Hiệp định về Biện pháp cảng để ngăn ngừa, răn đe và loại bỏ khai thác IUU (PSMA) và sự tham gia của Việt Nam

Tóm tắt:

Bài viết nghiên cứu bối cảnh ra đời, nội dung và mục tiêu của Hiệp định PSMA (Hiệp định về Biện pháp của quốc gia có cảng nhằm ngăn ngừa, ngăn chặn và loại bỏ khai thác thủy sản bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định - IUU). Đồng thời, bài viết đánh giá quá trình tham gia, mức độ tuân thủ và việc thực thi các quy định của Hiệp định PSMA tại Việt Nam trong thời gian qua, qua đó làm rõ cam kết và nỗ lực của Việt Nam trong việc hướng đến nghề cá bền vững và có trách nhiệm.

Từ khóa: Hiệp định PSMA, IUU, nghề cá bền vững, tàu cá nước ngoài.

1. Đặt vấn đề

Từ lâu, cộng đồng quốc tế đã nhận thức rõ những mối đe dọa nghiêm trọng mà các hoạt động khai thác bất hợp pháp trên biển gây ra đối với nghề cá bền vững và hệ sinh thái đại dương. Nhằm hạn chế và ngăn chặn các tác động tiêu cực này, dưới sự bảo trợ của Liên Hợp quốc, nhiều quốc gia và tổ chức quốc tế đã xây dựng và thông qua các văn kiện pháp lý ở cả cấp độ toàn cầu và khu vực. Những văn kiện này thể hiện cam kết mạnh mẽ trong việc phòng ngừa, ngăn chặn và loại bỏ các hành vi khai thác và đánh bắt bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định (IUU).

Trong số đó, Hiệp định về các biện pháp của quốc gia có cảng nhằm ngăn chặn, ngăn ngừa và loại bỏ khai thác IUU (Port State Measures Agreement - PSMA, năm 2009) do Tổ chức Lương thực và Nông nghiệp Liên Hợp quốc (FAO) khởi xướng được đánh giá là một công cụ pháp lý có hiệu lực cao và đóng vai trò quan trọng trong cuộc chiến chống lại khai thác IUU trên toàn cầu.

Là một quốc gia có trách nhiệm trong việc giải quyết các vấn đề toàn cầu nói chung và quản lý hoạt động khai thác hải sản nói riêng, Việt Nam đã nỗ lực tham gia và tuân thủ các quy định quốc tế về chống khai thác bất hợp pháp, bao gồm cả các cam kết trong khuôn khổ PSMA.

2. Bối cảnh ra đời và mục tiêu của PSMA

2.1. Bối cảnh ra đời của PSMA

Trong những thập kỷ cuối thế kỷ XX và đầu thế kỷ XXI, ngành khai thác thủy sản trên toàn cầu phải đối mặt với một trong những thách thức nghiêm trọng nhất: tình trạng khai thác bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định (IUU) ngày càng gia tăng, gây tổn hại nghiêm trọng đến nguồn lợi thủy sản, hệ sinh thái biển và kinh tế của các quốc gia ven biển, đặc biệt là các nước đang phát triển. Theo ước tính, mỗi năm hoạt động khai thác bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định gây thiệt hại khoảng 23 tỷ USD và chiếm 20% tổng giá trị đánh bắt toàn cầu[1]; Hoạt động khai thác IUU diễn ra phổ biến ở nhiều khu vực biển trên thế giới, đặc biệt tại các vùng biển quốc tế hoặc các khu vực có năng lực quản lý yếu kém; Các tàu khai thác IUU thường trốn tránh nghĩa vụ pháp lý, không thực hiện nghĩa vụ báo cáo sản lượng khai thác, hoặc cố tình vi phạm các quy định bảo vệ nguồn lợi thủy sản (như đánh bắt trong mùa cấm, sử dụng ngư cụ cấm, khai thác quá mức...); Điều này dẫn đến suy giảm nguồn lợi cá nghiêm trọng, gây mất cân bằng sinh thái, cạnh tranh không lành mạnh với các hoạt động khai thác hợp pháp và làm suy yếu nỗ lực bảo tồn biển toàn cầu.

Mặc dù trước đó các quốc gia, tổ chức quốc tế cũng đã phối hợp và ban hành một số quy định về quản lý và giám sát hoạt động khai thác trên biển như Chương trình hành động quốc tế chống khai thác IUU (IPOA-IUU - International Plan of Action to Prevent, Deter and Eliminate IUU Fishing -  2001); Bộ Quy tắc ứng xử về đánh bắt có trách nhiệm của FAO (FAO Code of Conduct for Responsible Fisheries - 1995)… nhưng giá trị pháp lý và tính ràng buộc không cao, cũng như hiệu quả thực thi còn rất hạn chế.

Trước tình trạng đó, cộng đồng quốc tế nhận thấy cần có các biện pháp phối hợp mạnh mẽ và hiệu quả hơn, trong đó biện pháp tại cảng (port state measures) được đánh giá là một trong những công cụ ít tốn kém và hiệu quả nhất để ngăn chặn thủy sản khai thác IUU xâm nhập vào chuỗi cung ứng.

Năm 2001: FAO thông qua Kế hoạch hành động quốc tế để ngăn ngừa, ngăn chặn và loại bỏ khai thác IUU (IPOA-IUU), trong đó khuyến nghị sử dụng các biện pháp tại cảng như một cách để ngăn tàu cá IUU tiêu thụ sản phẩm của họ; 2005-2009: FAO chủ trì các cuộc đàm phán quốc tế giữa các quốc gia thành viên nhằm xây dựng một hiệp định ràng buộc pháp lý về biện pháp cảng chống khai thác IUU; Ngày 22 tháng 11 năm 2009: Hiệp định PSMA chính thức được thông qua tại trụ sở FAO ở Rome; Năm 2016: Hiệp định có hiệu lực vào ngày 5 tháng 6 năm 2016, sau khi có đủ 25 quốc gia phê chuẩn[2]. Đến thời điểm hiện nay, đã có hơn một trăm quốc gia và vùng lãnh thổ phê chuẩn chịu sự ràng buộc của Hiệp định. Đây được đánh giá là văn kiện pháp lý quốc tế về nghề cá và đại dương có số lượng thành viên đông đảo nhất và giá trị hiệu lực mở rộng nhất từ trước đến nay.[3]

2.2. Nội dung và mục tiêu của PSMA

Hiệp định PSMA tập trung vào việc sử dụng các biện pháp tại cảng biển để ngăn chặn tàu cá tham gia hoạt động IUU đưa hải sản vào chuỗi cung ứng toàn cầu. Một số nội dung chính bao gồm:

Thứ nhất, hiệp định này chỉ áp dụng cho tàu cá không mang cờ quốc gia nơi cảng mà tàu ghé vào. Ví dụ như tàu cá treo cờ của Thái Lan khi cập một trong các cảng cá của Việt Nam để bán, xuất hải sản đánh bắt thì phải tuân thủ các quy định của PSMA. Và các tàu cá nước ngoài này phải tuân thủ quy định của quốc gia có cảng, bao gồm khai báo thông tin và kiểm tra.

Thứ hai, các tàu cá muốn cập cảng phải tuân thủ các quy định về khai báo và cấp phép đầy đủ đó là: Thông báo trước khi đến cảng; Cung cấp thông tin về giấy phép đánh bắt, khu vực đánh bắt, sản lượng đánh bắt; Cung cấp các tài liệu chứng minh hoạt động khai thác hợp pháp.

Thứ ba, các quốc gia có cảng có quyền kiểm tra tàu cá khi cập cảng; Từ chối cấp quyền cập cảng hoặc sử dụng cảng nếu có bằng chứng cho thấy tàu tham gia hoạt động IUU; Báo cáo cho quốc gia treo cờ tàu, các tổ chức nghề cá khu vực (RFMOs) và các bên liên quan khác.

Ngoài các quy định trên, PSMA còn quy định nghĩa vụ hợp tác quốc tế giữa các quốc gia thành viên với nhau nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện thực thi công ước, như: Chia sẻ thông tin về hoạt động IUU; Hỗ trợ kỹ thuật cho các quốc gia đang phát triển; Hợp tác trong việc thực thi pháp luật và điều tra các hành vi IUU.

Với các nội dung thỏa thuận trên các quốc gia thành viên mong muốn PSMA sẽ như cánh cửa cuối cùng để góp phần ngăn chặn các loại thủy hải sản khai thác bất hợp pháp có thể rời cảng biển của các quốc gia để tiếp cận các thị trường tiêu thụ hợp hợp. Ngoài ra, thông qua Hiệp định này các bên còn mong muốn bảo vệ nguồn lợi thủy sản và hệ sinh thái biển; Tăng cường hợp tác quốc tế trong quản lý nghề cá; Đảm bảo sự minh bạch và truy xuất nguồn gốc trong chuỗi cung ứng thủy sản toàn cầu.

3. Việt Nam tham gia và áp dụng các quy định của PSMA

3.1. Sự tham gia của Việt Nam với Hiệp định PSMA

Là quốc gia thành viên đầy đủ của Công ước của Liên Hợp quốc về Luật Biển năm 1982 (UNCLOS 1982), đồng thời có tới 3/4 diện tích lãnh thổ là biển, Việt Nam có vùng biển và hệ thống cảng biển nằm gần các ngư trường trọng yếu trong khu vực, nơi thường xuyên ghi nhận sự hiện diện và hoạt động khai thác của các đội tàu cá nước ngoài. Trên cơ sở nhận thức đầy đủ về trách nhiệm quốc gia trong việc bảo vệ chủ quyền, quản lý tài nguyên biển và bảo đảm tuân thủ các nghĩa vụ quốc tế, Việt Nam đã chủ động tham gia và triển khai thực thi Hiệp định về các biện pháp quốc gia có cảng (PSMA) ngay từ thời điểm công ước này được thông qua và bắt đầu có hiệu lực. Việc tham gia PSMA thể hiện rõ thiện chí, cam kết và quyết tâm chính trị của Việt Nam trong công tác phòng, chống khai thác bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định (IUU), phù hợp với các nguyên tắc của pháp luật quốc tế và nghĩa vụ của quốc gia thành viên. Cụ thể: Ngày 20/8/2019, Thủ tướng Chính phủ Việt Nam đã ký Quyết định số 1077/QĐ-TTg phê duyệt việc gia nhập Hiệp định PSMA. Ngày 18/11/2019, Chính phủ Việt Nam đã chính thức gửi văn kiện phê chuẩn tới Tổng Giám đốc FAO - cơ quan lưu chiểu hiệp định. Ngày 18/12/2019, Việt Nam chính thức trở thành thành viên thứ 66 của PSMA.

3.2. Những kết quả đạt được và tồn tại, hạn chế trong quá trình thực thi các quy định của PSMA của Việt Nam

Thứ nhất, dưới góc độ pháp lý, Việt Nam đã ban hành Quyết định số 757/QĐ-TTg ban hành ngày 04/6/2020 về phê duyệt Kế hoạch thực hiện Hiệp định PSMA. Quyết định này bao gồm những nội dung chính như: ghi nhận và thể hiện quan điểm của Việt Nam đối với các quy định của PSMA; xác định mục tiêu, nhiệm vụ và đề ra các giải pháp tổ chức thực hiện nhằm triển khai hiệu quả các quy định của Hiệp định trong khuôn khổ pháp luật và thực tiễn hoạt động khai thác, đánh bắt thủy sản tại Việt Nam, qua đó cụ thể hóa các cam kết quốc tế của Việt Nam. Ngoài ra, Việt Nam cũng đã nội luật hóa các quy định của PSMA trong Luật Thủy sản 2017 và các văn bản hướng dẫn đi kèm cụ thể tại các Điều 60[4]; 61[5] và Điều 83[6] Luật Thủy sản 2017 và Điều 70[7] của Nghị định số 26/2019/NĐ-CP. Nghị định quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Thủy sản 2017. Các quy định trên đã đảm bảo các nội dung về kiểm soát hoạt động ra vào cảng cá của Việt Nam đối với các tàu các nước ngoài và truy xuất nguồn gốc hải sản đánh bắt đầy đủ và kịp thời Các dữ liệu đầu vào về nguồn gốc sẽ thực hiện cơ chế chia sẻ thông tin giữa các cơ quan chức năng (Tổng cục Hải quan, cảng vụ…), nhằm thiết lập cơ sở dữ liệu phục vụ cho kiểm soát và hậu kiểm đối với nguồn gốc của các loài có nguồn gốc từ khai thác nhập khẩu vào Việt Nam.

Thứ hai, những kết quả đạt được từ góc độ thực tiễn khi tham gia PSMA. Việt Nam đã thực hiện nghiêm túc các quy định về giám sát tàu cá, xử lý vi phạm và phối hợp giữa các lực lượng chức năng như Cảnh sát biển, Kiểm ngư và Bộ đội Biên phòng. Từ tháng 10/2023 đến ngày 15/3/2024, Việt Nam đã xác nhận 394 lô hàng (8.995 tấn) thủy sản nhập khẩu từ tàu nước ngoài tại 14 cảng biển chỉ định.[8]

Thứ ba, kết quả đạt được trong hợp tác quốc tế. Để thực hiện các quy định về hợp tác quốc tế trong khuôn khổ của Hiệp định PSMA Kiểm ngư Việt Nam đã ký thỏa thuận với các lực lượng đồng cấp bên phía Trung Quốc; Philipin; Brunei về tuần tra kiểm soát các tàu các nước ngoài khi hoạt động trong vùng biển các quốc gia. Bên cạnh đó, tiếp tục thúc đẩy các cuộc đàm phán với Thái Lan; Indonexia; Campuchia để đạt được các thỏa thuận chung về kiểm tra giám sát hoạt động của tàu cá nước ngoài[9].

Bên cạnh những kết quả đạt được trong quá trình thực thi các quy định của PSMA vẫn còn những khó khăn, tồn tại hạn chế nhất định, cụ thể là:

Thứ nhất, hiện nay việc nội luật hóa chi tiết các quy định của Hiệp định PSMA cơ bản mới dừng lại ở mức độ Nghị định và Thông tư, chưa được ban quy định toàn diện và đầy đủ ở mức độ luật mà cụ thể là Luật Thủy sản 2017.

Thứ hai, Việt Nam còn thiếu hệ thống cơ sở hạ tầng nhất là hệ thống giám sát tàu cá và truy xuất nguồn gốc dẫn tới khi cần truy xuất nguồn gốc chính xác sẽ mất thời gian hoặc dễ tạo ra sự gian lận về nguồn gốc thủy sản khai thác[10].

Thứ ba, nhiều cảng biển hiện nay không có đủ nhân viên để kiểm tra tất cả tàu cập cảng, cùng với đó là thiếu cán bộ có kỹ năng chuyên sâu vì giám sát theo PSMA đòi hỏi hiểu biết về quy định quốc tế, phương pháp truy xuất nguồn gốc thủy sản, kỹ năng phân tích hồ sơ và dữ liệu - đây là kỹ năng không phải cán bộ nào cũng có.

Thứ tư, PSMA yêu cầu sự phối hợp giữa nhiều cơ quan: hải quan, biên phòng, kiểm ngư, cơ quan giám sát thủy sản, cảnh sát biển… Tuy nhiên, con người trong các cơ quan này có thể thiếu sự hiểu biết chung và phối hợp chưa hiệu quả.

3.4. Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực thi các quy định của Hiệp định PSMA tại Việt Nam

Thứ nhất, giải pháp về mặt pháp lý:

Nhà nước cần xây dựng và ban hành một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật riêng, có tính thống nhất và đầy đủ, quy định cụ thể về việc thực thi Hiệp định về các biện pháp quốc gia có cảng nhằm ngăn chặn, ngăn ngừa và xóa bỏ hoạt động đánh bắt bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định (Hiệp định PSMA). Việc này nhằm tạo cơ sở pháp lý rõ ràng, minh bạch, qua đó giúp các quốc gia và vùng lãnh thổ khác dễ dàng tiếp cận, hiểu và tuân thủ các quy định liên quan đến PSMA khi hoạt động tại cảng biển Việt Nam.

Đồng thời, cần thiết lập một cơ quan đầu mối chuyên trách, hoạt động độc lập và thống nhất trong phạm vi cả nước, có chức năng tiếp nhận, xử lý và phối hợp thực hiện các nhiệm vụ liên quan đến việc thi hành Hiệp định PSMA. Cơ quan này sẽ đóng vai trò trung tâm trong việc điều phối thông tin, kiểm soát hoạt động tại cảng và xử lý các vụ việc phát sinh, đảm bảo việc thực hiện PSMA tại Việt Nam được hiệu quả và đúng quy định quốc tế.

Thứ hai, giải pháp về mặt thực tiễn:

Cần chú trọng nâng cao năng lực chuyên môn và nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức trực tiếp thực hiện nhiệm vụ liên quan đến việc thi hành Hiệp định PSMA. Việc đào tạo chuyên sâu, bài bản sẽ giúp lực lượng này đáp ứng yêu cầu công việc, nâng cao hiệu quả thực thi, đồng thời đảm bảo tính chính xác và tuân thủ quy trình pháp lý trong quá trình xử lý các tình huống phát sinh.

Song song với yếu tố con người, Việt Nam cần đầu tư phát triển hệ thống cơ sở vật chất kỹ thuật phục vụ cho việc thực thi PSMA. Cụ thể, cần hoàn thiện hệ thống cảng cá đủ tiêu chuẩn, tăng cường hạ tầng thông tin liên lạc và thiết lập hệ thống giám sát tàu cá một cách đồng bộ, hiện đại. Những điều này không chỉ nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các tàu cá nước ngoài khi cập cảng tại Việt Nam, mà còn giúp quốc gia thực hiện đầy đủ và hiệu quả nghĩa vụ giám sát theo yêu cầu của một quốc gia có cảng trong khuôn khổ Hiệp định PSMA.

4. Kết luận

Hiệp định PSMA là điều ước quốc tế đầu tiên tập trung đặc biệt vào việc kiểm soát tàu cá nước ngoài tại cảng biển, với mục tiêu ngăn chặn tiêu thụ và buôn bán sản phẩm thủy sản khai thác bất hợp pháp. Việc Hiệp định được thông qua vào năm 2009 và chính thức có hiệu lực vào năm 2016 thể hiện quyết tâm mạnh mẽ của các quốc gia ven biển cũng như cộng đồng quốc tế trong việc phòng ngừa, hạn chế và tiến tới xóa bỏ hoạt động khai thác thủy sản bất hợp pháp, không khai báo và không theo quy định (IUU), góp phần bảo vệ môi trường biển và phát triển bền vững kinh tế biển toàn cầu.

Việc Việt Nam phê chuẩn Hiệp định PSMA vào năm 2019, đồng thời từng bước nội luật hóa các quy định của Hiệp định và triển khai thực thi trên thực tế, thể hiện rõ thiện chí, cam kết và quyết tâm của Nhà nước trong việc ngăn chặn, giảm thiểu và tiến tới loại bỏ các hành vi khai thác IUU. Điều này không chỉ áp dụng đối với ngư dân Việt Nam mà còn bao gồm cả các tàu cá và ngư dân nước ngoài khi hoạt động và cập cảng tại Việt Nam.

Mặc dù đã đạt được những kết quả tích cực trong thực hiện Hiệp định PSMA thời gian qua, Việt Nam vẫn cần tiếp tục nỗ lực hơn nữa cả trong công tác xây dựng và hoàn thiện khung pháp lý, cũng như trong tổ chức thực thi trên thực tế. Chỉ khi đó, Việt Nam mới có thể thực sự trở thành một thành viên tích cực, hiệu quả của Hiệp định PSMA nói riêng và thể hiện sự tuân thủ nghiêm túc các quy định về chống khai thác IUU nói chung trên trường quốc tế.

TÀI LIỆU TRÍCH DẪN: