Tóm tắt:
Nếu trước đây ở nền kinh tế tập trung giữa trung ương và địa phương, giữa địa phương với địa phương không có sự phân quyền, có chăng chỉ là tập quyền, bao cấp, theo mô hình Xô - Viết, thì ngày nay, nền kinh tế thị trường và một xã hội pháp quyền (nhà nước pháp quyền) phân quyền như là một điều kiện khách quan cho quản trị địa phương. Bài viết nghiên cứu sự phân quyền không chỉ được thể hiện ở chiều ngang giữa lập pháp (cơ quan đại diện), với hành pháp (cơ quan thi hành các quyết định của cơ quan đại diện), mà còn đòi hỏi cả ở chiều dọc giữa các cấp chính quyền địa phương, với mục tiêu của sự phân quyền là mọi cấp chính quyền địa phương phải tự trách nhiệm trước pháp luật theo tinh thần tự quản.
Từ khóa: phân quyền, tự quản, tự chịu trách nhiệm, quản trị địa phương.
1. Đặt vấn đề
Thuật ngữ “quản trị” chính là thuật ngữ quản lý chúng ta vẫn dùng lâu nay, nhưng ở nghĩa hiện đại hơn của nền kinh tế thị trường và môi trường pháp quyền, khi các hoạt động quản lý được tính đến ý chí của đối tượng bị quản lý. Và không chỉ đối tượng bị quản lý phải tuân theo pháp luật mà cả chủ thể quản lý cũng phải tuân theo pháp luật, quyền con người được bảo đảm.
Ngay từ thời Hy Lạp và Lã Mã cổ đại đã chỉ ra: con người tập hợp lại để tạo nên các hộ gia đình, các hộ gia đình tạo nên làng xã, làng xã tạo nên thành thị. Chúng ta đã phát triển nhiều cách tổ chức thành bang khác nhau để được sống một cuộc đời tốt lành. Thành bang thời bấy giờ được hiểu như nhà nước hiện nay. Trong một bài luận rất ngắn có tính chất phương pháp luật, Giáo sư Hà Văn Tấn - một chuyên gia lớn của Việt Nam đã cho rằng, trong thực tế người ta đã coi nước như tổng các làng, coi dân tộc như cộng đồng các làng, coi văn hóa Việt Nam cổ truyền như tổng các văn hóa làng. Các xã tập hợp lại với số lượng không cố định thành tổng[5].
Theo Thư Jefferson gửi người cùng thời Samuel Kerchval nhấn mạnh: "Chúng ta cần phải... đưa chính quyền của chúng ta trở thành một bộ máy, gồm: (1) một nền đại cộng hòa liên bang, để giải quyết các vấn đề đối ngoại và các vấn đề cấp liên bang; (2) một chính quyền bang, để giải quyết những gì gắn trực tiếp đến các công dân của chính chúng ta; (3) các nền cộng hòa cấp địa hạt, để chịu trách nhiệm và giải quyết các vấn đề của các khu dân cư; (4) các nền cộng hòa cấp tiểu khu để giải quyết các vấn đề tuy nhỏ, nhưng lại rất nhiều và thu hút quan tâm của người dân trong tiểu khu đó. Như thế, trong chính quyền - cũng như trong bất cứ lĩnh vực nào khác của cuộc sống - chỉ cần phân chia và phân nhánh trách nhiệm thì mọi vấn đề, dù lớn dù nhỏ, đều có thể được giải quyết một cách hoàn hảo".
Từ dẫn luận trên có thể suy ra, các địa phương huyện, quận, tỉnh, thành phố cho đến cả nhà nước, xét cho đến cùng đều được hình thành từ tổng các làng xã thời xa xưa. Nhà nước về nguyên tắc được hình thành từ các chính quyền địa phương. Quản trị nhà nước tốt phải có quản trị địa phương tốt. Nền tảng của quản trị địa phương tốt phải dựa trên sự phân quyền.
2. Phân quyền giữa trung ương với địa phương và địa phương tự quản
Xét cho cùng, mục đích của kiểm soát chính quyền địa phương là biết được hiệu quả hoạt động đúng thẩm quyền của chính quyền địa phương và tác động của hiệu quả hoạt động đó đến đời sống của người dân địa phương, để có thể thay đổi việc tổ chức hoạt động của chính quyền địa phương, thậm chí có thể thay đổi đến cả chủ trương chính sách của nhà nước đối với các cấp chính quyền địa phương. Nhận thức như cách của Th. Jefferson ở trên là rất cơ bản và đã được áp dụng ở đa số các quốc gia phát triển.
Để kiểm soát chính quyền địa phương, quyền lực nhà nước địa phương không chỉ được phân chia theo chiều ngang thành các ngành lập pháp, hành pháp và tư pháp địa phương, mà còn phải tiếp tục phân chia ở chiều dọc giữa trung ương và địa phương. Chính ở sự phân quyền này mà quyền lực nhà nước địa phương và của trung ương bị kiểm soát. Đến các cơ quan địa phương/ủy ban hành pháp địa phương lại bị phân chia thành lập pháp địa phương và hành pháp địa phương. Ở mọi cấp chính quyền, quyền lực nhà nước địa phương đều phải bị phân chia, làm cho quyền lực đó không có một cơ hội tập trung. Đó là cơ sở của sự kiểm soát chính quyền địa phương.
“Sự phân quyền” được Jefferson mô tả ở phần trên có ít nhất 3 chiều, bao gồm: thứ nhất, sự phân bổ quyền lực chính quyền giữa các nhánh riêng rẽ của chính quyền (đây là “sự phân quyền” được hiểu sát nghĩa nhất); thứ hai, sự phân chia quyền lực đó theo một cách thức sao cho chức năng của một nhánh chính quyền trong một vấn đề cụ thể bị kiểm soát bởi chức năng của một nhánh khác có thẩm quyền về cùng vấn đề ấy hoặc về một vấn đề khác có liên quan. Biện pháp này thường được gọi là “các biện pháp kiểm soát và cân đối quyền lực lẫn nhau” - “checks and balances”. Về cốt lõi, đây là một hệ thống nằm ngay bên trong chính quyền nhằm bảo đảm tính trách nhiệm của chính quyền; thứ ba, sự phân chia quyền lực của chính quyền theo ngành dọc sao cho mỗi một nhiệm vụ của chính quyền được giao cho đơn vị nào nhỏ nhất, cơ sở nhất trong chính quyền mà có thể đảm trách được nhiệm vụ đó.
Hiện nay, khoa học pháp lý thế giới có rất nhiều quan điểm khác nhau về vị trí, vai trò của chính quyền địa phương. Chính quyền địa phương được xem xét “như là một cành quyền lực thứ tư, chỉ phụ thuộc vào pháp luật và chịu sự xét xử của Tòa án, không trực thuộc ủy ban hành pháp và các cơ quan của ủy ban hành pháp kể cả từ trung ương lẫn địa phương” [2]. Ngược lại quan điểm này, trong tình trạng hiện nay của việc xây dựng “Nhà nước thịnh vượng chung”, đòi hỏi sự can thiệp ngày càng sâu rộng vào tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội của các cơ quan nhà nước trung ương. Xuất hiện mối quan hệ ngày càng trở nên chặt chẽ giữa nhà nước và địa phương tự quản, nên các cơ quan tự quản của địa phương ngày càng trở thành một bộ phận của chính quyền hành pháp. Tuy vậy, tính tự quản của chính quyền địa phương vẫn được nhiều nhà luật học bảo vệ, chủ yếu là từ phía hệ thống pháp luật Ănglô - Xắc xông, chính quyền địa phương chỉ có thể thực hiện được chức năng của mình ở đâu, mà ở đó chính quyền trung ương không có điều kiện thực hiện quyền lực của mình.
Tổ chức chính quyền địa phương phụ thuộc vào nhiều thứ, nhưng trước hết vào việc hình thành ra các lãnh thổ hành chính trực thuộc. Các đơn vị lãnh thổ địa phương trên thế giới hiện nay được hình thành theo 2 nguyên tắc cơ bản: tự nhiên và nhân tạo; lãnh thổ hành chính tự nhiên tức là lãnh thổ hình thành một cách tự nhiên. Nhà nước phải công nhận các ranh giới hình thành một cách tự nhiên theo các đặc điểm dân cư, địa lý, phong tục, tập quán, truyền thống văn hóa và lịch sử... Đó là các cộng đồng dân cư bền vững, nhà nước buộc phải thừa nhận trong quá trình thực hiện sự cai trị - quản lý của mình trên toàn vẹn lãnh thổ quốc gia; lãnh thổ hành chính nhân tạo là những đơn vị được nhà nước ở trung ương chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính trực thuộc theo nhu cầu quản lý hay còn được gọi là nhu cầu “cai trị” của trung ương. Đối với các lãnh thổ hành chính nhân tạo, việc tổ chức và hoạt động của các cơ quan địa phương chủ yếu để thực hiện chức năng quản lý.
Một trong những nội dung quan trọng của kiểm soát quyền lực là sự phân lập và kiềm chế quyền lực giữa trung ương và địa phương. Chỉ có phân lập mới có sự kiềm chế. Sự phân lập này cần phải được quy định một cách rõ ràng trong các văn bản quy phạm pháp luật, mới có khả tạo ra sự ổn định và chống lại sự thay đổi tùy tiện của các cơ quan nhà nước cấp trên. Trung ương tập trung quyền lực rất cần thiết và không nên giữ lại những quyền hạn thuộc về địa phương. Về phía mình, Địa phương cần phải chủ động, sáng tạo trong phạm vi pháp luật quy định, nhưng không vượt ra khỏi những phạm vi đã được pháp luật quy định. Theo nguyên tắc ở đâu nắm được nhiều nhất lượng thông tin nhất, thì được quyền giải quyết vấn đề đó.
Việc phân định thẩm quyền giữa các cơ quan chính quyền địa phương với chính quyền cấp trung ương, cũng như giữa chính các cấp chính quyền địa phương với nhau chỉ dừng ở mức độ tương đối, mà không bao giờ tuyệt đối. Việc tổ chức chính quyền địa phương bao giờ cũng thể hiện mối tương quan giữa nhà nước trung ương và chính quyền địa phương. Mối tương quan này được tổng kết trên thế giới bằng 2 hình thức (cũng có thể được gọi bằng 2 nguyên tắc): tản quyền và phân quyền.
Tản quyền (deconcentration) có nghĩa là quyền lực nhà nước được tập trung vào trung ương. Nhà nước trung ương cử đại diện của mình về các lãnh thổ trực thuộc để tổ chức thực hiện các quyết định quản lý của mình tại địa phương. Theo cách thức này, quyền lực nhà nước luôn luôn tập trung vào trung ương, nhà nước thực hiện quyền lực của mình ngay tại địa phương thông qua các nhân viên do mình tực tiếp bổ nhiệm. Nguyên tắc thủ trưởng, điều hành và chỉ huy được thực hiện một cách thông suốt. Trong trường hợp có các vấn đề mâu thuẫn với địa phương, nhà nước trung ương giải quyết một cách giản đơn bằng việc chỉ cần rút phép thông công quan chức do chính mình bổ nhiệm là đủ. Nguyên tắc này thường được tổ chức cho những đơn vị hành chính nhân tạo. Các nhà nghiên cứu người Pháp thường phân tích nguyên tắc này thành 2 loại tản quyền theo chiều dọc và tản quyền theo chiều ngang. Tản quyền theo chiều dọc có nghĩa là các đại diện của chính quyền trung ương được cử về địa phương có nghĩa vụ bảo vệ quyền lợi của trung ương. Tản quyền theo chiều ngang có nghĩa là các tổ chức ban ngành của trung ương tổ chức thực hiện các quyết định của mình trong lãnh thổ địa phương.
Phân quyền (decentralization), có thể dịch là phi tập trung, có nghĩa là quyền lực nhà nước được phân chia rõ ràng giữa trung ương và địa phương. Trong phạm vi được phân, các vùng lãnh thổ địa phương chủ động giải quyết theo quy định của pháp luật. Địa phương có ngân sách và tài chính riêng. Những người sống định cư trong lãnh thổ địa phương trực tiếp bầu ra những cơ quan hoặc những người thay mặt nhân dân quản lý địa phương. Cơ chế này tạo nên tính tự trị của các lãnh thổ địa phương. Thậm chí, trong một chừng mực nhất định, các lãnh thổ tự trị có quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp riêng rẽ, tạo thành hệ thống pháp luật riêng, có cơ quan lập pháp riêng, có hiến pháp riêng, có bộ máy các cơ quan hành chính riêng và tư pháp riêng. Nhưng những lãnh thổ này vẫn phải chịu sự giám sát của các cơ quan nhà nước trung ương bằng một hệ thống các quyết định phê chuẩn của các cơ quan chính quyền cấp trên. Các lãnh thổ tự trị này về nguyên tắc chỉ được phép toàn quyền giải quyết các công việc nội bộ, mà không có quyền ngoại giao chính trị và không được phép thành lập các quân đội riêng.
Hiện nay, trên thế giới đang có xu hướng xích lại gần nhau giữa 2 nguyên tắc tổ chức chính quyền địa phương “tản quyền” và “phân quyền”. Thực ra 2 nguyên tắc này trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương không phải là hoàn toàn đối lập và mâu thuẫn, loại trừ lẫn nhau, mà việc quản lý chính quyền địa phương đều phải chứa đựng dù ít hay nhiều cả tản quyền và cả phân quyền. Vấn đề ở chỗ không phải dùng một nguyên tắc này hay là nguyên tắc kia, mà là phải tìm ra một phương án tối ưu trong việc phát triển và quản lý chính quyền địa phương.
3. Phân quyền địa phương - điều kiện quản trị địa phương ở Việt Nam
So với chính quyền nhà nước ở trung ương, việc nghiên cứu về tổ chức chính quyền địa phương có phần lỏng lẻo và không sâu sắc, bởi nhiều lý do khác nhau:
Thứ nhất, chính quyền địa phương phần nhiều những năm trước đây phụ thuộc vào chính quyền trung ương, cách thức tổ chức và hoạt động nhiều khi là mô phỏng lại chính quyền trung ương;
Thứ hai, những thế kỷ trước đây, mà nhất là thế kỷ 20, vấn đề tổ chức chính quyền địa phương không thể cấp bách như tổ chức chính quyền trung ương. Bởi lẽ khi đó, vấn đề quốc gia, vấn đề dân tộc rất quan trọng. Nhưng bước sang thế kỷ 21, với việc ảnh hưởng của vấn đề toàn cầu hóa và khu vực hóa, vấn đề địa phương lại được nổi lên một cách cấp thiết;
Thứ ba, độ phức tạp của chính quyền địa phương cao hơn, vì chúng quá nhiều tầng, nhiều lớp trong một quốc gia.
Trước hết, về mặt nhận thức, công cuộc cải cách này có nội dung rất quan trọng là việc phải gạt bỏ tất cả, hay chí ít về cơ bản những nhận thức thể hiện tư duy bao cấp về chính quyền địa phương. Phải nhận thức rõ ràng rằng, những tư duy cũ của cơ chế tập trung bao cấp không chỉ chứa đựng trong tổ chức, hoạt động và quản lý đối với các doanh nghiệp, mà tồn tại ngay trong các quy định về chính quyền nói chung và chính quyền địa phương nói riêng. Chính đây mới là nơi chủ yếu của các quy định tập trung, bao cấp. Những quy định về tổ chức và hoạt động của chính quyền nói chung, trong đó có chính quyền địa phương là hình thức thể hiện nội dung bao cấp, tập trung trong việc quản lý xã hội nói chung và trong việc quản lý kinh tế nói riêng. Nội dung chính của tư duy chính là việc không phân biệt giữa đơn vị hành chính tự nhiên và đơn vị hành chính nhân tạo. So với bộ máy của chính quyền trung ương, việc tổ chức hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương là thể hiện cơ chế bao cấp rõ nhất và nhiều nhất. Vì sự bao cấp và tập trung chỉ có thể xảy ra từ trung ương xuống địa phương, chứ không có chiều ngược lại. Sự giản đơn và tập trung bao cấp có thể được thể hiện bằng một loạt những biểu hiện sau đây:
Thứ nhất, Việt Nam được chia thành 4 cấp chính quyền nhà nước (kể cả trung ương), theo kiểu các hình chóp nhỏ nằm trong các hình chóp lớn. Việc tổ chức nhà nước địa phương theo kiểu này rất chắc chắn, ưu điểm lớn nhất là không để lọt vấn đề phải quản lý, nhưng khuyết điểm lớn nhất là sự trùng lặp. Các vấn đề quản lý xã hội ở địa phương đều được pháp luật quy định cho tất cả 3 cấp của chính quyền địa phương. Cùng một vấn đề cả 4 cấp chính quyền đều phải đứng ra giải quyết, chưa kể đến cấp thôn hiện nay đang được tái hình thành và có khả năng giải quyết nhiều công việc như thời xưa.
Thứ hai, việc tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền không có sự phân biệt giữa các vùng lãnh thổ khác nhau, giữa nông thôn và thành thị, giữa vùng đồng bằng và miền núi, giữa vùng có dân tộc kinh với các vùng có nhiều dân tộc thiểu số, tức là không có sự phân biệt giữa đơn vị hành chính tự nhiên và đơn vị hành chính nhân tạo. Mặc dù Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã có nhiều cố gắng phân biệt giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị, nhưng mới chỉ dừng lại ở những quy định chung.
Cơ cấu tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền cấp dưới là bản sao của chính quyền cấp trên. Cấp trên có cơ cấu tổ chức nào và các hình thức hoạt động nào thì ở cấp dưới cũng có những cơ cấu và hình thức đó. Mô hình này được tổ chức theo của Xô Viết, mà đặc trưng của nó là các cấp chính quyền địa phương đều được tổ chức giống nhau. Ở cấp nào cũng có Hội đồng nhân dân (Xô - Viết) do dân trực tiếp bầu ra và đều được gọi là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, hoạt động một cách hình thức. Cách tổ chức này không phân biệt các quận, huyện, thành phố có nhiệm vụ quản lý nhà nước về một lĩnh vực nhất định nào đấy xuất phát từ nhu cầu quản lý chung của nhà nước, với các cộng đồng lãnh thổ dân cư được hình thành một cách tự nhiên bền vững, cần phải có những quyết định phản ánh nhu cầu từ cộng đồng dân cư, khác với các vùng lãnh thổ khác, mà pháp luật và các quyết định quản lý nhà nước cấp trên không có điều kiện thể hiện. Quan hệ trung ương và địa phương không rõ ràng, thiếu thủ tục làm việc, nặng về cơ chế cấp phát, xin - cho. Việc kiến thiết tổ chức các cơ quan chuyên môn của ủy ban nhân dân còn rập khuôn và tương ứng với các bộ, ngành trung ương. Tức ở trung ương có bộ, ngành nào thì ở địa phương cũng có các cơ quan chuyên môn đó tương ứng.
Thứ ba, việc tổ chức và hoạt động của nhiều cấp chính quyền chưa tạo điều kiện cho việc chủ động, sáng tạo của các cấp chính quyền cấp dưới, nặng về việc cấp dưới xin ý kiến chỉ đạo, hoặc phê duyệt của cấp trên, theo cơ chế “xin - cho”. Nhiều cấp chính quyền trong hoạt động chưa dựa vào pháp luật, chưa coi pháp luật là cơ sở hoạt động của mình, mà chỉ dựa vào ý kiến chỉ đạo của cấp ủy đảng địa phương. Việc tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương mang nặng nhiều quy định còn thể hiện ở sự bảo trợ của chính quyền cấp trên, phụ thuộc sự chủ động, sáng tạo của chính quyền cấp trên, kiểm soát vai trò của pháp luật, nhiều quyết định của chính quyền đã được thông qua, nhưng không có hiệu lực thi hành ngay, mà còn phải chờ sự phê chuẩn của cấp trên.
Thứ tư, việc tổ chức chính quyền địa phương trước đây quá lệ thuộc một cách chủ quan của tư duy cũ muốn tiến nhanh, tiến mạnh, một cách vội vàng lên chủ nghĩa xã hội, bằng cách nhập một loạt các đơn vị hành chính lại, để có đủ dân số và đất đai với quy mô lớn, mà không phù hợp với trình độ quản lý của chúng ta. Với cách thức suy nghĩ như vậy, cùng với cách thức tổ chức và hoạt động trong cơ chế tập trung bao cấp đã làm cho nhiều đơn vị hành chính kém phát triển.
Căn cứ vào tầm quan trọng và tính chất của vấn đề, có 3 loại vấn đề cần phân cấp như sau:
- Loại thứ nhất, là những vấn đề có ý nghĩa chung cho cả nước chỉ có chính quyền trung ương mới có quyền quyết định, thường chứa đựng dưới hình thức văn bản tổng hợp, có hiệu lực pháp lý cao, được áp dụng thống nhất trong cả nước. Ví dụ các bộ luật và luật...
- Loại thứ hai, là những vấn đề có liên quan đến địa phương, mặc dù đã được quy định trong các văn bản của trung ương, nhưng để phù hợp với từng địa phương cần phải có những quyết định chi tiết của địa phương. Song những vấn đề quy định thêm của chính quyền địa phương chỉ nằm trong phạm vi cho trước của chính quyền trung ương.
- Loại thứ ba, là những vấn đề nảy sinh trong phạm vi địa phương, gắn liền với điều kiện hoàn cảnh của địa phương, thì chính quyền địa phương hoàn toàn chịu trách nhiệm quy định, miễn là không trái với các văn bản của chính quyền trung ương .
4. Kết luận
Từ những kinh nghiệm từng bước qua thực hiện các văn bản dưới luật của Chính phủ, với tinh thần của Hiến pháp 2013, việc phân định thẩm quyền giữa các cấp chính quyền từ trung ương đến địa phương đã dần nâng cấp thành những quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 và sửa đổi 2019. Song vẫn chưa thực sự tạo nên sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, dẫn đến tình trạng mặc dù đã có luật chính quyền, nhưng đã có tới gần 10 địa phương muốn có quy chế đặc biệt cho họ.
Tài liệu tham khảo:
1. Breban G. (2018). Khái lược những tư tưởng lớn. Nxb Thế giới, Hà Nội.
2. Trương Đắc Linh (2002). Phân cấp quản lý trung ương và địa phương - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn. Hội thảo khoa học “Cải cách hành chính tại Thành phố Hồ Chí Minh - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn”.
3. Pierre Pasquier (2023). An Nam thời xa xưa, Nxb Thế giới, Hà Nội.
4. Hà Văn Tấn (2000). Làng, liên làng và siêu làng, trong ấn phẩm “Một chặng đường nghiên cứu lịch sử (1995 - 2000). Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội.
5. Alfred de Grazia (1959). The Elements of Political Science (Copyright 1959 by Princeton). USA: New Jersey.
Decentralization - The foundation of local governance
Assoc. Prof. PhD. Nguyen Dang Dung1
PhD. Tran Quyet Thang2
1 Ton Duc Thang University
2 National Academy of Public Administration
ABSTRACT:
While in the centralized economy in the past, between the central and local governments, among local governments, there was no decentralization of power; perhaps there was just centralization and subsidies, following the Soviet model. Nowadays, in the market economy, rule-of-law and decentralization are objective conditions for local governance. Separation of powers is not only expressed horizontally in the legislature (representative body) and the executive (the body that implements the decisions of the representative body), but also requires verticality among local governments. The purpose of such separation is that all levels of local government must be responsible before the law in the spirit of self-management.
Keywords: decentralization, self-management, self-responsibility, local governance.
[Tạp chí Công Thương - Các kết quả nghiên cứu khoa học và ứng dụng công nghệ, Số 17 tháng 7 năm 2024]
