Thực trạng quy định của pháp luật về chủ thể được bồi thường thiệt hại do hành vi làm ô nhiễm môi trường gây ra và một số kiến nghị

TÓM TẮT:

Bài viết trình bày một cách tổng quan các quy định của pháp luật về chủ thể được bồi thường thiệt hại do hành vi làm ô nhiễm môi trường gây ra, nhằm chỉ ra những điểm hạn chế trong quy định của pháp luật về vấn đề này. Từ đó, tác giả đưa ra một số kiến nghị để hoàn thiện các quy định pháp luật về chủ thể tham gia quan hệ bồi thường thiệt hại do hành vi làm ô nhiễm môi trường gây ra.

Từ khóa: Chủ thể được bồi thường thiệt hại, ô nhiễm môi trường, pháp luật, hành vi.

1. Đặt vấn đề

Điều 30 khoản 2 Hiến pháp năm 2013 quy định về quyền được bồi thường thiệt hại (BTTH) như sau: Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự theo quy định của pháp luật. Cụ thể hóa Hiến pháp năm 2013, Bộ luật Dân sự (BLDS) năm 2015 đã quy định về quyền yêu cầu BTTH, theo đó, “Chủ sở hữu, chủ thể có quyền khác đối với tài sản có quyền yêu cầu người có hành vi xâm phạm quyền sở hữu, quyền khác đối với tài sản BTTH” (Điều 170).

Theo nguyên tắc chung của pháp luật dân sự, chủ thể được bồi thường trong mối quan hệ bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng là người bị thiệt hại về tính mạng, sức khỏe; tổ chức, cá nhân bị thiệt hại về tài sản thuộc sở hữu của mình do hành vi vi phạm pháp luật gây ra.

BTTH do hành vi làm ô nhiễm môi trường (ÔNMT) gây ra trong trường hợp xuất hiện thiệt hại là tính mạng, sức khỏe hoặc tài sản, việc xác định chủ thể được bồi thường thì áp dụng nguyên tắc chung nêu trên. Tuy nhiên, ÔNMT không chỉ gây thiệt hại cho một người hay một số người mà thường gây thiệt hại đến môi trường chung. Ở Việt Nam, theo Hiến pháp (Điều 53 Hiến pháp 2013), đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Là người đại diện chủ sở hữu đối với các thành phần môi trường cơ bản nhưng Nhà nước không trực tiếp sử dụng các thành phần môi trường, các nguồn tài nguyên thiên nhiên này mà chuyển giao cho tổ chức, cá nhân sử dụng. Trong trường hợp thành phần môi trường đã giao cho tổ chức, cá nhân sử dụng, pháp luật cần xác định chủ thể được bồi thường khi xuất hiện thiệt hại về môi trường, là Nhà nước (đại diện cho sở hữu toàn dân) hay tổ chức, cá nhân trực tiếp sử dụng thành phần môi trường?

Đối với các trường hợp làm ÔNMT, gây thiệt hại cho các thành phần môi trường thuộc sở hữu toàn dân mà Nhà nước chưa giao cho ai quản lí, sử dụng ổn định hoặc các thành phần môi trường không thể phân chia như hệ sinh thái, cảnh quan thiên nhiên, động vật hoang dã... thì với tư cách là chủ thể đại diện cho chủ sở hữu toàn dân, Nhà nước là người đại diện cho người bị hại, chủ thể có quyền đòi bồi thường. Tuy nhiên, pháp luật cũng cần quy định ai hoặc cơ quan nào sẽ là người có quyền khởi kiện trong trường hợp các thành phần môi trường này bị xâm hại. Nếu pháp luật không quy định cụ thể về vấn đề này thì dễ dẫn đến hai xu hướng, hoặc là sẽ không có ai thay mặt Nhà nước thực hiện quyền khởi kiện hoặc là cùng một lúc có hai hay nhiều chủ thể tự cho mình là đại diện hợp pháp của Nhà nước để thực hiện quyền khởi kiện đòi bồi thường, khi đó sẽ rất khó khăn cho quá trình giải quyết tranh chấp (GQTC).

Mục tiêu của bài viết này là làm sáng tỏ các quy định của pháp luật về chủ thể được bồi thường thiệt hại do hành vi làm ô nhiễm môi trường gây ra, nhằm chỉ ra những điểm hạn chế trong quy định của pháp luật, từ đó đưa ra một số kiến nghị để hoàn thiện các quy định pháp luật về chủ thể tham gia quan hệ bồi thường thiệt hại do hành vi làm ô nhiễm môi trường gây ra.

2. Quy định của pháp luật về chủ thể được bồi thường thiệt hại do hành vi làm ô nhiễm môi trường

Người được bồi thường là người bị thiệt hại hoặc thân nhân của người bị thiệt hại, được xác định theo từng trường hợp cụ thể sau đây:

- Nếu thiệt hại xảy ra do tài sản bị xâm hại thì người được bồi thường là người có tài sản bị thiệt hại.

- Nếu thiệt hại xảy ra do sức khỏe bị xâm phạm thì người được bồi thường là bản thân nạn nhân, người đã bỏ ra các khoản chi phí để chăm sóc, phục hồi sức khỏe cho nạn nhân.

- Nếu thiệt hại xảy ra do tính mạng bị xâm phạm thì người được bồi thường là người đã bỏ ra các khoản chi phí để điều trị trước khi nạn nhân chết, các khoản mai táng phí, thân nhân của nạn nhân được bồi thường khoản tiền bù đắp tổn thất tinh thần và tiền cấp dưỡng nếu họ là người mà nạn nhân có nghĩa vụ cấp dưỡng khi còn sống.

Qua quá trình nghiên cứu, theo dõi diễn biến một số vụ việc liên quan tới hành vi xâm phạm môi trường của Công ty TNHH Vedan, vụ ÔNMT ở Thạch Sơn- Lâm Thao-Phú Thọ; Công ty TNHH San Miguel Pure Foods Việt Nam, vụ AB Mauri có thể nhận thấy, người được bồi thường ở đây chính là người nông dân nhưng thực tế khả năng tiến hành một vụ kiện mang tính tập thể. Luật hiện hành không ghi nhận loại kiện này, mà chỉ thừa nhận quyền kiện cáo theo luật chung về trách nhiệm dân sự: Ai mất gì, thì phải nhân danh chính mình mà đòi lại. Giả sử tất cả nguyên đơn trong vụ Vedan đều ủy quyền cho một tổ chức nào đó, Hội Nông dân chẳng hạn, đứng đơn kiện thay, thì cũng không thể có một vụ kiện duy nhất: có bao nhiêu nguyên đơn, thì vẫn phải có chừng đó vụ kiện và người được ủy quyền phải đại diện cho từng nguyên đơn một, trong từng vụ. Chi phí xã hội cao do có nhiều vụ kiện cùng tính chất được lặp đi lặp lại một cách máy móc là không tránh khỏi.

Cũng theo luật chung, mỗi nguyên đơn phải chứng minh thiệt hại của riêng mình để được bồi thường trực tiếp, độc lập với yêu cầu bồi thường của nguyên đơn khác. Nhà chức trách cũng đã cam kết ủng hộ người bị thiệt hại trong việc thiết lập căn cứ pháp lý khách quan cho yêu cầu bồi thường của họ. Nhưng hứa, thậm chí thật lòng muốn giữ đúng lời hứa, là một chuyện, thực hiện lại là chuyện khác. Trong khi đó, việc điều tra, giám định để xác định mối liên hệ nguyên nhân - hệ quả giữa hành vi xả chất thải và thiệt hại được ghi nhận là công tác kỹ thuật không hề đơn giản và rất tốn kém.

Theo quy định tại Điều 584, Điều 602 BLDS năm 2015, Điều 4 Luật Bảo vệ môi trường (BVMT) năm 2014 thì: cá nhân, pháp nhân và các chủ thể khác làm ÔNMT gây thiệt hại có trách nhiệm khắc phục, BTTH và chịu các trách nhiệm khác theo quy định của pháp luật. Như vậy, BLDS năm 2005, BLDS năm 2015 và Luật BVMT năm 2014 đều xác định chủ thể phải chịu trách nhiệm BTTH do hành vi làm ÔNMT là các tổ chức, cá nhân và các chủ thể khác có hành vi vi phạm pháp luật gây ÔNMT.

Một vấn đề được đặt ra là cần phân biệt người được bồi thường với người có quyền yêu cầu bồi thường. Về mặt lý thuyết, người được bồi thường đương nhiên là người có quyền yêu cầu BTTH. Trong thực tiễn, người có quyền yêu cầu BTTH có thể chia làm hai loại sau:

Thứ nhất, người có quyền yêu cầu BTTH về suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường.

Theo quy định tại Hiến pháp 2013, hầu hết các nguồn tài nguyên thiên nhiên, các thành phần môi trường như đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên thiên nhiên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời... đều thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý hoặc Nhà nước là đại diện chủ sở hữu.

Theo quy định tại Điều 198 BLDS năm 2015 quy định việc thực hiện quyền của chủ sở hữu đối với tài sản thuộc sở hữu toàn dân: “1. Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là đại diện, thực hiện quyền của chủ sở hữu đối với tài sản thuộc sở hữu toàn dân. 2. Chính phủ thống nhất quản lý và bảo đảm sử dụng đúng mục đích, hiệu quả và tiết kiệm tài sản thuộc sở hữu toàn dân”.

Khoản 4 Điều 187 Bộ luật Tố tụng dân sự (BLTTDS) năm 2015 quy định: "Cơ quan, tổ chức trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có quyền khởi kiện vụ án dân sự để yêu cầu tòa án bảo vệ lợi ích công cộng, lợi ích của nhà nước thuộc lĩnh vực mình phụ trách hoặc theo quy định của pháp luật". Do đó, về mặt nguyên tắc bảo vệ quyền sở hữu nói chung (Điều 164 BLDS năm 2015), Nhà nước với tư cách là chủ sở hữu, người chiếm hữu hợp pháp có quyền yêu cầu người có hành vi trái pháp luật gây ÔNMT làm suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường BTTH.

Thứ hai, chủ thể có quyền yêu cầu BTTH về tính mạng, sức khoẻ, tài sản và lợi ích hợp pháp.

Theo quy định tại Điều 169 BLDS năm 2015 quy định quyền yêu cầu chấm dứt hành vi cản trở trái pháp luật đối với việc thực hiện quyền sở hữu, quyền khác đối với tài sản: “Khi thực hiện quyền sở hữu, quyền khác đối với tài sản, chủ thể có quyền yêu cầu người có hành vi cản trở trái pháp luật phải chấm dứt hành vi đó hoặc có quyền yêu cầu Tòa án, cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác buộc người đó chấm dứt hành vi vi phạm”; nếu hành vi xâm phạm quyền sở hữu, quyền chiếm hữu gây thiệt hại thì “Chủ sở hữu, chủ thể có quyền khác đối với tài sản có quyền yêu cầu người có hành vi xâm phạm quyền sở hữu, quyền khác đối với tài sản bồi thường thiệt hại” (Điều 170 BLDS năm 2015).

Như vậy, đối với những thiệt hại về tính mạng, sức khỏe, tài sản và lợi ích hợp pháp do hành vi làm ÔNMT gây ra thì chủ thể có có quyền đòi bồi thường là tổ chức, cá nhân bị thiệt hại.

Điều 53 Hiến pháp 2013 quy định: Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.

Theo các quy định trên, Nhà nước là người đại diện chủ sở hữu về chức năng, tính hữu ích của môi trường là một lợi ích công cộng mà người đảm bảo cho lợi ích này cũng là Nhà nước. Như vậy, chủ thể có quyền đòi bồi thường trong trường hợp này là Nhà nước. Đối với quyền đòi BTTH của Nhà nước, theo quy định tại Điều 56 khoản 2 BLTTDS, cơ quan, tổ chức do Bộ luật này quy định khởi kiện vụ án dân sự để yêu cầu Toà án bảo vệ lợi ích công cộng, lợi ích của Nhà nước thuộc lĩnh vực mình phụ trách. Theo đó, cơ quan được giao quản lý nhà nước về môi trường theo quy định tại Điều 141, 143 Luật BVMT 2014 sẽ đại diện cho Nhà nước đòi BTTH về môi trường.

Theo Điều 3 khoản 2 Nghị định số 03/2015/NĐ-CP, trách nhiệm yêu cầu BTTH được quy định như sau:

a) UBND cấp xã có trách nhiệm yêu cầu BTTH đối với môi trường do ô nhiễm, suy thoái gây ra trên địa bàn thuộc phạm vi quản lý của mình.

b) UBND cấp huyện có trách nhiệm yêu cầu BTTH đối với môi trường do ô nhiễm, suy thoái gây ra trên địa bàn từ hai xã, thị trấn, thị tứ trở lên;

c) UBND cấp tỉnh có trách nhiệm yêu cầu BTTH đối với môi trường do ô nhiễm, suy thoái gây ra trên địa bàn từ hai huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh trở lên;

d) Bộ Tài nguyên và Môi trường có trách nhiệm yêu cầu BTTH đối với môi trường do ô nhiễm, suy thoái gây ra trên địa bàn từ hai tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trở lên.

Như vậy, các cơ quan nhà nước nêu trên có nghĩa vụ trước chủ sở hữu toàn dân đối với các nguồn tài nguyên, các thành phần môi trường trong việc đòi bồi thường loại thiệt hại “suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường”. Đây là mối quan hệ đại điện theo quy định của pháp luật.

Từ những quy định trên đây có thể thấy, pháp luật đã quy định tương đối rõ chủ thể được BTTH do hành vi làm ÔNMT gây ra. Tuy nhiên, các quy định nêu trên cũng còn những bất cập, hạn chế nhất định, cụ thể:

Hạn chế thứ nhất: Pháp luật hiện hành đang tồn tại sự mâu thuẫn về tư cách tham gia của cơ quan nhà nước trong GQTC về BTTH do hành vi làm ÔNMT gây ra.

Luật BVMT (Điều 161 Luật BVMT 2014) quy định chủ thể của tranh chấp môi trường là tổ chức, cá nhân mà không có chủ thể là cơ quan nhà nước. Tuy nhiên, Nghị định 03/2015/NĐ-CP quy định trách nhiệm của cơ quan nhà nước phải đòi BTTH về suy giảm chức năng, tính hữu ích môi trường. Bên cạnh đó, từ việc không xác định tư cách chủ thể của cơ quan nhà nước trong tranh chấp môi trường, pháp luật đã loại bỏ cơ quan nhà nước là một chủ thể có thể phải BTTH hoặc liên đới BTTH khi cơ quan này có hành vi gây ÔNMT thông qua hoạt động quản lý của mình. Trên thực tế, thiệt hại có thể xảy ra do hệ quả của chính hành vi của cơ quan quản lý nhà nước. Cơ quan quản lý nhà nước có thể không trực tiếp là người gây ra ÔNMT nhưng hành vi của cơ quan quản lý nhà nước có thể là hành vi gây ÔNMT và đây là nguyên nhân làm xuất hiện thiệt hại môi trường, thiệt hại về tính mạng, sức khỏe, tài sản cho tổ chức, cá nhân.

Hạn chế thứ hai: Pháp luật chưa phân định chủ thể có quyền đòi BTTH khi thành phần môi trường đã được giao cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng.

Các quy định của BLDS nêu trên đều xác định, chủ sở hữu, người chiếm hữu hợp pháp có quyền đòi BTTH. Theo quy định của các luật về tài nguyên như đất đai, rừng, nguồn nước…, Nhà nước giao hoặc cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thuê các nguồn tài nguyên này để sử dụng. Như vậy, khi tổ chức, hộ gia đình, cá nhân được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao hoặc cho thuê, họ có quyền sử dụng hợp pháp và đương nhiên là có quyền chiếm hữu hợp pháp. Theo Điều 189, 190 và 191 BLDS năm 2015, người sử dụng tài sản hợp pháp có quyền hưởng lợi từ tài sản mang lại, trong trường hợp này là tài nguyên thiên nhiên. Tuy nhiên, nguồn lợi này, dưới giác độ môi trường lại là giá trị về chức năng, tính hữu ích của môi trường. Do đó, lúc này xuất hiện hai chủ thể có quyền được bồi thường là chủ sở hữu toàn dân đối với tài nguyên và tổ chức, hộ gia đình, cá nhân có quyền sử dụng, chiếm hữu hợp pháp. Câu hỏi cần trả lời là ai sẽ có quyền đòi BTTH; Hay cả hai chủ thể này cũng là người bị hại và là “ đồng nguyên đơn”?

Hạn chế thứ ba: Việc thực hiện trách nhiệm đòi BTTH về môi trường của cơ quan nhà nước có thẩm quyền chưa được thực hiện trên thực tế.

Pháp luật môi trường đã có những quy định về chủ thể đại diện có trách nhiệm đòi BTTH về môi trường và phương pháp xác định thiệt hại về môi trường. Tuy nhiên, thực tế thời gian qua chỉ ra rằng, chưa một cơ quan nhà nước có trách nhiệm đại diện cho lợi ích môi trường nào đứng ra khởi kiện đòi BTTH. Trong vụ việc Vedan, Bộ Tài nguyên và Môi trường và UBND ba địa phương đều khẳng định trong các cuộc họp sẽ khởi kiện Công ty Vedan như là điều tất yếu, hiển nhiên nhưng lại không được thực hiện trên thực tế. Các vụ việc nổi cộm về hành vi làm ÔNMT nghiêm trọng khác như vụ Công ty Sonadezi Long Thành (Đồng Nai) và gần đây là vụ Công ty cổ phần Nicotex Thanh Thái đều đã xác định được hành vi làm ÔNMT gây thiệt hại cho môi trường nhưng cơ quan có thẩm quyền không thực hiện tiến hành khởi kiện đòi BTTH. Nguyên nhân có thể do chính sách mời gọi đầu tư của các địa phương, dường như chất lượng môi trường địa phương ít liên quan đến vị thế của chính quyền địa phương hoặc hành vi gây ô nhiễm của doanh nghiệp có sự tiếp tay của chính quyền địa phương và có thể do quan niệm của các cơ quan nhà nước về việc đòi BTTH môi trường là quyền hay là trách nhiệm của cơ quan nhà nước này?

3. Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện quy định của pháp luật về chủ thể được bồi thường thiệt hại do hành vi làm ô nhiễm môi trường gây ra

Quy định hướng dẫn Luật BVMT cần có quy định nhằm phân định chủ thể có quyền đòi BTTH về môi trường theo hướng sau đây:

Một là, trong trường hợp thành phần môi trường đã được giao cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng, nghiên cứu sinh cho rằng, người bị thiệt hại trực tiếp và lớn nhất là người được giao quản lý, sử dụng tài nguyên thiên nhiên. Họ cũng là người nhận biết sớm nhất thiệt hại xảy ra. Do đó, pháp luật nên xác định người được giao quản lý sử dụng các thành phần môi trường là người có quyền đòi BTTH về môi trường.

Hai là, trong trường hợp, thành phần môi trường chưa được giao cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng mà việc sử dụng phục vụ lợi ích của cộng đồng dân cư cụ thể thì đại diện cộng đồng dân cư là người có quyền đòi bồi thường.

Ba là, trong trường hợp, thành phần môi trường chưa được giao cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng thì cơ quan nhà nước theo quy định của pháp luật là người có quyền và nghĩa vụ đòi BTTH về môi trường.

Bên cạnh đó, thẩm quyền đòi BTTH về môi trường được cơ quan nhà nước theo quy định tại Nghị định 03/2015/NĐ-CP, theo quan điểm của nghiên cứu sinh là chưa hợp lý bởi sẽ tạo ra sự mâu thuẫn, xung đột về lợi ích khi các cơ quan này quyết định khởi kiện hay không khởi kiện đòi BTTH. Do đó cần ủng hộ quan điểm cho rằng, nên giao cho Viện kiểm sát nhân dân thẩm quyền đòi BTTH về môi trường nhằm bảo đảm tính khách quan của việc yêu cầu đòi bồi thưởng thiệt hại.

Việc bổ sung, sửa đổi quy định phân định chủ thể có quyền đòi BTTH về môi trường cũng cần đề cập tới thứ tự ưu tiên việc thực hiện quyền đòi BTTH và theo thứ tự ưu tiên như sắp xếp nêu trên. Quy định như vậy sẽ giảm áp lực về thực thi trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước, phù hợp với xu thế xã hội hóa công tác BVMT và bảo đảm tốt hơn quyền và lợi ích hợp pháp về môi trường của cộng đồng dân cư, hộ gia đình và cá nhân.

TÀI LIỆU THAM KHẢO:

1. Bộ luật Dân sự năm 2015

2. Luật Bảo vệ môi trường năm 2014

3. Nghị định 03/2015/NĐ - CP ngày 06/01/2015 của Chính phủ về xác định thiệt hại đối với môi trường

STATUS OF LEGISLATIVE REGULATIONS ON CRITERIA FOR COMPENSATION FOR DAMAGE CAUSED BY ENVIRONMENTAL POLLUTION MAKING AND SOME RECOMMENDATIONS

PhD. BUI KIM HIEU

Faculty of Law, Dalat University

ABSTRACT:

The paper presents a general overview of the provisions of the law on the subject of compensation for damages caused by acts of environmental pollution, pointing out the limitations in the law on this issue.  Hence, some recommendations have been made to improve the legal provisions on the subject of compensation for damage caused by environmental pollution.

Keywords: Subject to compensation, environmental pollution.