TÓM TẮT:
Trong bối cảnh khó khăn chung của toàn cầu trước sự hoành hành của đại dịch Covid-19, Tại Việt Nam, ngành Điện đang đối mặt với bài toán thiếu vốn nghiêm trọng do nguồn vốn công không đủ đáp ứng nhu cầu vốn phát triển ngành. Vì vậy, nhu cầu huy động thêm vốn từ khối tư nhân là hết sức cấp thiết. Tuy nhiên, do những rủi ro lớn của ngành Điện nên các nhà đầu tư tư nhân không muốn chịu trách nhiệm hoàn toàn với một dự án điện. Trong hoàn cảnh đó, hợp tác Công - Tư (Public Private Partnership - PPP) - hình thức đầu tư phối hợp giữa Nhà nước và Tư nhân là một lựa chọn tốt đã phổ biến ở nhiều quốc gia trong việc xây dựng và phát triển các công trình cơ sở hạ tầng, đặc biệt là trong lĩnh vực điện. Bài viết nghiên cứu kinh nghiệm của Trung Quốc và Ấn Độ - hai quốc gia đã có những thành công nhất định trong việc thu hút đầu tư phát triển ngành Điện theo mô hình PPP để rút ra bài học cho Việt Nam.
Từ khóa: Châu Á, ngành Điện, vốn tư nhân, hình thức công - tư.
1. Đặt vấn đề
Nhu cầu sử dụng điện ở Việt Nam đang ngày càng gia tăng, tốc độ tăng trung bình khoảng 12.1%/năm, gấp đôi đà tăng trưởng của GDP. Trước đây, nguồn vốn chính đóng góp cho ngành Điện Việt Nam thường đến từ khu vực Nhà nước bao gồm Tập đoàn EVN, Vinacomin và Petrovietnam. Tuy nhiên, bản thân tập đoàn EVN lại gặp khó khăn tài chính trong thời gian gần đây. Trong khi đó, các công ty nhà nước lại không tiếp tục được phép đầu tư nhiều vào ngành Điện theo Nghị định số 91/2015 của Chính phủ về việc không cho phép công ty nhà nước đầu tư ngoài.
Do đó, ngành Điện Việt Nam không thể tiếp tục dựa vào nguồn vốn công như trước. Vậy giải pháp đặt ra để giải quyết được nhu cầu vốn tăng mạnh ở ngành Điện chính là việc thu hút nguồn vốn tư nhân. Tuy nhiên, do những rủi ro lớn đến từ dự án điện, ít có nhà đầu tư tư nhân muốn chịu trách nhiệm thực hiện toàn bộ một dự án đầu tư điện.
Chính vì vậy, hình thức đầu tư phối hợp cả khu vực công và tư hay hình thức PPP sẽ là giải pháp tốt nhất để giải quyết vấn đề thiếu vốn cho ngành Điện. Hình thức này đã xuất hiện từ những năm 80 của thế kỷ XX và ngày càng được áp dụng phổ biến, thành công trong lĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng tại hơn 50 quốc gia trên thế giới. PPP không chỉ xuất hiện ở các quốc gia phát triển mà còn được triển khai ở các nền kinh tế mới nổi, đã chứng tỏ được tính hiệu quả trong việc chia sẻ rủi ro, gánh nặng tài chính với Chính phủ; tiết kiệm thời gian, chi phí; tận dụng kỹ năng chuyên môn và chuyển giao công nghệ trong quá trình thiết kế, mua sắm, thi công, vận hành công trình; đổi mới việc cung cấp dịch vụ công cộng và góp phần cải thiện mạnh mẽ hệ thống cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội. Nhiều quốc gia ở châu Á đã áp dụng tương đối thành công mô hình này trong đầu tư phát triển ngành Điện. Trong đó, Trung Quốc và Ấn Độ là hai đại diện tiêu biểu đã phát triển thành công ngành Điện nhờ PPP. Đây là các quốc gia có nhiều nét tương đồng với Việt Nam khi bắt đầu tiến hành áp dụng mô hình PPP.
Do vậy, việc nghiên cứu kinh nghiệm của hai quốc gia này khi áp dụng PPP là hết sức cần thiết để rút ra bài học cho Việt Nam, hiện còn đang trong thời kỳ đầu của quá trình áp dụng mô hình này vào lĩnh vực đầu tư phát triển ngành Điện.
2. Kinh nghiệm của Trung Quốc trong việc thu hút đầu tư theo hình thức PPP vào ngành Điện
Theo số liệu của World Bank, từ năm 1992- 2019, dưới tác động của chương trình cải cách ngành Điện nhằm thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân vào ngành Điện, Trung Quốc có tổng cộng 478 dự án PPP điện được thực hiện với công suất đa dạng từ 13,5 MW đến 4.000 MW, thu hút 58.282,506 triệu USD vốn đầu tư từ khu vực tư nhân, tổ chức tài chính trong và ngoài nước. Hiện nay, các dự án PPP đang hoạt động phân bổ tập trung chủ yếu ở các tỉnh ven biển miền Đông Trung Quốc như Quảng Đông, Giang Tô có công suất phát điện đa dạng từ 10 MW đến 3.600 MW. Các trạm phát điện có công suất nhỏ thu hút đầu tư bởi yêu cầu về giấy tờ không quá khắt khe, nhu cầu vốn không quá lớn, ít rủi ro, có thể xây dựng trong thời gian ngắn.
Những thành công này có được nhờ Trung Quốc đã thực hiện những biện pháp sau:
Thứ nhất, Trung Quốc chú trọng xây dựng các cơ chế ưu đãi đầu tư cho nhà đầu tư tư nhân khi tham gia PPP trong ngành Điện như: Trao nhượng quyền với điều khoản đặc biệt, bảo đảm mua điện, cung cấp nhiên liệu, bảo đảm trong điều kiện bất khả kháng,… Mặc dù chính phủ không đảm bảo doanh thu và lợi nhuận của dự án, song lại đưa ra điều kiện thuận lợi để đối tác tư nhân nâng cao hiệu quả vận hành. Các thỏa thuận đảm bảo được ký kết giữa nhà đầu tư tư nhân và Quỹ bảo đảm Cơ sở hạ tầng. Ngoài ra, các thỏa thuận về quyền truy đòi cũng được lập để hỗ trợ cho thỏa thuận đảm bảo đó (Thu, 2014).
Thứ hai, áp dụng đấu thầu cạnh tranh để lựa chọn nhà đầu tư tư nhân. Chính phủ Trung Quốc thuê công ty tư nhân mời nhà đầu tư tham gia vào dự án PPP trong hạ tầng ngành Điện. Sau khi chuẩn bị báo cáo nghiên cứu khả thi cho dự án phù hợp với các tiểu chuẩn, thông lệ quốc tế và yêu cầu thực tế ở Trung Quốc, công ty này sẽ trình đề cương thực hiện và báo cáo nghiên cứu khả thi để xây dựng dự án, cũng như hỗ trợ chính quyền địa phương tìm kiếm sự chấp thuận từ Chính phủ Trung ương. Sau khi hoàn thành các tài liệu sơ tuyển, chính công ty này công khai mời gọi các nhà đầu tư tiềm năng tham gia đấu thầu dự án BOT, BTO trong ngành Điện; xem xét các đề xuất dự thầu được gửi tham dự và chọn ra đối tác tư nhân phù hợp.
Thứ ba, có cơ chế chia sẻ rủi ro khá hợp lý. Trong đó, rủi ro được phân bổ cho đối tác nào có năng lực kiểm soát và ảnh hưởng tới rủi ro một cách tốt nhất. Theo nguyên tắc này, rủi ro về xây dựng, vận hành, kỹ thuật và tài chính chủ yếu do Consortium chịu; rủi ro về chính trị, pháp lý chủ yếu do chính quyền tỉnh Quảng Tây chịu; rủi ro liên quan đến điều kiện bất khả kháng được hai bên cùng chia sẻ.
Thứ tư, hoạt động giám sát dự án PPP trong ngành Điện được triển khai chặt chẽ và được quản lý theo hai cấp: cấp TW và cấp tỉnh, thành phố, nhờ đó, quy chế về PPP được thay đổi linh hoạt theo điều kiện của từng địa phương, các dự án PPP điện tại Trung Quốc được triển khai thuận lợi hơn. Bên cạnh đó, bộ máy nhân sự phục vụ PPP được chuyên nghiệp hóa, phát triển toàn diện. Cơ quan chuyên trách PPP được thành lập bởi Bộ Tài chính Trung Quốc và Ủy ban Đổi mới và Cải cách Quốc gia NDRC với vai trò nghiên cứu và hoạch định chính sách; tư vấn, hướng dẫn cho các cơ quan địa phương và nhà đầu tư tham gia vào hoạt động PPP; quản lí và giám sát hoạt động đầu tư PPP trong ngành Điện. Bộ máy nhân sự ở cơ quan này không chỉ có năng lực pháp lý, năng lực quản lý mà còn có cả năng lực chuyên môn, có khả năng kí kết các hợp đồng mang tiêu chuẩn quốc tế, hạn chế thấp nhất tranh chấp phát sinh.
3. Kinh nghiệm của Ấn Độ trong việc thu hút đầu tư theo hình thức PPP vào ngành Điện
Trong giai đoạn 1991-2019, tổng số dự án kết thúc đàm phán trong ngành điện ở Ấn Độ là 518 dự án, chiếm 5,06% dự án PPP điện trên thế giới. Số lượng dự án tăng dần qua từng năm và thực sự bùng nổ từ năm 2008-2015.
Để thu hút được số lượng dự án PPP nhiều như vậy, Ấn Độ đã thực hiện những giải pháp sau:
Thứ nhất, chính quyền Trung ương Ấn Độ đã chủ động xây dựng, hoàn thiện cơ chế chính sách và các công cụ hướng dẫn triển khai mô hình này trong ngành. Nhờ đó, các dự án PPP điện tại quốc gia này nhận được các cam kết hỗ trợ về chính trị mạnh mẽ từ phía chính phủ. Đây là yếu tố quan trọng nhất thu hút sự sáng tạo và vận hành hiệu quả của mô hình PPP trong phát triển hạ tầng ngành điện.
Thứ hai, việc ban hành hồ sơ PPP mẫu xác định rõ ràng vai trò của các bên tham gia trong dự án PPP, vấn đề phân bổ rủi ro và thu hồi bù đắp chi phí cho thấy sự minh bạch, cẩn trọng khi thiết kế hợp đồng PPP, giúp giảm thiểu tham nhũng trong các hợp đồng của khu vực nhà nước.
Thứ ba, chính phủ Ấn Độ đã đưa ra những chính sách hỗ trợ mang tính ưu đãi rất lớn cho nhà đầu tư tư nhân. Các hỗ trợ của chính phủ là rất cần thiết để cải thiện tình hình tài chính và tăng tính hấp dẫn của dự án PPP. Ngoài ra, Ấn Độ cũng đã xây dựng thành công cơ chế cấp vốn cho các dự án PPP thông qua quỹ VGF. Xuất phát từ thực tế các ngân hàng thường không ưu đãi cho các dự án có thời gian triển khai trên 5 năm, trong khi các dự án PPP đầu tư phát triển hạ tầng điện thường có thời gian triển khai từ 5 - 10 năm. Do đó, việc thiết lập liên minh tài trợ này giúp đảm bảo tài chính cho tư nhân khi thực hiện các dự án hạ tầng dài hơi trong ngành điện, hạn chế được nút thắt về vốn, tạo động lực rất lớn thu hút tư nhân.
4. Bài học thu hút đầu tư theo hình thức PPP vào ngành Điện Việt Nam
4.1. Hoàn thiện khuôn khổ thể chế về PPP trong ngành Điện tại Việt Nam
Bài học kinh nghiệm của Trung Quốc và Ấn Độ cho thấy hành lang pháp lý thống nhất, minh bạch, năng lực triển khai của cơ quan nhà nước, khả năng đảm bảo tính khả thi và hiệu lực của chính sách về PPP đóng vai trò quan trọng đối với thu hút nhà đầu tư tư nhân theo mô hình PPP trong lĩnh vực phát điện. Trong khi đó, khuôn khổ thể chế hiện nay của Việt Nam cho mảng đầu tư PPP đang tồn đọng nhiều vấn đề. Vì vậy, hoàn thiện khuôn khổ thể chế về PPP, đưa ra những tiêu chuẩn, thông lệ tốt nhất, làm rõ trách nhiệm và quyền lợi các bên trong suốt vòng đời dự án PPP là giải pháp cần thiết nhằm nâng cao hiệu quả thu hút đầu tư tư nhân.
Thứ nhất, hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về PPP, hỗ trợ đắc lực cho sự tham gia của tư nhân trong ngành Điện. Hiện đã có văn bản luật cho hình thức PPP. Tuy nhiên, văn bản này còn mới nên vẫn còn nhiều điều khoản khó cho các nhà đầu tư thực hiện. Do đó, Chính phủ cần sớm ban hành Thông tư hoặc Nghị định hướng dẫn thực hiện Luật để các nhà đầu tư không gặp phải các vướng mắc trong quá trình triển khai các dự án PPP. Cần quy định cụ thể hơn về cơ chế phối hợp giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc quản lý, giám sát… dự án PPP điện để rút ngắn những thủ tục, quy trình đánh giá lại không cần thiết, tạo môi trường thông thoáng thu hút tư nhân tham gia. Đảm bảo tính nhất quán giữa các cơ quan nhà nước trong xác định, đánh giá, phê duyệt và quản lý dự án PPP điện. Cơ chế phối hợp kém hiệu quả giữa Bộ Điện lực Ấn Độ với Bộ Than và Bộ Đường sắt là bài học đắt giá để Việt Nam rút kinh nghiệm.
Thứ hai, tăng cường năng lực của cơ quan nhà nước về quản lý, giám sát các dự án PPP trong ngành Điện. Một trong những bài học từ thành công của mô hình PPP trong ngành điện Trung Quốc là đối tác nhà nước và tư nhân thống nhất xây dựng cơ quan quản lý dự án theo từng dự án cụ thể nhằm linh hoạt thay đổi cơ chế giám sát phù hợp với đặc thù mỗi dự án. Song, rào cản trong chi phí thành lập và sự khác biệt trong cách thức quản lý của hai khu vực khiến phương pháp này không phù hợp với điều kiện và môi trường pháp lý tại Việt Nam. Vì vậy, người viết đề xuất thiết lập một cơ quan quản lý, giám sát các dự án PPP chuyên biệt, độc lập, hoạt động thường xuyên với sự tham gia của các Bộ, ngành liên quan trong ngành Điện để thực hiện vai trò điều phối, tham mưu về cơ chế chính sách cũng như kiến nghị các giải pháp thu hút đầu tư thực tế, khả thi, hiệu quả. Một cơ quan quản lý độc lập sẽ hạn chế được những yếu kém trong khâu quản lý của khu vực nhà nước như tham nhũng, cơ chế xin - cho; đồng thời tận dụng được trình độ quản lý của khu vực tư nhân.
Thứ ba, cung cấp bảo đảm cần thiết để dự án PPP được triển khai thuận lợi. Các đạo luật liên quan cần được xem xét lại, sửa đổi, bổ sung nhằm tạo ra sự đồng bộ, nhất quán trong hành lang pháp lý; giúp đối tác tư nhân không bị lúng túng trong quá trình thực thi pháp luật. Song song với đó, mỗi dự án lại có các đặc thù khác nhau, đặc biệt là các dự án xây dựng hạ tầng ngành Điện, diễn ra trong thời gian dài, liên quan đến nhiều đối tác khác nhau, chịu sự điều chỉnh của nhiều văn bản pháp luật khác nhau, đòi hỏi những điều chỉnh riêng, đảm bảo khách quan, công bằng trong thu hút đầu tư tư nhân theo hình thức PPP. Đặc biệt, cần luật hóa các điều kiện về phần tham gia của Nhà nước trong quá trình chuẩn bị và triển khai dự án, bao gồm: vốn nhà nước, các ưu đãi đầu tư, chi phí đền bù giải phóng mặt bằng, chính sách tài chính có liên quan,… để tư nhân có niềm tin thực sự vào các cam kết của khu vực nhà nước khi tham gia vào dự án.
4.2. Tổ chức quy trình đấu thầu minh bạch
Việc lựa chọn nhà đầu tư dự án PPP cần phải được thực hiện thông qua đấu thầu cạnh tranh, công khai, minh bạch, hạn chế tối đa cơ chế xin cho hay việc chỉ định thầu, đấu thầu hạn chế để tránh rủi ro về lợi ích nhóm, giảm tính cạnh tranh trong ngành điện cũng như đảm bảo công bằng cho tư nhân. Để làm được điều này, thông tin về dự án phải được đăng tải công khai trên phương tiện truyền thông và hệ thống thông tin đấu thầu theo quy định của từng quốc gia để nhà thầu tư nhân được tiếp cận thông tin một cách bình đẳng. Bên cạnh đó, các văn bản pháp luật cần quy định rõ ràng quy trình đấu thầu đối với tất cả các khâu, từ thiết kế, mời thầu, chấm thầu, thông báo kết quả trúng thầu,... tránh gây lúng túng cho đối tác tư nhân.
Ngoài ra, để thu hút đối tác tư nhân tham gia vào ngành Điện một cách hiệu quả thông qua đấu thầu cạnh tranh, Nhà nước nên thay đổi cơ chế đấu thầu theo đầu ra thay vì theo đầu vào. Việc đấu thầu theo đầu vào bắt buộc Nhà đầu tư tư nhân phải đáp ứng theo các tiêu chí Nhà nước đặt ra mà không có giá trị đổi mới, sáng tạo. Mức độ can thiệp của Nhà nước cũng cao hơn đối với các vấn đề như đơn giá, định mức sản xuất,... Ngược lại, đấu thầu theo đầu ra cho phép phát huy trí tuệ, nguồn lực, công nghệ, năng lực đổi mới sáng tạo từ tư nhân. Nhà nước chỉ cần quan tâm đến chất lượng và mức phí dịch vụ cuối cùng để lựa chọn ra đối tác tư nhân phù hợp nhất, thay vì can thiệp vào quá trình lên kế hoạch, thiết kế, thi công,…
4.3. Xây dựng các chính sách ưu đãi cho đối tác tư nhân
Các dự án PPP là một hình thức thu hút thêm vốn đầu tư từ khu vực tư nhân để giải quyết các vấn đề tài chính - xã hội trong ngành Điện. Song, về bản chất đây vẫn là một dự án đầu tư, được thực hiện theo phương thức kinh doanh và điều nhà đầu tư quan tâm nhất vẫn là lợi nhuận ngắn hạn và dài hạn mà họ thu được từ việc đầu tư vào dự án. Ngoài lợi nhuận có được từ việc trực tiếp thu phí từ những người sử dụng hoặc người mua điện, nhà đầu tư tư nhân cần được Nhà nước cung cấp thêm các ưu đãi khác. Nhìn từ bài học kinh nghiệm của Trung Quốc và Ấn Độ, Việt Nam có thể áp dụng một số chính sách ưu đãi như sau:
Được Nhà nước bảo lãnh mức tiêu thụ bằng cam kết mua lại sản lượng điện tại mức giá mà hai bên đã thỏa thuận ngay từ đầu để đảm bảo lợi nhuận tối thiểu cho nhà đầu tư. Giá mua có thể được điều chỉnh tăng căn cứ vào tình hình hình biến động nhu cầu, tỷ giá thay đổi hay thời gian nhượng quyền bị rút ngắn…. Đồng thời được Nhà nước bồi hoàn kinh phí khi chuyển giao cho Nhà nước một phần hoặc toàn bộ công trình nhà máy điện do dự án PPP tạo ra sau thời gian khai thác như đã thỏa thuận trong hợp đồng PPP.
Ngoài ra còn được Nhà nước miễn hoặc giảm thuế trong một khoảng thời gian nhất định: Miễn thuế thu nhập doanh nghiệp trong vòng 3 - 5 năm đầu tiên đầu tiên của dự án hoặc áp dụng mức thuế suất thấp từ 0 - 10% trong toàn bộ hoặc một phần thời gian thực hiện dự án; Miễn thuế sử dụng đất trong toàn bộ thời gian thực hiện dự án; Miễn giảm thuế nhập khấu đổi với các hàng hóa nguyên liệu cần thiết. Nhà thầu phải có trách nhiệm báo cáo nhu cầu, số lượng cần nhập để nhà nước phê duyệt.
5. Kết luận
Thành công và hạn chế trong quá trình thu hút đầu tư tư nhân của các quốc gia Trung Quốc, Ấn Độ là bài học kinh nghiệm đắt giá cho không chỉ riêng Việt Nam mà còn cho các quốc gia đã và đang trong quá trình cải cách ngành Điện, nhằm giải quyết triệt để “nút thắt” về vốn trong đầu tư phát triển hạ tầng ngành Điện. Các bài học được rút ra từ quá trình áp dụng mô hình PPP trong thúc đẩy sự tham gia của khu vực tư nhân trong ngành điện Trung Quốc và Ấn Độ là: Hoàn thiện khuôn khổ thể chế về trong ngành Điện của Việt Nam với khung chính sách ổn định và cơ quan giám sát có năng lực; Áp dụng phương thức đấu thầu cạnh tranh công khai, minh bạch trong lựa chọn nhà đầu tư; Chú trọng xây dựng các cơ chế ưu đãi đầu tư, cơ chế chia sẻ rủi ro hợp lý khi khai thác tốt năng lực của khu vực nhà nước trong giải quyết các rủi ro chính trị, cơ chế phối hợp hiệu quả giữa các Bộ, ngành có liên quan.
TÀI LIỆU THAM KHẢO:
- Bộ Công Thương, (2010). Nghiên cứu về lộ trình hình thành và phát triển thị trường năng lượng Việt Nam.
- Mai Thị Thu, 92014). Phương thức đối tác công - tư (PPP): Kinh nghiệm quốc tế và khuôn khổ thể chế tại Việt Nam. 1st ed: NXB Tri thức.
- Viện Kinh tế Năng lượng và Phân tích Tài chính IEEFA, (2019). Trung Quốc ở ngã tư đường: Hỗ trợ liên tục cho điện than làm suy yếu vai trò lãnh đạo năng lượng sạch của Trung Quốc, Hoa Kỳ.
- Central Electricity Authority, (2019). All India Installed Capacity (in MW) of Power Station. Government of India: Ministry of Power.
- Chan, Albert P. C., (2010). Critical success factors for PPPs in infrastructure developments: Chinese perspective. Journal of Construction Engineering and Management, 136 (5), 484 - 494.
- Davis, (20130. Beijing endorses market role in economy. The Wall Street Journal.
- Department of Economics Affairs, (20160. PPP Guide for Practitioners: Indian Ministry of Finance.
- Economist Intelligence Unit, (20150. Evaluating the Environment for Public - Private Partnerships in Asia-Pacific. The 2014 Infrascope: Economist Intelligence Unit.
- Indian Department of Industrial Policy and Promotion, (2017). Consolidated FDI Policy: Ministry of Commerce and Industry.
LESSONS OF ATTRACTING PRIVATE INVESTMENT
INTO THE ELECTRICITY INDUSTRY UNDER THE PPP
MECHANISM FROM ASIAN COUNTRIES
• Master. TRAN THANH PHUONG
School of Economics and International Business
Foreign Trade University
ABSTRACT:
In Vietnam, the severe lack of capital is negatively affecting the development of electricity industry as the amount of public capital is insufficient to meet the industry’s capital demand. As a result, it is necessary for the electricity industry to mobilize more private capital. However, private investors often hesitate to take full responsibilities of an electric power project due to risks of the electricity industry. The Public-Private Partnership (PPP), a cooperation mechanism between the government and the private, is a rational solution for the electricity industry. This mechanism has been used widely for developing infrastructure in many countries. This study examines the experiences and success of China and India in attracting invesment into the electricity industry under the PPP mechanism, thereny drawing lessons for Vietnam.
Keywords: Asia, electricity industry, private investment, Public-Private Partnership (PPP).
[Tạp chí Công Thương - Các kết quả nghiên cứu khoa học và ứng dụng công nghệ, Số 17, tháng 7 năm 2020]
