Những tiêu chí về công nghiệp trọng điểm thường được sử dụng
Hỗ trợ phát triển công nghiệp trọng điểm là thay đổi cơ cấu sản xuất của những ngành công nghiệp được ưu tiên, thông thường là những ngành đóng vai trò trọng yếu, có tính lan tỏa và có tiềm năng tăng trưởng cao.
Để có thể hỗ trợ các ngành công nghiệp trọng điểm thì trước tiên cần phải xác định được danh sách các ngành này. Trong quá trình soạn thảo Luật Công nghiệp trọng điểm, Cục Công nghiệp (Bộ Công Thương) đưa ra một số tiêu chí thường được sử dụng, và sau đó sẽ phân tích xem các tiêu chí ấy có xác đáng hay không.
Ưu tiên các ngành tạo ra giá trị gia tăng cao
Một lập luận phổ biến và nghe rất có lý là để có thể nâng cao thu nhập quốc dân cũng như thu nhập bình quân đầu người thì nền kinh tế nói chung và nền công nghiệp nói riêng phải tập trung vào các ngành tạo ra giá trị gia tăng cao. Hệ quả là chính sách tái cơ cấu công nghiệp cần chuyển đổi theo hướng giảm dần các ngành có giá trị gia tăng thấp sang các ngành có giá trị gia tăng cao, đồng thời ưu tiên phát triển các ngành này.
Mặc dù nghe thì rất hợp lý, song theo Cục Công nghiệp, nếu suy xét kỹ thì lập luận này không phải là không có vấn đề. Thứ nhất, đo lường giá trị gia tăng như thế nào, và thế nào là ngành có giá trị gia tăng cao?
Về phương diện đo lường, có hai cách đo lường phổ biến. Một là đo lường giá trị gia tăng (VA = value added) một cách tương đối so với giá trị sản xuất (GO = gross output), và hai là đo lường giá trị gia tăng trung bình tạo ra bởi một đơn vị lao động.
Mặc dù tiêu chí “giá trị gia tăng cao” nghe có vẻ như một tiêu chí hấp dẫn, song khi áp dụng trên thực tế để lựa chọn các ngành công nghiệp trọng điểm sẽ không hiển nhiên cho ra những gợi ý hợp lý và nhất quán. Bên cạnh đó, việc thiếu số liệu chi tiết về giá trị gia tăng (VA) đối với các phân ngành công nghiệp càng làm cho việc sử dụng chỉ tiêu này để lựa chọn ngành công nghiệp mục tiêu trở nên khó khăn.
Thế nhưng, khó khăn trong việc sử dụng tiêu chí “giá trị gia tăng cao” không dừng lại ở đây. Vấn đề thứ hai của tiêu chí này nằm ở tính khả thi trong việc triển khai trên thực tế. Không phải ngẫu nhiên có sự chênh lệch rất lớn về giá trị gia tăng giữa các ngành công nghiệp. Hiển nhiên là các các ngành có giá trị gia tăng bình quân trên một lao động cao hơn (tức là có năng suất cao hơn) sẽ có mức lương cao hơn, nhưng tại sao lao động lại không tự chuyển sang các ngành này mà vẫn bị kẹt ở các ngành có giá trị gia tăng thấp và do vậy lương thấp?
Câu trả lời nằm ở tính chất thâm dụng vốn và ở trình độ lao động. Thông thường các ngành thâm dụng vốn sẽ có VA bình quân cao hơn so với các ngành thâm dụng lao động. Điều này có nghĩa là để phát triển được các ngành có VA bình quân càng cao thì thông thường sẽ phải đầu tư một lượng vốn càng lớn, mà điều này thường ít khả thi đối với các nước nghèo, đang trong giai đoạn đầu công nghiệp hóa.
Rào cản về kỹ năng và kỷ luật lao động cũng tạo ra một khó khăn nữa cho việc áp dụng tiêu chí “VA bình quân cao”. Thông thường thì nhưng ngành có VA bình quân càng lớn thì cũng đòi hỏi trình độ lao động càng cao. Chẳng hạn như có sự chênh lệch to lớn về trình độ lao động giữa ngành nông nghiệp và công nghiệp. Điều này ngụ ý rằng ngay cả khi chính phủ muốn chuyển đổi cơ cấu kinh tế theo hướng giảm dần tỷ trọng nông nghiệp và tăng dần tỷ trọng công nghiệp thì kiến thức và kỹ năng rất hạn chế của lao động nông nghiệp luôn luôn là một rào cản to lớn không dễ vượt qua.
Việc sử dụng tiêu chí “tạo ra giá trị gia tăng cao” để chọn ngành công nghiệp trọng điểm tuy có vẻ hợp lý song có hai khó khăn quan trọng. Thứ nhất là khó khăn trong đo lường: làm thế nào để biết một ngành tạo ra giá trị gia tăng cao. Thứ hai là khăn trong triển khai: ngay cả khi biết được đâu là ngành công nghiệp trọng điểm thì việc gia tăng đầu tư và chuyển đổi lao động sang các ngành này vấp phải hai ràng buộc quan trọng của bất kỳ một nước nào đang trong quá trình công nghiệp hóa, đó là thiếu vốn và thiếu lao động chất lượng cao.
Ưu tiên các ngành tạo ra năng lực cạnh tranh trong tương lai
Nhiều người ủng hộ chính sách công nghiệp trọng điểm cho rằng chính phủ đóng vai trò quan trọng trong việc phát triển các ngành công nghiệp tuy chưa có tính cạnh tranh trong hiện tại nhưng có tiềm năng trở nên cạnh tranh trong tương lai, nghĩa là có thể cạnh tranh một cách sòng phẳng trên thị trường thế giới.
Tuy nhiên, ngay cả đối với tiêu chí tưởng chừng như hợp lý một cách hiển nhiên này thì vẫn tồn tại một số vấn đề quan trọng.
Vấn đề đầu tiên là làm thế nào để một nước đi sau, ít kinh nghiệm có thể dự đoán một cách chính xác ngành công nghiệp nào của mình sẽ trở nên có tính cạnh tranh trong tương lai.
Vấn đề thứ hai là tính cạnh tranh trong tương lai sẽ có được với mức giá nào. Nếu nhìn từ góc độ kinh tế học thuần túy, một khoản đầu tư cho ngành công nghiệp trọng điểm, bất kể của nhà nước hay tư nhân, chỉ có hiệu quả tài chính nếu như tổng lợi ích thu được trong tương lai bù đắp được tổng chi phí. Nếu áp dụng khái niệm hiệu quả này thì việc “có tính cạnh tranh trong tương lai” không nhất thiết đảm bảo đầu tư ban đầu là hiệu quả.
Để thấy được điều này, hãy thử tưởng tượng một trường hợp như sau: Nhà nước chọn ngành công nghiệp A để ưu tiên phát triển, do đó dành cho A một khoản đầu tư ban đầu khá lớn. Sau một thời gian, ngành A vươn lên, có sản phẩm với chất lượng và giá thành tương đương với các nhà sản xuất hàng đầu thế giới. Như vậy, theo định nghĩa, ngành A đã trở thành một ngành có tính cạnh tranh quốc tế. Tuy nhiên, nếu chỉ đạt mức “tương đương” với thế giới thì khoản đầu tư ban đầu vẫn chưa thể được gọi là hiệu quả từ góc độ kinh tế vì lợi ích thu được chưa đủ bù đắp khoản đầu tư ban đầu này.
Trong một thế giới tự do hóa thương mại như ngày nay, dồn nguồn lực khan hiếm để đầu tư cho một ngành chỉ để “tương đương” với các nhà sản xuất khác thì không đầu tư mà nhập khẩu sẽ hiệu quả hơn. Để có một cái nhìn trực quan và gần gũi hơn, chúng ta chỉ cần thay A bằng “đóng tàu”, “gang thép”, “nhà máy đường”, hay “xi-măng lò đứng” – khi ấy chúng ta sẽ hiểu tại sao việc tiêu chí “có tính cạnh tranh trong tương lai” chưa chắc đảm bảo đầu tư của nhà nước có hiệu quả.
Ưu tiên các ngành có tính chất kết nối cao
Một tiêu chí phổ biến nữa để xác định các ngành công nghiệp trọng điểm là các ngành này phải có tính “liên kết” (linkage) cao, trong đó “liên kết” có nghĩa là đầu ra (outputs) của các ngành này được sử dụng làm đầu vào (inputs) của một số ngành công nghiệp khác. Đây là luận điểm chính được sử dụng để biện minh cho tầm quan trọng của ngành công nghiệp thép ở Nhật Bản và Hàn Quốc.
Cụ thể là ở hai nước này, thép được chọn làm ngành công nghiệp trọng điểm không chỉ vì tầm quan trọng của bản thân nó mà còn vì tác động của ngành này đối với một số ngành công nghiệp khác. Cụ thể hơn nữa, thép được chọn là bởi vì nó được coi là một ngành công nghiệp “cơ bản” – theo nghĩa thép là một nguyên liệu công nghiệp có tính nền tảng – do đó nếu một nền kinh tế có thể sản xuất thép với giá rẻ thì đồng thời sẽ tạo được lợi thế về giá trong các ngành công nghiệp quan trọng khác như đóng tàu, ô tô, sản xuất đường ray, đầu máy xe lửa, thiết bị điện công nghiệp nặng v.v.
Mặc dù những lập luận ủng hộ việc ưu tiên các ngành có tính liên kết cao nghe rất có lý, song cũng như hai tiêu chí trước, tiêu chí này cũng có một số vấn đề của nó.
Thứ nhất là vấn đề chi phí. Bản thân việc thép là đầu vào quan trọng của nhiều ngành công nghiệp khác không thể biện minh cho việc sản xuất thép bằng mọi giá. Như đã thảo luận ở phần bàn về tiêu chí “có tính cạnh tranh trong tương lai”, nếu việc sản xuất thép nội địa không có tính cạnh tranh thì đầu tư để xây dựng ngành thép sẽ không hiệu quả, nhất là khi thép có thể được nhập một cách dễ dàng và với giá rẻ hơn.
Thứ hai, ngay cả khi thép là đầu vào quan trọng của nhiều ngành công nghiệp khác, nhưng nếu những ngành công nghiệp này hoặc là không có tính cạnh tranh, hoặc là không nằm trong danh mục ưu tiên thì chính phủ cũng không nhất thiết phải hỗ trợ để phát triển ngành thép. Chẳng hạn thép là nguyên liệu đầu vào không thể thiếu để sản xuất đường ray tàu hỏa. Thế nhưng vì đường ray tàu hỏa không phải là ngành công nghiệp trọng điểm nên ngay cả khi có tính “liên kết” rất chặt chẽ thì thép cũng không nên được ưu tiên ngay từ đầu.
Một ví dụ khác là ngành sản xuất ô-tô, chắc chắn cần thép như một nguyên liệu đầu vào thiết yếu. Song nếu ô-tô không phải là một ngành có tính cạnh tranh thì việc hỗ trợ phát triển ngành thép để làm đầu vào cho ngành này không đảm bảo sẽ đem lại lợi ích lớn hơn chi phí. Trái lại, có khi vì đã chót sản xuất thép rồi nên buộc phải duy trì ngành sản xuất ô-tô cho dù nó không có tính cạnh tranh.
Sau khi phân tích 3 tiêu chí phổ biến nói trên, Cục Công nghiệp lập luận rằng, sự ủng hộ chính sách công nghiệp phụ thuộc rất nhiều vào các tiêu chí lựa chọn ngành công nghiệp trọng điểm. Vấn đề nằm ở chỗ liệu chúng ta có thể đưa ra các tiêu chí đúng đắn giúp lựa chọn một cách chính xác các ngành công nghiệp trọng điểm hay không? Nếu câu trả lời là “có” thì chúng ta có thể thiết lập một một khung khổ thể chế nhằm triển khai các tiêu chí này một cách trung thành hay không? Từ những phân tích ở trên, có thể thấy rằng việc đưa ra những tiêu chí tốt (chứ chưa phải hoàn hảo) đã gần như là bất khả thi.
Từ đó, Cục Công nghiệp đưa ra:
Tiêu chí đánh giá kết quả phát triển các ngành công nghiệp trọng điểm
Mục tiêu bao trùm của chính sách công nghiệp trọng điểm là tăng năng suất của các ngành này, qua đó đóng góp vào mục tiêu tăng năng suất công nghiệp nói chung. Trong một nền kinh tế đang phát triển (giai đoạn 1), ban đầu tăng trưởng kinh tế chủ yếu nhờ vào gia tăng các nhân tố sản xuất đầu vào (vốn và lao động). Trong nền kinh tế này, năng lực cạnh tranh phụ thuộc gần như hoàn toàn vào vốn và lao động giá rẻ. Tuy nhiên, không sớm thì muộn, việc gia tăng các nhân tố đầu vào sẽ chạm ngưỡng giới hạn, đồng thời chi phí vốn và lao động sẽ tăng theo đà phát triển kinh tế. Kết quả là nền tảng năng lực cạnh tranh của nền kinh tế bị xói mòn.
Muốn tiếp tục tăng trưởng, nền kinh tế này phải chuyển hóa nền tảng năng lực cạnh tranh từ vốn và lao động rẻ sang cải thiện năng suất. Đây chính là cốt lõi của quá trình công nghiệp hóa (giai đoạn 2). Nói cách khác, năng suất vừa là nền tảng, thước đo, và mục đích của công nghiệp hóa.
Ở các nước hậu công nghiệp hóa (giai đoạn 3), năng suất vẫn giữ vị trí trung tâm, song nó mang một hình thức mới, đó là giá trị độc đáo – vốn chỉ có được nhờ tinh thần đổi mới và sáng tạo không ngừng.
Do đó, Cục Công nghiệp đề xuất, chính sách công nghiệp trọng điểm phải hướng tới 3 mục tiêu:
Thứ nhất, nâng cấp công nghệ: Những bước tiến như vũ bão của khoa học và kỹ thuật đã tạo ra nền tảng và tiềm năng phát triển công nghệ chưa từng thấy. Điều này đặc biệt quan trọng đối với các nước đang phát triển – tức là các nước đi sau trong quá trình phát triển – vì nó tạo ra cơ hội thu hẹp khoảng cách công nghệ, và nhờ đó thu hẹp khoảng cách về mức sống với các nước dẫn đầu. Ngược lại, nếu không bắt kịp được với những tiến bộ về khoa học, kỹ thuật và công nghệ thì một quốc gia đã lạc hậu sẽ tiếp tục tụt hậu.
Thứ hai, chuyển dịch cơ cấu: Chuyển dịch cơ cấu thường được hiểu là chuyển dịch cơ cấu GDP. Điều này tuy không sai nhưng không phản ảnh được bản chất của chuyển dịch cơ cấu, đó là chuyển dịch lao động từ khu vực năng suất thấp (thường là nông nghiệp) sang các khu vực có năng suất cao hơn (công nghiệp, thương mại và dịch vụ), nhờ đó nâng cao năng suất của toàn bộ nền kinh tế.
Thứ ba, cạnh tranh quốc tế: Một nền công nghiệp mạnh phải là một nền công nghiệp có tính cạnh tranh, mà tính cạnh tranh này thường được thể hiện rõ nét nhất qua hoạt động xuất khẩu. Kim ngạch và cơ cấu giỏ hàng xuất khẩu của một quốc gia cho thấy rất rõ trình độ phát triển của quốc gia ấy. Một quốc gia có kim ngạch xuất khẩu so với GDP cao rõ ràng đáng khen ngợi, song nếu trong giỏ hàng xuất khẩu chủ yếu là các sản phẩm công nghiệp khai thác, nguyên liệu thô và sơ chế thì quốc gia đó hiển nhiên vẫn nằm trong nhóm nước kém phát triển.
