TÓM TẮT:
Ở hầu hết các nước, trong quá trình phát triển thì đầu tư công là một công cụ kinh tế của Nhà nước, nó có thể đem lại những lợi ích to lớn cho nền kinh tế, nhất là đối với các nước đang phát triển như Việt Nam.
Bài viết tập trung nghiên cứu những đổi mới chính sách đầu tư công ở các nước, nhất là trong khu vực Đông Á, từ đó rút ra những bài học và gợi mở về chính sách nhằm giúp Việt Nam nâng cao hiệu quả quản lý đầu tư công.
Từ khóa: Đầu tư công, chính sách, kinh tế, khu vực Đông Á.
1. Đặt vấn đề
Đầu tư công là một công cụ kinh tế của Nhà nước, có thể đem lại những lợi ích to lớn cho nền kinh tế, nhất là đối với các nước trong quá trình tiến hành công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Mục tiêu bao trùm của các hoạt động đầu tư công là nhằm tạo ra một khu vực kinh tế công (hay khu vực doanh nghiệp nhà nước) lớn mạnh, vì những mục tiêu kinh tế mang tính vĩ mô. Tuy nhiên, đầu tư công cũng có thể trở thành một gánh nặng cho quốc gia, nếu nó được sử dụng một cách thái quá, gây nên sự dàn trải, kém hiệu quả, thậm chí là lãng phí, không cần thiết và góp phần tạo ra hiệu ứng nợ công.
Thế giới cũng đã từng chứng kiến những phong trào tư nhân hóa một cách sâu rộng mà cội nguồn của nó cũng xuất phát từ chính những hệ quả tiêu cực của chính sách đầu tư công dàn trải, kém hiệu quả, thúc đẩy sự chuyển dịch cơ cấu đầu tư từ khu vực nhà nước sang khu vực tư nhân.
Ở Việt Nam, đầu tư công cũng đã trải qua các giai đoạn, góp phần tăng trưởng kinh tế, chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hóa. Tuy nhiên, đến nay đã bộc lộ nhiều khiếm khuyết cần được khắc phục một cách căn bản, định hướng lại từ hoạch định chính sách đến cơ cấu đầu tư và quy trình tổ chức thực hiện. Qua nghiên cứu về những đổi mới chính sách đầu tư công ở các nước trong khu vực Đông Á như: Trung Quốc, Hàn Quốc, Nhật Bản, bài viết cho thấy, đây là thời điểm Việt Nam cần xem xét và tiếp tục bổ sung, hoàn thiện chính sách đầu tư công một cách đồng bộ, toàn diện và dài hạn, có như vậy mới đáp ứng yêu cầu của thực tiễn và bối cảnh mới.
2. Chính sách quản lý đầu tư công ở các nước
2.1. Chính sách quản lý đầu tư công ở Trung Quốc
Chi tiêu công của Chính phủ Trung Quốc hiện nay thực hiện theo Luật NSNN, Luật Mua sắm của Chính phủ, Luật Quy hoạch phát triển, Luật về Kế hoạch và Dự toán. Theo các quy định pháp luật của Trung Quốc thì mọi hoạt động đầu tư vào lĩnh vực kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế và xã hội đều phải tuân thủ các quy hoạch đã được ban hành theo quy định của pháp luật. Việc lập dự toán NSNN ở Trung Quốc do Bộ Tài chính tổng hợp chung và phần chi thường xuyên, phần chi đầu tư phát triển do Ủy ban Phát triển và Cải cách Trung Quốc tổng hợp. Cơ quan thẩm kế nhà nước trực thuộc Quốc vụ viện Trung Quốc (tương tự như cơ quan Kiểm toán Nhà nước ở Việt Nam) có trách nhiệm báo cáo Quốc hội hàng năm về việc giám sát hoạt động đầu tư công.
Trung Quốc có Luật Đấu thầu tương tự như Luật Đấu thầu của Việt Nam nhưng rộng hơn, điều chỉnh cả việc chi thường xuyên và chi cho đầu tư phát triển. Trung Quốc không có Luật Đầu tư công, tuy nhiên hoạt động đầu tư công ở Trung Quốc được thực hiện theo kế hoạch, được đánh giá là bảo đảm tính khả thi và hiệu quả vì dòng vốn luân chuyển nhanh, linh hoạt, phù hợp với nhu cầu thực tế ở từng địa phương.
Hiện trạng cơ cấu đầu tư công của Trung Quốc cho thấy, nước này có quan điểm thực hiện chính sách đầu tư công như sau:
- Đầu tư công phải duy trì quy mô hợp lý: Xét theo xu hướng phát triển của các nước trên thế giới, việc duy trì một tỷ trọng đáng kể chi đầu tư xây dựng kinh tế trong tài chính của Chính phủ là rất cần thiết. Hiện nay, thị trường vốn của Trung Quốc có trình độ phát triển thấp, khả năng tài trợ dựa trên thị trường còn hạn chế và đầu tư vào xây dựng cơ sở hạ tầng như năng lượng và giao thông rõ ràng là không đủ, điều này làm gia tăng những hạn chế và mất cân đối cơ cấu trong phát triển kinh tế. Đồng thời, nền kinh tế quốc doanh của Trung Quốc luôn chiếm vị trí thống trị trong tổng thể kinh tế vĩ mô và Chính phủ có nhiều trách nhiệm hơn trong việc điều tiết kinh tế. Điều này xác định rằng, nền tài chính của Trung Quốc phải chịu nhiều trách nhiệm chi tiêu hơn trong quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường. Đánh giá từ hiện tại và một thời gian dài trong tương lai của Trung Quốc, Chính phủ cũng chịu trách nhiệm về các nhiệm vụ chiến lược như xây dựng cơ sở hạ tầng, tái cơ cấu và tối ưu hóa nền kinh tế, thúc đẩy sự phát triển kinh tế phối hợp giữa các khu vực và thúc đẩy quá trình hiện đại hóa. Do đó, trong dưới tiền đề xác định hợp lý phạm vi đầu tư công và điều chỉnh, tối ưu hóa cơ cấu chi đầu tư công, đầu tư công của Chính phủ cần tiếp tục duy trì ở quy mô đáng kể. Qua mô tả thống kê về tổng vốn đầu tư công, có thể thấy quy mô đầu tư công của Trung Quốc đang có xu hướng tăng dần, bất kể là về mức độ hay tốc độ.
- Thực hiện các biện pháp hữu hiệu để nâng cao hiệu quả đầu tư công: Khởi động nguồn vốn tư nhân tham gia vào lĩnh vực đầu tư công. Hiện nay, nguồn vốn cho các dự án đầu tư công và xây dựng ở Trung Quốc chủ yếu là trích lập trong ngân sách tài khóa, vốn tự huy động từ các doanh nghiệp nhà nước và vốn vay ngân hàng thương mại. Các kênh tài trợ khác tương đối đơn giản, chủ yếu từ phát hành trái phiếu nhà nước và thông qua hình thức hợp tác cổ phần… chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển của đầu tư công quốc gia. Thông qua phương pháp nghiên cứu được sử dụng để ước tính hệ số đầu tư công ở Trung Quốc từ những năm 1990. Kết quả cho thấy, mặc dù hệ số đầu tư công là âm, song nó không có ý nghĩa thống kê. Điều này khẳng định đầu tư công không lấn át đầu tư của khu vực tư nhân. Tác động lấn át của đầu tư công đối với đầu tư tư nhân là không đáng kể, nhưng vốn công làm tăng tỷ suất sinh lợi của khu vực tư nhân, tức là việc mở rộng đầu tư công của Chính phủ, thể hiện chính sách tài khóa chủ động, đã mang lại “hiệu ứng thu hút” cho đầu tư tư nhân. Như vậy, có thể kết luận rằng, những thay đổi về nhu cầu đầu tư và trọng tâm của các chính sách tài khóa chủ động phải được chuyển từ mở rộng đầu tư công của Chính phủ, sang mở rộng hơn nữa đầu tư tư nhân. Bên cạnh đó, đầu tư tư nhân nên được sử dụng như một động lực mới cho giai đoạn tăng trưởng tiếp theo trong việc kích thích tổng cầu xã hội.
2.2. Chính sách quản lý đầu tư công ở Hàn Quốc
Nhằm góp phần nâng cao tính minh bạch và hiệu quả quản lý đầu tư công, Chính phủ Hàn Quốc đã thành lập Nhóm đặc trách liên bộ để giải quyết những vấn đề còn tồn tại. Nhóm đặc trách trực thuộc hai bộ, gồm: Bộ Kế hoạch và Ngân sách (hiện nay là Bộ Chiến lược và Tài chính Hàn Quốc), Bộ Xây dựng và Giao thông (nay là Bộ Đất đai, Giao thông và Hàng hải của Hàn Quốc).
Tháng 7/1999, Nhóm đặc trách ban hành “Kế hoạch toàn diện nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư công” (Khung quản lý đầu tư công) để tăng cường hệ thống giám sát quy trình thực hiện dự án do cơ quan ngân sách thực hiện. Theo đó, Chính phủ Hàn Quốc đã nỗ lực nâng cao hiệu quả đầu tư công bằng cách thực hiện một hệ thống quản lý đầu tư công thống nhất, bao gồm quy trình đánh giá trước, trong và sau khi thực hiện dự án.
Đặc điểm chính của kế hoạch là tìm cách tiếp quản những nghiên cứu khả thi hiện có của các bộ chủ quản kể từ thập kỷ 1970, cụ thể như việc chuyển giao sở hữu cho các cơ quan ngân sách. Đây là các khái niệm được đề cập cụ thể tại báo cáo nghiên cứu khả thi sơ bộ về Hệ thống đánh giá đầu tư. Báo cáo này được Nhóm đặc trách phát minh nhằm giải quyết thỏa thuận giữa ngân sách và các bộ chi tiêu ngân sách. Thông qua báo cáo đó, Nhóm đặc trách tiến hành triển khai Hệ thống đánh giá đầu tư trước khi thực hiện dự án; đánh giá tính khả thi tổng thể của dự án đầu tư công quy mô lớn hơn từ quan điểm của nền kinh tế quốc gia và giúp Chính phủ thiết kế được một dự án cụ thể. Hệ thống đánh giá đầu tư được cấp vốn bởi Trung tâm Quản lý đầu tư kết cấu hạ tầng công và tư - Đơn vị trực thuộc Viện Phát triển Hàn Quốc. Bằng cách này, Chính phủ Hàn Quốc đã tăng cường hệ thống đánh giá trước khi triển khai các dự án đầu tư công.
2.3. Chính sách quản lý đầu tư công ở Nhật Bản
Với Nhật Bản, chính sách tài khóa mở rộng của Chính phủ đã giúp đất nước này quản lý đầu tư công hiệu quả bằng cam kết tăng nhu cầu trong nước nhằm hạn chế thặng dư thương mại với Mỹ và chủ động triển khai thực hiện kế hoạch về đầu tư công.
Trước đây, đầu tư công ở Nhật Bản tập trung chủ yếu vào lĩnh vực an sinh xã hội (chiếm từ 40 - 50% tổng mức đầu tư công), tiếp đến là ngành công nghiệp, chiếm khoảng 20%. Trong khi đó, đầu tư công trong ngành nông - lâm - ngư nghiệp và bảo tồn đất đai có tỷ trọng tương đối thấp. Thực tế này cho thấy, việc phân bổ ngân sách giữa các Bộ chưa thực sự linh hoạt. Nhằm tăng hiệu quả đầu tư công và giảm áp lực đối với ngân sách nhà nước, từ giữa năm 2010, Chính phủ Nhật Bản thực hiện Chiến lược quản lý tài khóa, trong đó đề ra các mục tiêu củng cố tình hình tài khóa chặt chẽ. Để hoàn thành mục tiêu đặt ra, Chính phủ Nhật Bản đã triển khai thực hiện đồng bộ nhiều giải pháp, trong đó tập trung quản lý chặt chẽ ngân sách Trung ương và địa phương. Kết quả là đến năm 2015, tổng thâm hụt ngân sách của Chính phủ ở cấp Trung ương và địa phương được cắt giảm một nửa so với năm 2010 và dự kiến chuyển sang thặng dư ngân sách vào năm 2020.
Bên cạnh đó, Chiến lược này cũng đề ra tỷ lệ dư nợ đến năm 2021 phải giảm so với GDP. Đây là định hướng lớn nhằm tạo sự chuyển biến cho hoạt động đầu tư công ở Nhật Bản, tạo thêm lợi ích kinh tế trong dài hạn. Mặt khác, các cơ quan chức năng Nhật Bản sử dụng nhiều phương pháp phân tích chi phí - lợi ích để thẩm định hiệu quả của các dự án đầu tư công.
Về nguyên tắc, việc kết hợp kết quả theo các phương pháp khác nhau đối với cùng một công trình là khả thi. Tuy nhiên, việc so sánh kết quả thẩm định các dự án được cho là có tác động tương tự - sử dụng các phương pháp thẩm định khác nhau là rất khó khăn do các công trình này không giống nhau.
Ngoài ra, các cơ quan chức năng của Nhật Bản cũng đã công khai phương pháp thẩm định các dự án đầu tư xây dựng cơ bản. Chẳng hạn, đối với các dự án đường bộ/đường nội đô, Bộ Đất đai, Hạ tầng và Giao thông Nhật Bản trước đây đã thực hiện các phương pháp thẩm định khác nhau và không công bố chi tiết về các phương pháp.
Mặc dù vậy, do quy trình này bị chỉ trích về tính minh bạch và các dự án hoàn thành không mang lại kết quả như mong đợi, nên từ năm 1998, Nhật Bản đã phải chuẩn hóa và công khai hóa quy trình và phương pháp thẩm định, với việc ban hành “Hướng dẫn thẩm định khi phê duyệt dự án đầu tư công thuộc thẩm quyền của Bộ Xây dựng” và “Hướng dẫn chi tiết việc thẩm định khi phê duyệt dự án đầu tư công trong lĩnh vực đường bộ và đường nội đô”. Theo đó, phương pháp thẩm định dự án đầu tư công cũng được ban hành thống nhất. Điều này giúp bảo đảm lựa chọn được các dự án tốt hơn, nhất là trong bối cảnh nguồn lực đầu tư công hạn chế và các dự án hạ tầng thường có quy mô lớn. Đặc biệt, để đảm bảo tính minh bạch, Nhật Bản đã chuẩn hóa và công khai quy trình và phương pháp thẩm định, với việc ban hành những hướng dẫn chi tiết về việc thẩm định dự án đầu tư công theo từng lĩnh vực cụ thể và thống nhất. Điều này giúp bảo đảm lựa chọn được các dự án tốt hơn, nhất là trong bối cảnh nguồn lực đầu tư công hạn chế và các dự án hạ tầng thường có quy mô lớn.
3. Một số gợi ý cho Việt Nam
Việt Nam là một quốc gia đang phát triển với đầu tư công trong vài thập kỷ qua luôn chiếm tỷ trọng lớn trong tổng đầu tư toàn xã hội và tăng trưởng kinh tế chủ yếu dựa vào đầu tư công trong một thời gian tương đối dài. Do vậy, vấn đề tiếp tục hoàn thiện chính sách nâng cao hiệu quả quản lý đầu tư công là việc làm cần thiết trong bối cảnh mới.
Như đã phân tích, các mất cân đối lớn hiện nay của nền kinh tế bắt nguồn từ mất cân đối cơ bản giữa đầu tư và tiết kiệm. Trong đó, mất cân đối giữa đầu tư và tiết kiệm của Nhà nước có vai trò cốt lõi. Vì vậy, kỷ luật tài khóa có ý nghĩa sống còn trong việc gây dựng một chương trình cải cách phục hồi sức mạnh của nền kinh tế. Có thể coi đây là xuất phát điểm, nút thắt đầu tiên cần tháo gỡ, trước tất cả những điểm cần nhắm tới cho toàn bộ quá trình tiếp theo.
Kỷ luật tài khóa cần được khôi phục, mà biểu hiện là thâm hụt ngân sách tính theo GDP giảm dần trong những năm kế tiếp. Để làm được điều này, cần giảm sức ép lên chi tiêu công bằng những quyết tâm cắt giảm chi tiêu đi liền với cải thiện chất lượng chi và đầu tư công. Để giảm sức ép lên chi ngân sách, Nhà nước cần rút khỏi hoạt động kinh tế một cách vững chắc, thông qua việc bán tài sản trong cách doanh nghiệp (quá trình cổ phần hóa). Mục tiêu của việc bán tài sản không phải là để tăng thu ngân sách, mà thực chất là để giảm sức ép lên chi ngân sách trong tương lai, hoặc những biến cố mang tính rủi ro liên quan đến tài chính (ví dụ như sự phá sản hoặc làm ăn kém hiệu quả của các DNNN lớn, luôn đòi hỏi có sự giải cứu của Chính phủ).
Trên cơ sở thu hẹp khu vực DNNN, chất lượng đầu tư ở mức độ xã hội có thể sẽ đuợc nâng lên, và hiện tượng đầu tư quá mức có thể được giảm trừ, dẫn đến cải thiện mất cân đối tiết kiệm - đầu tư, nhờ đó giảm thâm hụt cán cân vãng lai. Đồng thời, hệ thống doanh nghiệp có nhiều điều kiện để minh bạch hóa hơn, tránh tích tụ rủi ro đạo đức ngày càng cao. Đây có lẽ là cách phòng ngừa rủi ro vĩ mô hữu hiệu nhất trong tương lai.
Tiếp đó, một khía cạnh của kỷ luật tài chính cần được xây dựng là tách bạch dần hoạt động của Ngân hàng Nhà nước khỏi ảnh hưởng trực tiếp của Chính phủ. Mục đích của việc tách bạch này không phải thuần túy để tạo lập một NHNN độc lập tự thân, mà chủ yếu để giảm thiểu khả năng Chính phủ thực hiện tài trợ cho thâm hụt ngân sách thông qua việc in tiền. Như vậy, thực hiện kỷ luật tài khóa theo hướng này giúp NHNN có mục rõ ràng hơn trong ổn định kinh tế vĩ mô.
Trên cơ sở đó, tác giả đề xuất những khuyến nghị chính sách cụ thể như sau:
Thứ nhất, giảm thuế thu nhâp doanh nghiệp nhằm vừa đạt mục tiêu bình ổn vĩ mô, phục hồi kinh tế, vừa hướng tới cải cách môi trường kinh doanh và tạo điều kiện để cắt giảm chi tiêu công.
Thứ hai, xây dựng một lộ trình vững chắc nhằm thu hẹp khu vực doanh nghiệp nhà nước thông qua bán toàn bộ doanh nghiệp hoặc cổ phần hóa triệt để các doanh nghiệp hoạt động kinh doanh (không phải trong lĩnh vực công ích). Đồng thời, tạo môi trường cạnh tranh lành mạnh và bình đẳng thông qua giảm đặc quyền của DNNN, trong đó bao gồm loại bỏ chế độ ngân sách mềm. Cụ thể, nâng cao trách nhiệm giao nộp lợi nhuận của DNNN.
Thứ ba, đầu tư công nên chuyển dần sang hình thức chi tiêu của Chính phủ, mua sản phẩm bình đẳng giữa của doanh nghiệp tư nhân và doanh nghiệp nhà nước.
Thứ tư, công tác quy hoạch cần tôn trọng tính tự phát của địa phương nhưng cũng cần phải hướng về sự phát triển tổng thể nền kinh tế.
Thứ năm, các dự án nhận ngân sách từ Trung ương cần có sự phê duyệt và giám sát từ cấp Trung ương.
Thứ sáu, xây dựng khuôn khổ pháp lý để đẩy mạnh hình thức PPP cho các dự án đầu tư công kéo dài nhiều năm, có tính phức tạp, và tạo ra loại dịch vụ có tính thương mại.
Cuối cùng, phát triển các cơ quan giám sát chuyên trách và nâng cao khả năng tham gia của cộng đồng vào việc giám sát các dự án đầu tư công.
TÀI LIỆU THAM KHẢO:
- Trần Quang Minh, Ngô Xuân Bình (2004), “Tái cơ cấu hệ thống tài chính Hàn Quốc sau khủng hoảng tài chính 1997 - 1998: Những kinh nghiệm và gợi ý cho Việt Nam”, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội.
- Võ Hải Thanh (2016), “Chính sách quản lý đầu tư công ở Hàn Quốc: Bài học kinh nghiệm và gợi ý cho Việt Nam”, Báo cáo tổng hợp đề tài nghiên cứu cấp Bộ, Viện Nghiên cứu Đông Bắc Á.
- Lương Văn Khôi, Nguyễn Thanh Tuấn (2014), Kinh nghiệm quản lý đầu tư công của Hàn Quốc và Nhật Bản, http://tapchitaichinh.vn/tai-chinh-quoc-te/quan-ly-dau-tu-cong-kinh-nghiem-tu-nhat-ban-han-quoc-307836.html.
- Nguyễn Xuân Tự (2010), “Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về đầu tư công”, Kỷ yếu hội thảo “Tái cơ cấu đầu tư công trong bối cảnh đổi mới mô hình tăng trưởng và tái cấu trúc kinh tế”, TP. Huế, ngày 28-29/12/2010.
- Phạm Thế Anh (2011b), “Đầu tư công ở Việt Nam: Rủi ro và thách thức”, Chương 6 trong Nguyễn Đức Thành (cb.), Báo cáo thường niên kinh tế Việt Nam 2011: Nền kinh tế trước ngã ba đường, NXB. Đại học Quốc gia, Hà Nội.
Public investment management in some countries and lessons for Vietnam
Thai Quang The
People’s Security Academy
ABSTRACT:
In the development of most countries, public investment is considered an important economic tool of the government. Public investment could bring great benefits to the conomy, especially developing economies like Vietnam. This paper focuses on the reforms of public investment policies of countries around the world, especially East Asian countries in order to draw lessons and propose policies to help Vietnam improve the efficiency of public investment management.
Keywords: Public investment, policy, economy, East Asia region.
[Tạp chí Công Thương - Các kết quả nghiên cứu khoa học và ứng dụng công nghệ, Số 26, tháng 11 năm 2020]
