báo cáo nghiên cứu thị trường.

Mức độ tập trung của thị trường được xác định dựa trên số lượng và quy mô của các doanh nghiệp hoạt động trên thị trường. Các chỉ số về mức độ tập trung thị trường (CR3, CR5,HHI) là tiêu chí ban đầu xác định sự thay đổi về cấu trúc thị trường khi mà các giao dịch mua bán, sáp nhập của các doanh nghiệp diễn ra. Sự thay đổi về mức độ tập trung trên thị trường theo thời gian cũng là một trong những căn cứ giúp cơ quan cạnh tranh thấy được mức độ cao hay thấp của rào cản gia nhập hoặc rút lui của thị trường. Điều này thể hiện qua việc liệu các doanh nghiệp mới có thể dễ dàng gia nhập thị trường hay không; hoặc các doanh nghiệp nhỏ có thể mở rộng thị phần hoặc gia tăng thị phần hay không.

Chỉ số về mức độ tập trung thị trường có thể giúp cơ quan cạnh tranh xác định liệu việc sáp nhập của doanh nghiệp có gây ra các tác động đơn phương và tác động kết hợp trong tương lai. Mối liên hệ giữa mức độ tập trung của thị trường và sức mạnh thị trường của doanh nghiệp là yếu tố quan trọng đối với việc phân tích vụ việc sáp nhập.

Tuy nhiên, mức độ tập trung trên thị trường không phải là tiêu chí duy nhất và quyết định để cơ quan cạnh tranh đánh giá tác động của việc mua bán, sáp nhập của các doanh nghiệp khi đối với thị trường. Trong một số trường hợp, các doanh nghiệp có thể tăng thị phần trên thị trường thông qua việc tăng sản lượng bán, tăng doanh thu nhờ ứng dụng khoa học công nghệ trong sản xuất, giảm chi phí sản xuất và giảm giá thành. Do đó, một số doanh nghiệp có thị phần lớn trên thị trường hoặc mức độ tập trung thị trường không phải là yếu tố quyết định rằng thị trường mang tính tập trung cao và không mang tính cạnh tranh.

Cách tính thị phần của các doanh nghiệp trên thị trường liên quan sẽ phụ thuộc vào từng vụ việc cạnh tranh cụ thể và các nguồn thông tin có thể thu thập được. ACCC sẽ tính mức độ tập trung thị trường trước và sau giao dịch mua bán, sáp nhập cũng như mức độ gia tăng của mức độ tập trung trên thị trường. Cụ thể, một số ngưỡng về mức độ tập trung thị trường mà ACCC coi là không gây ra những quan ngại đáng kể đối với cạnh tranh như sau: (i) Chỉ số HHI của thị trường sau khi các doanh nghiệp sáp nhập thấp hơn 2000; (ii) Chỉ số HHI của thị trường sau khi các doanh nghiệp sáp nhập cao hơn 2000 nhưng Delta HHI thấp hơn 100.

Tại Singapore, các quy định của nước này nêu rõ khả năng gây hạn chế cạnh tranh đáng kể trong tương lai có thể xảy ra khi: sau giao dịch, thương vụ tạo ra một thực thể có thị phần từ 40% trở lên; hoặc chỉ có thị phần từ 20%-40% nhưng thị phần kết hợp của 3 công ty lớn nhất trên thị trường sau sáp nhập chiếm trên 70% (CR3). Giao dịch này sẽ không bị cấm khi Ủy ban Cạnh tranh và Bảo vệ người tiêu dùng Singapore (CCCS) xác định rằng lợi ích có được từ vụ sáp nhập lớn hơn ảnh hưởng bất lợi mà nó mang lại, hoặc khi Bộ trưởng Bộ Công Thương ra quyết định miễn trừ đối với một sự sáp nhập cụ thể để bảo vệ lợi ích công. Như vậy, Luật cạnh tranh Singapore cũng xem xét thị phần như một trong những yếu tố đánh giá tác động hạn chế cạnh tranh trước khi đưa ra quyết định thông qua hay cấm hành vi tập trung kinh tế đó.

Bên cạnh đó, Luật Cạnh tranh Singapore có sử dụng tiêu chí mức độ tập trung trên thị trường- Chỉ số CR3, tức là thị phần kết hợp của 3 doanh nghiệp lớn nhất trên thị trường chiếm trên 75% thì có khả năng gây ra tác động hạn chế cạnh tranh, để xem xét mức độ hạn chế cạnh tranh, tuy nhiên đây chỉ là một trong số các tiêu chí.

Có thể thấy ở mỗi quốc gia, chính sách kiểm soát tập trung kinh tế là một bộ phận trong tổng thể các chính sách của Chính phủ, bao gồm chính sách công, chính sách kinh tế và chính sách cạnh tranh. Cho dù được nhìn nhận từ nhiều góc độ khác nhau và diễn tả bằng những ngôn ngữ pháp lý khác nhau, song mục tiêu cốt lõi của các chính sách kiểm soát tập trung kinh tế tại các quốc gia là nhằm mục đích ngăn ngừa việc thay đổi cấu trúc thị trường có thể dẫn đến việc làm tổn hại tới động lực cạnh tranh trên thị trường, từ đó làm suy giảm hiệu quả kinh tế và xâm hại tới lợi ích của người tiêu dùng.

Sự ra đời của Luật Cạnh tranh 2004 của Việt Nam và sự hoàn thiện, thay thế Luật Cạnh tranh 2004 bằng Luật Cạnh tranh 2018 cho chúng ta thấy, dưới góc độ quản lý nhà nước về các hoạt động tập trung kinh tế trong nền kinh tế Việt Nam đã được từng bước quản lý và tăng cường giám sát nhằm hạn chế những tác động, hậu quả không tốt của hoạt động tập trung kinh tế có thể gây ra đối với thị trường.

Uyên Chi