TÓM TẮT:
Giảm phát thải khí nhà kính, tăng trưởng xanh hướng tới phát thải ròng bằng 0 vào năm 2050 là các mục tiêu Chính phủ Việt Nam đặt ra song song với việc phát triển kinh tế. Để đạt được mục tiêu này, các biện pháp kỹ thuật và công cụ thị trường cần được kết hợp để đạt được hiệu quả cao nhất. Bài viết nghiên cứu kinh nghiệm của một số quốc gia trong vận hành thị trường carbon nhằm khuyến nghị cho Việt Nam trong công tác chuẩn bị trước khi sàn giao dịch Carbon Việt Nam chính thức đi vào hoạt động vào năm 2027.
Từ khóa: tín chỉ carbon, vận hành thị trường carbon, phát thải, thị trường carbon.
1. Đặt vấn đề
Thị trường carbon bắt đầu từ khi Nghị định thư Kyoto của Liên Hiệp Quốc về biến đổi khí hậu, được thông qua vào năm 1997. Theo đó, các quốc gia dư thừa quyền phát thải được bán cho các quốc gia phát thải nhiều hơn hoặc ít hơn mục tiêu cam kết.
Từ đó, chứng chỉ giảm/hấp thụ phát thải khí nhà kính được xem là một loại hàng hóa. Do carbon là khí nhà kính quy đổi tương đương với mọi loại khí nhà kính nên các giao dịch được gọi chung là mua bán, trao đổi carbon đã hình thành nên thị trường carbon hay thị trường tín chỉ carbon.
Tín chỉ carbon là chứng nhận để giao dịch thương mại và thể hiện quyền phát thải lượng khí nhà kính, cụ thể là khí CO2; đồng thời đại diện cho quyền phát thải một tấn CO2 hoặc một lượng khí nhà kính khác tương đương với 1 tấn CO2 vào bầu khí quyển.
Thị trường carbon quốc tế được thiết lập đầu tiên trên cơ chế trong khuôn khổ Nghị định thư Kyoto năm 1997. Sau đó, các thị trường carbon nội địa và liên kết dần được hình thành, mở rộng tại nhiều quốc gia, khu vực.
Thị trường carbon tồn tại dưới hai hình thức, bao gồm cơ chế bắt buộc và cơ chế tự nguyện. Thị trường carbon bắt buộc (mandatory carbon market) là thị trường quy định việc mua bán carbon dựa trên các cam kết của các nước tham gia Công ước khung của Liên Hợp quốc để đạt được mục tiêu giảm thiểu phát thải khí nhà kính.
Thị trường carbon tự nguyện (voluntary carbon market) dựa trên cơ sở hợp tác thỏa thuận song phương hoặc đa phương giữa các tổ chức, công ty hoặc quốc gia. Thị trường carbon tự nguyện cho phép những cá nhân, tổ chức gây ô nhiễm bù đắp lượng khí thải carbon của họ bằng cách mua tín chỉ carbon từ các dự án được thiết kế để loại bỏ hoặc giảm thiểu khí nhà kính trong khí quyển.
Hiện nay, Việt Nam chưa có thị trường bắt buộc với tín chỉ carbon. Việc chuyển giao kết quả giảm phát thải được thực hiện thông qua các thỏa thuận đàm phán song phương giữa các bên liên quan theo thị trường tự nguyện.
Việc phát triển thị trường carbon không thể thiếu để Việt Nam đạt được thành công mục tiêu phát thải ròng bằng 0 vào năm 2050. Đây là yếu tố quan trọng trong việc hình thành và phát triển thị trường carbon của Việt Nam.
Thông qua việc phân tích các thị trường carbon của một số quốc gia trên thế giới như: Hoa Kỳ, châu Âu, New Zealand, Trung Quốc, Hàn Quốc, Thái Lan, bài viết đề cập đến các bài học và khuyến nghị cho Việt Nam trong việc xây dựng thị trường carbon trong thời gian tới.
2. Thực tiễn vận hành thị trường carbon của một số quốc gia
2.1. Thị trường carbon châu Âu (EU-ETS)
Thị trường mua bán phát thải của Liên minh châu Âu (EU) đã được hình thành chính thức vào năm 2005, là thị trường mua bán quyền phát thải đầu tiên và lớn nhất thế giới, với 31 quốc gia thành viên, 11.000 doanh nghiệp.
Hoạt động của EU-ETS dựa trên nguyên tắc “hạn ngạch và thương mại”. Đặc điểm nổi bật của EU-ETS là việc triển khai theo từng ngành với phạm vi phân bổ và thị trường được điều chỉnh theo từng giai đoạn.
Giai đoạn 1 (từ năm 2005 đến năm 2007): đây là giai đoạn thử nghiệm, các tín chỉ phát thải được miễn phí cho những người tham gia thị trường. Giai đoạn này xác định mức giá carbon trên thị trường và thiết lập cơ sở hạ tầng cần thiết để giám sát, báo cáo và xác định giới hạn phát thải của các doanh nghiệp nhiệt điện và các hộ sử dụng điện lớn (từ 20MW trở lên). Mục tiêu là đảm bảo EU - ETS vận hành hiệu quả khi Nghị định Kyoto có hiệu lực và các thành viên của EU đáp ứng các cam kết vào năm 2008.
Giai đoạn 2 (từ năm 2008 đến 2012): đây là giai đoạn đầu tiên các quốc gia thực hiện cam kết theo Nghị định thư Kyoto. Giai đoạn này chỉ còn khoảng 90% tín chỉ phát thải được phân phối miễn phí, phần còn lại sẽ được phân phối bằng đấu giá. Khi mức phát thải thực tế vượt quá mức tín chỉ được phân bổ miễn phí thì các doanh nghiệp có thể sử dụng quyền phát thải thông qua việc tài trợ các dự án giám phát thải khí nhà kính ở các nước đang phát triển. Phạm vi được mở rộng bao gồm ngành hàng không dân dụng.
Giai đoạn 3 (từ năm 2013 đến 2020): giai đoạn này, EU bắt đầu đưa các ngành sản xuất nhôm, thép, kinh doanh, vận chuyển carbon, hóa dầu và các ngành hóa chất khác cùng nằm trong phạm vi điều chỉnh của EU-ETS. Các loại khí nhà kính cũng được mở rộng từ khí CO2 sang các loại khí thải N2O và PFC. Với mục tiêu giảm 21% lượng khí nhà kính vào năm 2020, EU thiết kế giảm bình quân khoảng 1,74%/năm bắt đầu từ năm 2013 cho tất cả các thành viên Liên minh. Giai đoạn này số tín chỉ carbon phân bố miễn phí giảm xuống còn khoảng 43%. Phần còn lại được phân phối theo hình thức đấu giá tương tự như giai đoạn 2.
Đồng thời EU đưa ra định hướng nhằm phát triển giai đoạn 4 (từ ngày 1/1/2021 và kết thúc vào ngày 31/12/2028), mục tiêu chính của giai đoạn 4 là (1) Tăng cường phát triển EU-ETS bằng cách giảm 2,2% tín chỉ phát thải miễn phí vào năm 2021; (2) Tiếp tục phân bổ các tín chỉ miễn phí; (3) Hỗ trợ ngành công nghiệp và ngành điện (các ngành phát thải cao) đáp ứng các thách thức trong quá trình chuyển đổi sang ngành công nghiệp phát thải thấp.
2.2. Thị trường carbon New Zealand
Thị trường Carbon New Zealand (NZ-ETS) hoạt động từ năm 2008, áp dụng cho hầu hết các ngành của nền kinh tế. Chính phủ New Zealand đã hai lần tiến hành đánh giá và điều chỉnh thị trường. Lần 1 vào năm 2011 và lần 2 vào năm 2015, kết thúc vào năm 2017. Điểm đặc biệt của thị trường NZ-ETS là bao gồm ngành lâm nghiệp, ngành chủ yếu hấp thụ khí nhà kính của khí thải. Phương thức vận hành thị trường tuân theo hạn mức và giao dịch. Tính đến năm 2019, có hơn 2.360 tổ chức, doanh nghiệp đăng ký phát thải chiếm khoảng 52% tổng lượng phát thải quốc gia. Ngoài ra, Chính phủ New Zealand còn đưa ra cơ chế giá sàn, với mức giá cố định là 25 NZD cho một tín chỉ Carbon. Mặc dù có nhiều điểm tương đồng với thị trường carbon châu Âu, mô hình thị trường carbon của New Zealand có một số khác biệt.
Thứ nhất là thị trường carbon mở rộng phạm vi bao gồm ngành lâm nghiệp. Đây là điểm đặc biệt, vì ngành lâm nghiệp là ngành hấp thụ carbon nên không bị áp dụng hạn ngạch phát thải như các doanh nghiệp khác. Tuy nhiên, nếu doanh nghiệp lâm nghiệp muốn phá rừng hoặc chuyển đổi rừng thì cần thiết để có được các khoản tín dụng tương đương với lượng phát thải hấp thụ dự kiến từ các khu rừng bị chặt phá.
Thứ hai, EU-ETS tập trung vào việc quản lý các doanh nghiệp phát thải hạ lưu, còn NZ-ETS quản lý các doanh nghiệp phát thải thượng nguồn. Chính phủ New Zealand yêu cầu tất cả các ngành công nghiệp báo cáo lượng khí thải hàng năm để mua hoặc nộp hạn ngạch cho chính phủ. Ngoài ra, Chính phủ New Zealand còn áp dụng mức phạt đối với các tổ chức không đáp ứng nghĩa vụ thu thập dữ liệu của họ hoặc cố ý sửa chữa sai sót trong thông tin báo cáo. Đồng thời trong giai đoạn đầu tiên, một thị trường trao đổi khí thải đã được xây dựng để liên kết các thị trường carbon quốc tế theo Nghị định thư Kyoto. Tuy nhiên, bắt đầu từ năm 2015, Chính phủ New Zealand chỉ tập trung vào thị trường trong nước và tín dụng quốc tế không được công nhận.
2.3. Thị trường Carbon Trung Quốc
Thị trường carbon Trung Quốc ra mắt vào năm 2020. Nguyên lý hoạt động của thị trường carbon Trung Quốc là theo phương thức “hạn ngạch và mậu dịch”. Điểm khác biệt lớn nhất của thị trường carbon Trung Quốc là thị trường được thiết lập thí điểm ở các tỉnh có nền kinh tế tương đối phát triển và các thành phố có cường độ phát thải thấp hơn mức trung bình quốc gia (gồm Thượng Hải, Bắc Kinh, Quảng Đông, Thiên Tân, Hồ Bắc, Trùng Khánh và Phúc Kiến, Thâm Quyến). Tuy nhiên, đây cũng là những nơi có mật độ dân cư đông đúc, sự khác biệt trong nền kinh tế, tổng sản phẩm quốc nội và cường độ phát thải.
Trong số 8 thị trường thí điểm ở Trung Quốc, hệ thống phân cấp pháp lý và sắp xếp của Hệ thống giao dịch khí thải ETS khác nhau. Chỉ có Thâm Quyến và Bắc Kinh tiến hành các hoạt động theo luật pháp quốc gia, được bổ sung bởi các quy định của địa phương. Sáu chợ thí điểm khác được thành lập theo luật pháp địa phương. Các tiêu chuẩn liên quan đến phân bổ hạn ngạch và giám sát, báo cáo và thẩm định là các văn bản quy phạm pháp luật do địa phương xây dựng và ban hành. Do khác nhau về khuôn khổ pháp lý và các thỏa thuận ở cấp quốc gia, các tiêu chuẩn của pháp luật địa phương, đã trở thành một trở ngại cho việc kết nối thí điểm thị trường carbon.
Năm 2017, Trung Quốc có kế hoạch thiết lập một thị trường carbon chung cho ngành năng lượng, nhằm mục đích thí điểm thị trường carbon nội địa. Tuy nhiên, mới chỉ có quy định tạm thời về nhiệm vụ quản lý thương mại phát thải carbon do Ủy ban Cải cách và Phát triển Quốc gia phụ trách. Ở cấp quốc gia, vẫn còn thiếu khung pháp lý và hệ thống quản lý chung.
Do thiếu sự thống nhất về cơ sở pháp lý giữa các địa phương đã không thể phát huy hết tính linh hoạt của thị trường. Hơn nữa, các hình phạt chung còn lỏng lẻo và không đồng nhất khi xử lý vi phạm hợp đồng mua bán carbon làm cho thị trường carbon kém hiệu quả.
2.4. Thị trường carbon Hàn Quốc
Năm 2011, Hàn Quốc công bố thông tin về mức phát thải để sử dụng làm cơ sở để tính toán lượng phát thải khí nhà kính phát thải cho từng ngành. Tiếp theo là Luật Phân bổ và Giao dịch về giới hạn phát thải khí nhà kính vào năm 2012, cho phép phát triển và thực hiện thị trường carbon. Đến năm 2014, Hàn Quốc thực hiện Kế hoạch chỉ đạo hệ thống thương mại phát thải và giai đoạn 1 của Kế hoạch phân bổ hạn ngạch quốc gia cùng với Mục tiêu giảm nhẹ khí nhà kính quốc gia.
Thị trường carbon Hàn Quốc giao dịch theo mô hình “mua bán giới hạn”, theo đó, cá nhân và doanh nghiệp tham gia hệ thống có quyền mua bán tín chỉ phát thải trong trường hợp vượt quá hoặc thiếu tín dụng.
Kể từ ngày 15/01/2014, Sở Giao dịch chứng khoán Hàn Quốc trở thành cơ quan điều phối thị trường carbon Hàn Quốc. Các doanh nghiệp tham gia tiến hành kiểm kê khí nhà kính, được xác nhận bởi bên thứ ba và được báo cáo lên Chính phủ. Sau khi được cấp phép, các doanh nghiệp được xếp vào danh mục đăng ký giới hạn phát thải theo quy định của Chính phủ. Ngoài ra, các doanh nghiệp tham gia cũng phải khấu trừ giới hạn tương ứng với lượng phát thải của năm trước. Doanh nghiệp không tuân thủ quy định của thị trường carbon Hàn Quốc sẽ bị phạt. Mức phạt tối đa là 10.000 won/tấn CO2 tương đương, tương đương khoảng 91 USD. Ngoài ra, hệ thống mua bán phát thải của Hàn Quốc cho phép các cơ sở tham gia vay tín chỉ từ các cơ sở khác, tuy nhiên, việc vay mượn chỉ tồn tại trong giai đoạn 1 từ nă 2017-2019.
2.5. Thị trường carbon Thái Lan
Tháng 9 năm 2023, Thái Lan - nền kinh tế lớn thứ hai Đông Nam Á, triển khai sàn giao dịch carbon đầu tiên, có tên gọi FTIX. Liên đoàn Công nghiệp Thái Lan, đại diện cho 12.000 công ty tư nhân trên 45 lĩnh vực, là cơ quan điều hành FTIX. Khác với các quốc gia trên, trước khi vận hành thị trường carbon chính thức, chính phủ Thái Lan thiết lập một số cơ chế trao đổi tín chỉ carbon tự nguyện. Thị trường carbon tự nguyện hoạt động bên lề thị trường chính thức và hỗ trợ các doanh nghiệp và cá nhân mua bán tín chỉ carbon trên cơ sở tự nguyện. Điểm đặc biệt của thị trường carbon tự nguyện là sự đa dạng của các dự án của các bên và thường được coi là nơi thử nghiệm trước khi giới thiệu thị trường carbon chính thức.
3. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong vận hành thị trường carbon
Nhằm tạo tiền đề cho việc hình thành các chính sách về thị trường carbon, Việt Nam đã trở thành thành viên của “Chương trình sẵn sàng tham gia thị trường carbon Quốc tế” (Partnership for Market readiness - PMR) do Ngân hàng Thế giới tổ chức vào năm 2012 và triển khai Dự án “Chuẩn bị sẵn sàng cho xây dựng thị trường carbon tại Việt Nam” (Viet Nam Partnership for Market readiness - VNPMR) từ năm 2015. Dự án đặt nền móng để Việt Nam hình thành phát triển thị trường carbon theo hướng gia nhập thị trường carbon thế giới. Đồng thời tham gia Chương trình “Đối tác thực hiện Thị trường carbon” (PMI) do Ngân hàng Thế giới khởi xướng. Đây là giai đoạn tiếp nối của VNPMR, các Bộ, ngành, địa phương sẽ cùng tham gia xây dựng các chính sách và triển khai thực hiện, góp phần hoàn thiện các công cụ quản lý về tín chỉ carbon, định giá carbon ở Việt Nam trong thời gian tới.
Chính phủ Việt Nam cũng đã ban hành khung pháp lý và chính sách hình thành thị trường carbon như Luật Bảo vệ môi trường năm 2020; Nghị định số 06/2022/ND-CP ngày 7 tháng 1 năm 2022 về giảm thiểu phát thải khí nhà kính và bảo vệ tầng ozone; Quyết định số 01/2022/QDTTg ngày 18/01/2022 ban hành danh mục các lĩnh vực, cơ sở phát thải nhà kính khí phải thực hiện kiểm kê khí nhà kính; Thông tư số 01/2022/TT-BTNMT ngày 07/01/2022 quy định chi tiết thi hành Luật Bảo vệ môi trường trong lĩnh vực ứng phó với biến đổi khí hậu. Trong các văn bản này có rất nhiều quy định liên quan đến việc thành lập và vận hành thị trường carbon Việt Nam, trong đó vai trò, trách nhiệm của các bộ, ngành liên quan đã được đề cập. Bên cạnh đó, dự thảo Đề án “Phát triển thị trường carbon tại Việt Nam” được xây dựng trên cơ sở Nghị định số 06/2022/NĐ-CP cũng đã hình thành. Theo lộ trình của Chính phủ, thị trường carbon trong nước sẽ thí điểm từ năm 2025 và vận hành chính thức từ năm 2028.
Việc xây dựng và vận hành thị trường carbon là một quá trình dài, đòi hỏi đầu tư nhiều về kỹ thuật, nhân lực và tài chính. Trong bối cảnh nền kinh tế Việt Nam hiện nay, việc vận hành thị trường giao dịch carbon cần dựa trên những bài học kinh nghiệm từ các quốc gia đã vận hành thành công thị trường này. Để vận hành thị trường carbon ở Việt Nam hiệu quả, các cơ quan chức năng cần quan tâm một số vấn đề sau:
Thứ nhất, cần xây dựng khung pháp lý hoàn chỉnh để tạo điều kiện phát triển thị trường carbon, hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về các hoạt động kinh doanh tín chỉ carbon.
Thứ hai, nâng cao kiến thức quản lý nhà nước cho các nhà hoạch định chính sách và cán bộ quản lý hoạt động kinh doanh hạn ngạch phát thải khí nhà kính và tín chỉ carbon ở thị trường carbon trong nước và thị trường carbon quốc tế.
Thứ ba, cần có quy định về hướng dẫn đo lường, kiểm kê một cách chính xác lượng khí thải thực tế của các doanh nghiệp, cơ sở. Hoàn thiện hệ thống kiểm kê khí nhà kính từ trung ương đến địa phương, các bộ, ngành.
Thứ tư, nâng cao nhận thức về vai trò cũng như lợi ích của kinh doanh hạn ngạch phát thải khí nhà kính và tín chỉ carbon. Đồng thời xác định các ngành, địa phương có hoạt động gây phát thải khí nhà kính tham gia vào thị trường carbon thí điểm.
Thứ năm, kinh doanh khí thải là lĩnh vực mới, do đó, cần đào tạo, bồi dưỡng kiến thức cho các cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp, cá nhân để thực hiện các hoạt động giảm phát thải khí nhà kính theo cơ chế trao đổi, bù đắp tín chỉ carbon trong nước và quốc tế.
Thứ sáu, thực tế ở Việt Nam hiện nay, số lượng chuyên gia hoạt động trong lĩnh vực về trao đổi tín chỉ carbon còn quá ít, do đó, cần sớm đưa chuyên ngành về phát thải nhà kính cũng như thị trường carbon và tín chỉ carbon vào đào tạo chính thức tại các trường đại học, trước mắt là hỗ trợ đào tạo chuyển giao công nghệ.
Đối với giai đoạn vận hành thí điểm, cần tiếp tục hoàn thiện khung pháp lý thị trường carbon, tăng cường năng lực của các bên tham gia thị trường; xác định lượng phát thải khí nhà kính hiện tại và quá khứ của các doanh nghiệp được lựa chọn để tham gia vào thị trường carbon thí điểm; phân bổ hạn ngạch phát thải khí nhà kính cho các cơ sở (doanh nghiệp) được lựa chọn để tham gia vào thị trường carbon thí điểm; và định giá tín chỉ carbon.
Giai đoạn vận hành thị trường carbon, cần tiếp tục hoàn thiện chính sách, khuôn khổ pháp lý để hình thành và tạo điều kiện thuận lợi điều kiện phát triển thị trường carbon trong nước dựa trên kết quả đánh giá giai đoạn thí điểm, bao gồm: quy định về điều chỉnh phân bổ và thu hồi phát thải khí nhà kính hạn ngạch cho các doanh nghiệp tham gia thị trường carbon; trao đổi hạn ngạch phát thải khí nhà kính và tín chỉ carbon phái sinh đối với lượng carbon; xác định ngành gây phát thải khí nhà kính lớn tham gia thị trường carbon; xác định lượng phát thải khí nhà kính hiện tại và quá khứ của các doanh nghiệp được lựa chọn để tham gia vào thị trường carbon; vận hành đầy đủ hệ thống đăng ký và giao dịch phát thải khí nhà kính.
4. Kết luận
Thị trường carbon được coi là công cụ chính để giảm phát thải khí nhà kính và đang phát triển nhanh chóng về thị phần giao dịch, cũng như các tổ chức tham gia. Thời gian qua, Việt Nam đã ban hành và đang thực hiện nhiều chính sách cho mục tiêu xây dựng thị trường carbon. Tuy nhiên, lộ trình xây dựng thị trường carbon mới tính đến năm 2028 và chỉ áp dụng cho thị trường trong nước. Còn thị trường giao dịch quốc tế - một hình thức tương tự thị trường chứng khoán thì vẫn còn bỏ ngỏ. Do đó, chúng ta cần xây dựng lộ trình dài hơn, từ 5 năm, 10 năm, 20 năm và phạm vi áp dụng rộng hơn cho cả thị trường quốc tế.
TÀI LIỆU THAM KHẢO:
1. Bộ Tài nguyên và Môi trường (2021), Báo cáo thuyết minh Đề án Phát triển thị trường các-bon tại Việt Nam.
2. Chính phủ (2022). Nghị định số 06/2022/NĐ-CP ngày 7 tháng 1 năm 2022 về giảm thiểu phát thải khí nhà kính và bảo vệ tầng ozone lớp.
3. Bộ Tài nguyên và Môi trường (2022). Thông tư số 01/2022/TT-BTNMT ngày 07/01/2022 quy định chi tiết thi hành Luật Bảo vệ môi trường.
4. Thủ tướng Chính phủ (2022). Quyết định số 01/2022/QĐ-TTg ngày 18/01/2022 về lĩnh vực ứng phó với biến đổi khí hậu.
5. Trịnh Nam Phong (2023). Thị trường carbon hình thành trên thế giới như thế nào? Báo Nhân dân. Truy cập tại https://nhandan.vn/thi-truong-carbon-hinh-thanh-tren-the-gioi-nhu-the-nao-post770611.html
6. Jeff Swartz (2016), International Emissions Trading Association - IETA, China’s national emissions trading system: Implications for Carbon markets and trade, Issue Paper No.6, International Centre for Trade and Sustainable Development - ICTSD.
Experiences of some countries in operating carbon markets and recommendations for Vietnam
Master. Nguyen Quang Hieu
Department of Taxation of Large Enterprises, General Department of Taxation
Abstract:
Reducing greenhouse gas emissions and promoting green growth towards net zero emissions by 2050 are the goals set by the Vietnamese government in parallel with economic development. To achieve these goals, technical measures and market instruments need to be combined to achieve the highest efficiency. This paper presented experiences of some countries in operating carbon markets to make recommendations for Vietnam in preparing for the operation of the Vietnam Carbon Exchange in 2027.
Keywords: carbon credits, carbon market operations, emissions, carbon markets.
[Tạp chí Công Thương - Các kết quả nghiên cứu khoa học và ứng dụng công nghệ, Số 19 tháng 9 năm 2024]
