TÓM TẮT:
Trong thời gian qua, công tác kiểm soát của chính quyền Trung ương đối với việc thực hiện quyền lực nhà nước (QLNN) của chính quyền địa phương (CQĐP) ở nước ta đã được đổi mới và tăng cường, tuy nhiên vẫn còn nhiều hạn chế, vướng mắc. Thực tiễn đó đặt ra một số vấn đề cần phải giải quyết nhằm làm cho việc kiểm soát của chính quyền Trung ương đối với việc thực hiện QLNN của CQĐP có hiệu lực, hiệu quả hơn.
Từ khóa: Trung ương, chính quyền địa phương, kiểm soát, kiểm soát việc thực hiện quyền lực.
1. Đặt vấn đề
Cách thức tổ chức thực hiện QLNN ở Trung ương là sự phân công lao động giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Còn tổ chức và thực hiện QLNN ở địa phương được hợp thành từ các yếu tố: (1) Tổ chức phân chia lãnh thổ quốc gia thành các đơn vị hành chính lãnh thổ; (2) Tổ chức các cơ quan chính quyền tại các đơn vị hành chính lãnh thổ; (3) Mối quan hệ giữa các cơ quan trung ương - địa phương hay chuyển giao quyền hạn, nhiệm vụ cho các cơ quan CQĐP; (4) Kiểm soát việc thực hiện QLNN của CQĐP.
Ở nước ta, khái niệm “chính quyền địa phương” đã được sử dụng khá thông dụng trong đời sống pháp lý, trong một số văn bản dưới luật và là tên của Luật Tổ chức CQĐP năm 1958. Nhưng tại các bản Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992, trong chương quy định về CQĐP không dùng khái niệm “CQĐP” mà sử dụng tên gọi các cơ quan là “Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân (hoặc Ủy ban hành chính)”. Lần đầu tiên Chương XIX, Hiến pháp năm 2013 đã chính thức ghi nhận tên gọi “CQĐP”, phản ánh sự cần thiết làm mới quan hệ giữa chính quyền trung ương với CQĐP cùng nhận thức mới về nguyên tắc tập trung dân chủ phù hợp với điều kiện có nhiều thay đổi,…
Chính quyền Trung ương được nói đến trong mối quan hệ trung ương - địa phương trong bài viết được tiếp cận dưới khía cạnh quản lý nhà nước, cụ thể là Quốc hội và Chính phủ, không bao gồm Cơ quan tư pháp. Đối tượng kiểm soát của chính quyền trung ương đối với CQĐP được thể hiện trên nhiều mặt: Quản lý kinh tế, xã hội, văn hóa,..; tổ chức nhân sự; đảm bảo cung ứng dịch vụ công; tài chính, ngân sách;... Phạm vi và mức độ kiểm soát đối với CQĐP được thực hiện theo nguyên tắc hiến định, tập trung dân chủ; với vai trò chủ đạo, quyết định của chính quyền trung ương; ngoài ra, còn có kiểm soát việc thực hiện quyền lực của các cơ quan và các thiết chế khác.
2. Thực trạng vấn đề kiểm soát của chính quyền Trung ương đối với việc thực hiện quyền lực nhà nước của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay
Kiểm soát đối với việc thực hiện QLNN của CQĐP theo nguyên tắc phổ quát là ở đâu có quyền lực thì ở đó có kiểm soát quyền lực. Hoạt động kiểm soát của Trung ương đối với việc thực hiện QLNN của CQĐP cũng nằm trong nguyên tắc phổ quát ấy. Tuy nhiên, hoạt động kiểm soát đó cũng có những đặc thù riêng.
Thứ nhất, nguyên tắc tập trung dân chủ.
Hoạt động kiểm soát của Trung ương đối với việc thực hiện QLNN của CQĐP được thực hiện theo nguyên tắc đặc thù, có tính chất quyết định là “tập trung dân chủ”. Trong đó, chính quyền Trung ương giữ vai trò quyết định về mọi mặt thể chế pháp lý và việc tổ chức thực hiện. Trong thực tế, tính tập trung thống nhất trong hoạt động kiểm soát được thực hiện nhất quán trong toàn bộ quá trình xây dựng pháp luật về CQĐP từ năm 1945 đến nay. Đáng chú ý là quy định tại khoản 2, Điều 98 của Hiến pháp năm 2013 về việc Thủ tướng Chính phủ: “Lãnh đạo chịu trách nhiệm về hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương tới địa phương, bảo đảm tính thống nhất và thông suốt của nền hành chính quốc gia”. Tóm lại, trong tổ chức bộ máy Nhà nước Việt Nam, hoạt động kiểm soát của Trung ương đối với việc thực hiện QLNN của CQĐP có tính chất áp đặt, nhằm đảm bảo QLNN là thống nhất từ Trung ương tới địa phương.
Thứ hai, kiểm soát của chính quyền Trung ương đối với việc thực hiện QLNN của CQĐP ở nước ta hiện nay được thực hiện với CQĐP nhiều cấp.
CQĐP ở Việt Nam được tổ chức ở ba cấp: Tỉnh, Huyện, Xã. Sự kiểm soát của chính quyền Trung ương đối với việc thực hiện QLNN của CQĐP được thực hiện chủ yếu qua chính quyền cấp tỉnh. Nhưng, Trung ương vẫn kiểm soát với các cấp chính quyền huyện, xã trong việc thực hiện QLNN. Điều đó thể hiện trong rất nhiều quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, Chính phủ trong Hiến pháp năm 2013, như: Giám sát tối cao của Quốc hội đối với hoạt động của Nhà nước; Trách nhiệm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ liên quan đến CQĐP… Được quy định tại các Điều 70, Điều 96, Điều 98,… của Hiến pháp năm 2013.
Thứ ba, kiểm soát đối với việc thực hiện QLNN của CQĐP được thực hiện trên cả phương diện hợp pháp và hợp lý.
Đối với CQĐP các nước tổ chức theo mô hình tự quản, chính quyền trung ương, cấp cao hơn chỉ kiểm soát về tính hợp pháp. Trong khi ở nước ta, mặc dù Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 đã xác định CQĐP có các nhiệm vụ, quyền hạn do phân quyền, nhưng với nguyên tắc tập trung dân chủ, đặc biệt là các quy định về lãnh đạo, chỉ đạo, hướng dẫn, tác động đến tổ chức và nhân sự của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cấp trên đối với CQĐP thì phân quyền cho địa phương đã có nét đặc thù riêng. Nếu căn cứ vào các Điều 11, Điều 12, Điều 13 của Luật Tổ chức CQĐP thì CQĐP có những nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền chỉ bị kiểm soát về tính hợp pháp và có những nhiệm vụ, quyền hạn do phân cấp chịu sự kiểm soát cả về tính hợp pháp và hợp lý.
Thứ tư, kiểm soát đối với việc thực hiện QLNN của CQĐP hiện nay được thực hiện trong điều kiện đẩy mạnh phân quyền, phân cấp quản lý.
Hiện nay, chúng ta đang đẩy mạnh phân cấp, phân quyền cho CQĐP, điều đó thể hiện trong Hiến pháp năm 2013 và được cụ thể hóa trong Luật Tổ chức CQĐP năm 2015. Các Điều 11, Điều 12, Điều 13 của Luật quy định rằng nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp CQĐP được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp CQĐP theo hình thức phân quyền, phân cấp. Nhờ đó, tăng tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP, chính quyền Trung ương giảm hoặc không trực tiếp can thiệp sâu vào các vấn đề của địa phương mà tập trung vào các vấn đề có tính vĩ mô. Từ đó, kiểm soát của chính quyền Trung ương, chính quyền cấp trên đối với chính quyền cấp dưới có đối tượng rõ ràng và khách quan hơn,…
Với các quy định của Hiến pháp năm 2013 và pháp luật hiện hành, có thể thấy, sau hơn 30 năm đổi mới, công tác kiểm soát của chính quyền Trung ương đối với việc thực hiện QLNN của CQĐP ở nước ta đã được đổi mới và tăng cường. Theo đó, các nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền Trung ương với CQĐP đã được phân định theo hướng đẩy mạnh phân cấp, phân quyền. Hoạt động quản lý và bảo đảm cung ứng dịch vụ công của CQĐP về cơ bản đáp ứng yêu cầu của cộng đồng địa phương và yêu cầu chung, không gây mất ổn định hay rối loạn. Tuy nhiên, vẫn còn những điểm bất cập, có những vấn đề “nóng”. Thực tiễn cho thấy, kiểm soát của chính quyền Trung ương đối với việc thực hiện QLNN của CQĐP ở nước ta vẫn còn nhiều hạn chế.
Báo cáo tổng kết 10 năm thực hiện Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 đã nêu ra các hạn chế, vướng mắc về mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương. Những hạn chế, vướng mắc này phần nào được khắc phục khi Quốc hội thông qua Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 và được sửa đổi năm 2019 sau một thời gian thực hiện, nhưng một đạo luật (và cả các luật liên quan khác) cũng chưa thể giải quyết được tất cả các hạn chế đó.
Mô hình tổ chức chính quyền địa phương chưa thật sự khoa học và hợp lý để chính quyền Trung ương có thể hoàn toàn kiểm soát được chính quyền địa phương trong việc thực hiện QLNN của mình. Nguyên tắc phân cấp, phân quyền giữa Trung ương với địa phương chưa thực sự rõ ràng để có thể phát huy vai trò và năng lực của chính quyền địa phương các cấp trên các lĩnh vực về kinh tế, văn hóa, xã hội; phát huy và khai thác tối đa nguồn nhân lực ở địa phương, “cơ chế kiểm soát quyền lực hiệu quả chưa cao; việc công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình còn hạn chế” [1].
Kiểm soát việc thực hiện QLNN giữa cơ quan chính quyền Trung ương với địa phương, giữa chính quyền cấp trên với chính quyền cấp dưới được thực hiện không thống nhất. Với 63 đơn vị hành chính cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (không đều về diện tích, dân cư, tính chất, trình độ và tiềm năng phát triển) như hiện nay, hoạt động của chính quyền địa phương các cấp “có quá nhiều đầu mối trong quan hệ với chính quyền trung ương, ảnh hưởng không nhỏ đến khả năng điều hành và kiểm soát của chính quyền trung ương đối với các địa phương. Mặt khác, quy mô tỉnh nhỏ không tạo ra được các điều kiện để tự phát triển nếu không có các giải pháp phối hợp, liên kết về kinh tế, văn hóa, địa lý đối với các tỉnh, thành phố bên cạnh” [2]. Trước hết là sự giám sát của chính quyền Trung ương đối với các nhiệm vụ đã phân cấp cho chính quyền địa phương trong phân công, phân cấp và kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ quan chính quyền Trung ương với địa phương và chính quyền cấp trên với chính quyền cấp dưới đang được quan tâm chưa đúng mức. Theo đó, “sự phân cấp chưa đi kèm cơ chế kiểm tra, giám sát chặt chẽ để đảm bảo sự tuân thủ các chiến lược và quy hoạch chung khiến một số ngành, một số lĩnh vực có sự phát triển lệch hướng (cảng biển, sân bay, khu công nghiệp nở rộ), hoặc mất cân đối giữa các ngành công nghiệp với năng lượng, mất cân đối giữa sự phát triển với các công tác bảo vệ môi trường”[3]. Trong một chừng mực nào đó, “sự kiểm soát không loại trừ được tình trạng cục bộ địa phương; quan hệ quản lý ngành và quản lý địa bàn lãnh thổ giữa bộ, ngành, Trung ương và CQĐP còn chồng chéo về thẩm quyền, trách nhiệm đồng nghĩa với sự kiểm soát không rõ ràng, mạch lạc” [4]. Việc kiểm soát của chính quyền Trung ương đối với CQĐP hầu như tập trung vào Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, trong khi Hội đồng nhân dân là cơ quan QLNN ở địa phương nhưng lại ít bị xem xét hoặc xem xét chung chung; chồng lấn về kiểm soát địa phương giữa các bộ ở Trung ương.
Nhìn tổng quát, sự kiểm soát của chính quyền Trung ương đối với việc thực hiện QLNN của CQĐP có nhiều hạn chế, mang nặng dấu ấn của cơ chế tập trung, làm hạn chế tính chủ động, sáng tạo cũng như hiệu quả chung của bộ máy nhà nước, không phù hợp với yêu cầu phát triển xã hội.
3. Các giải pháp tăng cường kiểm soát của chính quyền Trung ương đối với CQĐP ở nước ta
Một là, đẩy mạnh phân quyền cho địa phương.
Phân cấp, phân quyền cho địa phương cần phải tiến hành mạnh mẽ theo tinh thần Nghị quyết số 18-NQ/TW của Đảng. Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 xác định nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP trên cơ sở phân quyền và phân cấp. Đẩy mạnh phân cấp, phân quyền nhiều hơn cho CQĐP không chỉ phù hợp với xu hướng về tự quản, tự chủ địa phương mà còn để Trung ương tập trung hơn vào quản lý, điều hành vĩ mô, xây dựng hành lang pháp lý, quy hoạch, kế hoạch chung của cả nước. Đó cũng là điều kiện tăng cường năng lực kiểm tra, giám sát của Trung ương đối với CQĐP.
Hai là, hoàn thiện cơ chế kiểm soát của chính quyền Trung ương đối với CQĐP.
Kiểm soát của chính quyền Trung ương chủ yếu thông qua Quốc hội và Chính phủ, nhưng Chính phủ là cơ quan kiểm soát có tính chất trực tiếp và thường xuyên nhất. Ở các nước, kiểm tra, giám sát của Chính phủ đối với CQĐP theo nhiều cách khác nhau. Ví dụ: Ở Nhật do các Bộ chuyên trách về địa phương; ở Pháp do Bộ Nội vụ,..[5] Theo pháp luật nước ta, Chính phủ, các Bộ, cơ quan nganh bộ có thẩm quyền kiểm soát hoạt động của CQĐP.
Tiếp tục hoàn thiện pháp luật nâng cao hiệu quả giám sát của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, các Đoàn đại biểu Quốc hội đối với CQĐP cấp tỉnh; cần xem xét hoàn thiện mô hình kiểm tra, giám sát của Chính phủ, từng Bộ, ngành đối với CQĐP. Ngoài việc tăng cường năng lực kiểm soát của Chính phủ, từng Bộ, ngành cũng cần tính đến khả năng thành lập cơ quan đại diện của Chính phủ tại địa phương; hoặc có quy chế phối hợp công tác giữa các Bộ, ngành trong kiểm soát CQĐP.
Ba là, thực hiện nghiêm chế độ báo cáo của CQĐP.
Có nhiều kênh để chính quyền Trung ương theo dõi, nắm bắt thông tin về CQĐP, nhưng các báo cáo từ đầu mối chính quyền cấp tỉnh là đặc biệt quan trọng. Thực tế cho thấy, không ít sự kiện quan trọng xảy ra ở địa phương, Trung ương không hoặc chậm biết là do các báo cáo của địa phương không có hoặc có không đầy đủ các tin tức đó. Đây là một trong những điểm yếu trong chế độ báo cáo của địa phương đối với Trung ương cần phải được cải thiện.
Yêu cầu đối với các bản báo cáo là phải phản ánh được trung thực, toàn diện, đầy đủ, chính xác và kịp thời các vấn đề mà Trung ương cần và phải được biết. Các báo cáo cung cấp thông tin có vai trò đặc biệt trong quản lý, điều hành của Chính phủ bên cạnh nhiều kênh thông tin khác. Vì vậy, cần gắn nội dung thông tin và các yêu cầu khác của báo cáo với trách nhiệm của người đứng đầu chính quyền cấp tỉnh, có chế độ bảo đảm tính chuyên nghiệp của các báo cáo. Cần rà soát lại quy chế báo cáo của các cấp CQĐP và xem xét cả vấn đề trách nhiệm pháp lý trong việc thực hiện chế độ báo cáo.
Bốn là, tăng cường vai trò của cá nhân người đứng đầu trong bộ máy hành chính địa phương.
Các vi phạm pháp luật chủ yếu là do cán bộ, công chức hành chính thực hiện. Hoạt động của Ủy ban nhân dân hiện nay theo chế độ tập thể Ủy ban nhân dân kết hợp trách nhiệm của Chủ tịch Ủy ban nhân dân. Cơ chế hoạt động này đảm bảo được tính tập thể, nhưng trách nhiệm của các thành viên, đặc biệt là trách nhiệm của Chủ tịch Ủy ban nhân dân không rõ ràng, dẫn đến đối tượng của hoạt động kiểm tra, giám sát cũng không rõ. Vì vậy, việc nghiên cứu cách thức thiết lập bộ máy hành chính địa phương từ bầu cử sang thực hiện cơ chế bổ nhiệm cần được tiếp tục nghiên cứu [6].
Tổ chức Ủy ban nhân dân theo chế độ bầu cử làm cho việc kiểm soát đối với Ủy ban nhân dân trở nên không rõ ràng khi vừa xác định cơ quan này làm việc theo chế độ tập thể, lại đề cao trách nhiệm người đứng đầu của Chủ tịch ủy ban nhân dân. Đối tượng kiểm soát thiếu tính cụ thể và tập trung, sẽ xác định trách nhiệm công vụ, trách nhiệm kỷ luật như thế nào khi giữa Chủ tịch Ủy ban nhân dân và tập thể Ủy ban nhân dân không có sự nhất trí về vấn đề nào đó trong quản lý, điều hành, bảo đảm cung ứng dịch vụ công?
Năm là, luật hóa quan hệ kiểm soát giữa chính quyền Trung ương và CQĐP.
Các quy định về kiểm soát của chính quyền Trung ương đối với việc thực hiện QLNN của CQĐP hiện nay tản mạn trong các văn bản luật và dưới luật. Để quan hệ này có tầm xứng đáng và thực hiện có trật tự, nghiêm chỉnh, cần điều chỉnh pháp luật để tạo lập cơ chế hữu hiệu về phát triển chung quốc gia và phát triển địa phương trong tính đặc thù của Nhà nước đơn nhất tổ chức theo nguyên tắc tập trung dân chủ và dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam. Đó sẽ là văn bản luật điều chỉnh những vấn đề cơ bản về mối quan hệ kiểm soát của Trung ương đối với địa phương. Có thể rút kinh nghiệm từ thực tiễn kiểm soát địa phương ở nước ta và nghiên cứu kinh nghiệm của các nước khác về vấn đề quy định việc xử lý có tính chế tài đối với địa phương liên quan đến ngân sách - tài chính, thậm chí cả những vấn đề như phạt tiền, chuyển giao một số thẩm quyền của cơ quan địa phương cho đại diện cơ quan chính phủ tại địa phương…[7] bên cạnh các chế tài đã có như giải tán Hội đồng nhân dân, bãi miễn đại biểu Hội đồng nhân dân, cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân,…
TÀI LIỆU THAM KHẢO:
- Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam (2017), Nghị quyết 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng Khóa XII về một số vấn đề tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, tr. 1
- Trần Công Dũng (2016), Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay, Luận án Tiến sĩ, Trường Đại học Luật Hà Nội, 2016. tr. 92.
- Vũ Thư (2018), Kiểm soát của chính quyền Trung ương đối với CQĐP ở nước ta hiện nay.
- Nguyễn Thị Thu Vân (2017), Kiểm soát của Trung ương đối với CQĐP ở một số nước trên thế giới, <https://caicachhanhchinh.gov.vn/uploads/News/2474/attachs/vi.bai%2017.doc>
- Bộ Nội vụ (2014), Báo cáo tổng kết 10 năm thi hành Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003,ngày 03/10/2014, tr.29-30, tr.25, tr.26, tr. 29.
THE CURRENT CONTROL OF THE CENTRAL GOVERNMENT
OVER THE EXERCISE OF POWER OF LOCAL GOVERNMENTS
Master. VU DANG PHUC
School of Law, Vietnam National University - Hanoi Campus
ABSTRACT:
Over the past time, the control of the central government over the exercise of power of local governments in Vietnam has been renewed and strengthened. However, there are still many limitations and problems about the relationship among the central government and the local authorities. As a result, it is necessary to resolve these issues to perfect the central government’s control over the exercise of power of local governments.
Keywords: Central, local government, monitor, control the exercise of power.
[Tạp chí Công Thương - Các kết quả nghiên cứu khoa học và ứng dụng công nghệ,
Số 22, tháng 9 năm 2020]
