Kinh nghiệm của Trung Quốc tham gia giải quyết tranh chấp về phòng vệ thương mại tại WTO, liên hệ đến thực tiễn tại Việt Nam

Tóm tắt:

Chỉ sau 8 năm kể từ thời điểm gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới (World Trade Organization - WTO)[1], Trung Quốc đã trở thành nhà xuất khẩu lớn nhất trên thế giới[2] và đóng một vai trò chính trong WTO bởi quy mô thương mại của quốc gia này. Vì vậy, Trung Quốc trở thành mục tiêu chính trong các khiếu kiện tại WTO[3]. Trong số đó, các tranh chấp về phòng vệ thương mại (PVTM) là nội dung tranh chấp chủ yếu của Trung Quốc. Sự tham gia của Trung Quốc vào cơ chế giải quyết tranh chấp tại WTO được đánh giá là nhiều hơn tất cả các thành viên khác của WTO, ngoại trừ Hoa Kỳ và Liên minh châu Âu (European Union - EU)[4]. Bài viết nghiên cứu kinh nghiệm của Trung Quốc tham gia giải quyết tranh chấp về PVTM tại WTO sẽ rút ra nhiều bài học kinh nghiệm quý báu cho Việt Nam, giúp Việt Nam có chiến lược tham gia hiệu quả hơn trong các tranh chấp về PVTM tại tổ chức này.

Từ khóa: giải quyết tranh chấp, phòng vệ thương mại, chống bán phá giá, trợ cấp, biện pháp đối kháng, tự vệ, Trung Quốc.

1. Khái quát về tranh chấp tranh chấp phòng vệ thương mại tại WTO

• • Khái niệm tranh chấp phòng vệ thương mại tại WTO

Tranh chấp trong khuôn khổ của WTO được hiểu là những tranh chấp thương mại phát sinh giữa những thành viên của WTO khi thực hiện các hiệp định đã cam kết đối với tổ chức này. Theo Điều 1 Thỏa thuận về quy tắc và thủ tục giải quyết tranh chấp của WTO (Dispute Settlement Understanding - DSU), tranh chấp được giải quyết tại WTO là: “... tranh chấp được đưa ra theo các quy định về tham vấn và giải quyết tranh chấp của những hiệp định được liệt kê trong Phụ lục 1 của Thỏa thuận này...”[5]. Từ quy định này, có thể rút ra: Tranh chấp PVTM tại WTO là tranh chấp giữa các thành viên về quyền và nghĩa vụ theo các hiệp định liên quan về PVTM của WTO.

Các quy định về PVTM trong WTO được đề cập tại: Điều VI và Điều XIX của Hiệp định chung về thuế quan và thương mại (The General Agreement on Tariffs and Trade -  GATT), Hiệp định Chống bán phá giá (Anti Dumping Agreement - ADA); Hiệp định trợ cấp và các biện pháp đối kháng (Subsidy and Countervailing Measures - SCM); và Hiệp định về biện pháp tự vệ (Safaguard Agreement - SG). Do đó, tranh chấp PVTM trong WTO gồm có: (i) Tranh chấp về chống bán phá giá; (ii) Tranh chấp về trợ cấp và các biện pháp đối kháng; (iii) Tranh chấp về tự vệ.

• Đặc điểm của giải quyết tranh chấp về phòng vệ thương mại tại WTO

Các tranh chấp về PVTM trong WTO vừa mang những đặc điểm chung của tranh chấp được giải quyết theo cơ chế của tổ chức này, vừa có những đặc thù riêng xuất phát từ chính lĩnh vực tranh chấp là PVTM. Các tranh chấp này có một số đặc điểm chính như sau:

- Chủ thể của tranh chấp là các thành viên của WTO. Chỉ có các thành viên WTO mới có thể sử dụng cơ chế giải quyết tranh chấp của tổ chức này và trở thành chủ thể của tranh chấp về PVTM.

- Đối tượng của tranh chấp là quyết định về việc áp dụng biện pháp PVTM hoặc chính sách về PVTM của các nước.

- Nguồn luật để giải quyết tranh chấp về PVTM là các quy định về PVTM bao gồm: (i) Các quy định về pháp luật hình thức được quy định tại DSU; (ii) Các quy định về pháp luật nội dung được đề cập trong các hiệp định GATT, ADA, SCM, SG.

2. Kinh nghiệm tham gia giải quyết tranh chấp phòng vệ thương mại tại WTO của Trung Quốc

Tính đến ngày 25/5/2023, có tổng cộng 617 vụ tranh chấp được khởi xướng tại WTO, Trung Quốc đã tham gia vào cơ chế giải quyết tranh chấp này 265 vụ, trong đó 23 vụ với tư cách là nguyên đơn, 49 vụ với tư cách là bị đơn và 193 vụ với tư cách là bên thứ ba[6]. Hầu hết các tranh chấp của Trung Quốc liên quan đến vấn đề PVTM. Trung Quốc đã tăng dần các nguồn lực dành cho việc giải quyết tranh chấp tại WTO, bao gồm cả về nhân lực và hỗ trợ tài chính ổn định. Để có thể theo đuổi các vụ tranh chấp, Trung Quốc đã nhờ đến sự hỗ trợ pháp lý từ các công ty luật nước ngoài (có hợp tác với các công ty luật của Trung Quốc). Vì vậy, Trung Quốc không gặp bất kỳ khó khăn nào về mặt kỹ thuật trong quá trình theo đuổi vụ tranh chấp tại WTO[7].

2.1. Trung Quốc tham gia với tư cách nguyên đơn

Trung Quốc là bên nguyên đơn trong 16 vụ tranh chấp về PVTM tại WTO và chỉ có 3 thành viên là bên bị đơn đối với các đơn kiện của Trung Quốc, gồm có Hoa Kỳ, EU và Australia[8]. Trung Quốc luôn nỗ lực giải quyết các tranh chấp ngay tại giai đoạn tham vấn mà không cần phải thông qua quy trình giải quyết tại Ban Hội thẩm[9]. Điều này sẽ giúp rút ngắn thời gian và tiết kiệm chi phí cho quá trình tham gia tranh tụng tại WTO. Có thể phân tích kinh nghiệm của Trung Quốc thông qua những tranh chấp cụ thể dưới đây:

• DS252: Hoa Kỳ - Các biện pháp tự vệ đối với sản phẩm thép

Đây là vụ tranh chấp đầu tiên của Trung Quốc trong WTO. Vụ tranh chấp này trải qua quá trình tham vấn, hội thẩm và phúc thẩm cho đến khi Trung Quốc giành được chiến thắng. Trong vụ kiện này, một số luật sư từ các công ty luật của Trung Quốc đã tham gia vào quá trình tố tụng đầy đủ, bao gồm các phiên điều trần của Ban Hội thẩm và Cơ quan phúc thẩm (Appellate Body - AB)[10]. Chiến thắng đầu tiên này, đặc biệt là chiến thắng trước Hoa Kỳ rất quan trọng với Trung Quốc, đã giúp cho thành viên này tin tưởng vào tính khách quan, công bằng và hiệu quả của cơ chế giải quyết tranh chấp trong WTO. Vì trên thực tế, vụ kiện thép này là một trong những vụ kiện phức tạp nhất của WTO về mặt pháp lý[11].

• DS368: Hoa Kỳ - Biện pháp chống bán phá giá và chống trợ cấp đối với sản phẩm giấy của Trung Quốc

Đây là tranh chấp liên quan đến biện pháp chống bán phá giá sơ bộ và biện pháp chống trợ cấp mà Hoa Kỳ áp dụng đối với sản phẩm của Trung Quốc. Trong tranh chấp này, Trung Quốc không phải chờ đến những cuộc điều tra cuối cùng mà vẫn có thể khởi kiện Hoa Kỳ ngay từ lần áp thuế sơ bộ đầu tiên. Trong nhiều năm, Trung Quốc bị Hoa Kỳ phân loại là một nền kinh tế phi thị trường (Non - market Economic - NME). Do đó, Bộ Thương mại Hoa Kỳ (DOC) không sử dụng giá hoặc chi phí của doanh nghiệp Trung Quốc để làm cơ sở tính giá trị thông thường của hàng hóa, mà thay vào đó sử dụng giá hoặc chi phí của một quốc gia khác (là nền kinh tế thị trường) để tính giá. Bên cạnh đó, pháp luật chống trợ cấp của Hoa Kỳ lập luận, trong các NME, không có tiêu chuẩn thị trường để xác định xem trợ cấp đó có xảy ra hay không và ở mức độ nào. Do các nỗ lực song phương không có kết quả nên Trung Quốc không có lựa chọn khả thi nào khác ngoài việc giải quyết tranh chấp tại WTO. Với động thái này của Trung Quốc, ngay sau đó, Ủy ban Thương mại Hoa Kỳ đã ra tuyên bố ngành công nghiệp Hoa Kỳ không bị thiệt hại hoặc đe doạ thiệt hại bởi các nhà nhập khẩu Trung Quốc[12]. Vì vậy, vụ kiện này kết thúc ngay tại giai đoạn tham vấn mà không cần phải trải qua các quy trình tranh tụng khác.

• DS379: Hoa Kỳ - Biện chống bán phá giá và chống trợ cấp đối với sản phẩm của Trung Quốc

Sau vụ tranh chấp DS368, Hoa Kỳ vẫn tiếp tục các cuộc điều tra kép về chống bán phá giá và chống trợ cấp đối với các sản phẩm của Trung Quốc. Do đó, vào ngày 19/9/2008, Trung Quốc tiếp tục khởi kiện Hoa Kỳ ra WTO liên quan đến các biện pháp chống bán phá giá và chống trợ cấp mà Hoa Kỳ áp dụng lên các sản phẩm của Trung Quốc. Các yêu cầu của Trung Quốc tập trung chủ yếu vào các vấn đề chống trợ cấp, bao gồm xác định trợ cấp đầu vào, doanh nghiệp nhà nước và công ty thương mại tư nhân, các cáo buộc về chương trình cho vay, trợ cấp sử dụng đất. Trung Quốc cho rằng biện pháp khắc phục kép là chống bán phá giá và chống trợ cấp được tính theo nguyên tắc NME đối với cùng một hành vi là không hợp lý. AB cho rằng, việc áp dụng biện pháp kép là không phù hợp với Điều 19.3 SCM.

Tóm lại, các tranh chấp về PVTM của Trung Quốc tại WTO phản ánh vào các vấn đề chiến lược hơn là cách tiếp cận đặc biệt đối với các biện pháp cụ thể. Phần lớn các tranh chấp được thực hiện sau khi đã tiến hành một chiến dịch ngoại giao nhằm hạn chế tác động của các biện pháp PVTM đối với hàng hoá của Trung Quốc.

2.2. Trung Quốc tham gia với tư cách là bị đơn

Trong số 25 tranh chấp về PVTM mà Trung Quốc bị khởi kiện tại WTO có 13 vụ về trợ cấp và các biện pháp đối kháng, 6 vụ về chống bán phá giá, 1 vụ về tự vệ và đặc biệt, có đến 5 vụ Trung Quốc bị kiện đồng thời cả 2 biện pháp chống trợ cấp và chống bán phá giá. Điều này cho thấy, các vấn đề về trợ cấp của Trung Quốc là mục tiêu bị khởi kiện nhiều nhất trong các tranh chấp về PVTM tại WTO.

Liên quan đến các tranh chấp về trợ cấp, Trung Quốc đã đề cập đến một số quy tắc trong Điều khoản của Ủy ban Luật pháp Quốc tế (The International Law Commission - ILC) về trách nhiệm của các quốc gia đối với hành động sai trái quốc tế (còn gọi là điều khoản ILC) trong thuế chống bán phá giá và chống trợ cấp của Hoa Kỳ. AB đã đưa nhiều quy định tham chiếu đến các điều khoản của ILC để giải thích thuật ngữ “cơ quan công quyền” theo quy định tại Điều 1.1 SCM. Nỗ lực của Trung Quốc cũng đã bắt đầu ảnh hưởng đến việc giải thích hiệp định có liên quan. Trung Quốc đã tìm kiếm được cách giải thích khác về thuật ngữ mà trước đó Ban Hội thẩm đã đưa ra[13]. AB đã xem xét ý nghĩa của thuật ngữ “cơ quan công quyền” và đồng ý rằng, những cơ quan này mang những thuộc tính của “Chính phủ”. Vì vậy, AB đã đảo ngược kết luận của Ban Hội thẩm cho rằng thuật ngữ “Cơ quan công quyền” được hiểu là bất kỳ tổ chức nào được kiểm soát bởi Chính phủ. Sau đó AB đã tiến hành phân tích liên quan đến doanh nghiệp nhà nước của Trung Quốc và khẳng định, quyền sở hữu của Chính phủ không phải là bằng chứng về sự kiểm soát đối với thực thể đó, họ chỉ là pháp nhân được trao quyền cần thiết để thực hiện các chức năng của Chính phủ[14] và do đó, họ không phải là “cơ quan công quyền”. Nỗ lực này của Trung Quốc mang lại những kết quả rất lớn trong các cuộc điều tra trợ cấp, vì khi đó, doanh nghiệp nhà nước không được hiểu là “cơ quan công quyền” và tránh cho Trung Quốc đối mặt với các vụ kiện về trợ cấp trong WTO cũng như việc phải theo đuổi các vụ kiện trong một thời gian dài.

Đối với việc thực thi phán quyết, mặc dù Trung Quốc phải đối mặt với các khuyến nghị bất lợi, tuy nhiên, Trung Quốc tiến hành thực thi trong một khoảng thời gian rất ngắn, điều đó cho thấy mức độ tuân thủ và sự thiện chí của Trung Quốc với các phán quyết mà DSB đưa ra.

2.3. Trung Quốc tham gia với tư cách bên thứ ba

Trung Quốc là một trong những thành viên chủ động và tích cực tham gia vào cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO với tư cách bên thứ ba[15]. Việc tham gia với tư cách bên thứ ba vào các vụ tranh chấp và được giải quyết trước các ban hội thẩm, trước AB là một trong những cách hiệu quả để đào tạo nguồn nhân lực về pháp luật của WTO và về sự vận hành của cơ chế giải quyết tranh chấp này^[16]. Do đó, Trung Quốc đã tận dụng triệt để phương thức đào tạo “ít tốn kém”^[17] này. Sự tham gia với vai trò bên thứ ba trong các tranh chấp về PVTM tại WTO của Trung Quốc, có một số vấn đề đáng chú ý như sau:

Thứ nhất, Trung Quốc tham gia vào các vụ tranh chấp liên quan đến tất cả các vấn đề của PVTM, liên quan đến nhiều quốc gia.^[18] Điều này sẽ cho phép Trung Quốc tiếp cận được thông tin một cách đầy đủ về các vấn đề được giải quyết tại DSB, tích lũy được kinh nghiệm toàn diện, cũng như hiểu và nắm chắc các giải thích hay áp dụng của các hiệp định có liên quan trong các vụ tranh chấp này.

Thứ hai, Trung Quốc đã tham gia với tư cách bên thứ ba vào hầu hết các vụ tranh chấp được giải quyết đến giai đoạn ban hội thẩm và phúc thẩm^[19]. Việc tích cực tham gia vào giai đoạn ban hội thẩm và phúc thẩm thể hiện rõ chiến lược của Trung Quốc nhằm tăng cường năng lực cho đội ngũ cán bộ của mình.

Thứ ba, sự tích cực của Trung Quốc còn được thể hiện ở việc mỗi khi tham gia vào giai đoạn ban hội thẩm hay phúc thẩm, nước này đều xuất hiện với tư cách bên thứ ba năng động. Chiến lược này được đánh giá là có ý nghĩa lớn đối với việc nâng cao năng lực đội ngũ nhân lực về pháp luật của WTO, bởi để có thể đệ trình các văn kiện viết của bên thứ ba hay trình bày trong phiên xét xử dành cho bên thứ ba, những đại diện của Trung Quốc đều phải tìm hiểu kỹ các vấn đề được giải quyết trong vụ việc, cách thức viết văn kiện viết, cách thức trình bày trước Ban hội thẩm hay AB. Nói cách khác, các kỹ năng viết và trình bày của những người đại diện chính phủ Trung Quốc tham gia vào vụ tranh chấp, thông qua việc thường xuyên đệ trình văn kiện viết và nói, sẽ được nâng cao và hoàn thiện.

3. Bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam về áp dụng cơ chế giải quyết tranh chấp phòng vệ thương mại tại WTO

Từ kinh nghiệm của Trung Quốc khi tham gia vào các vụ tranh chấp PVTM tại WTO, có thể rút ra một số bài học sau cho Việt Nam:

Thứ nhất, Việt Nam cần đầu tư nguồn lực, cả về nhân lực và hỗ trợ tài chính ổn định cho chiến lược giải quyết tranh chấp tại WTO. Trong những trường hợp cần thiết, Việt Nam có thể nhờ đến sự hỗ trợ pháp lý từ các công ty luật nước ngoài;

Thứ hai, Việt Nam nên nỗ lực giải quyết tranh chấp trong giai đoạn tham vấn, điều này giúp tiết kiệm chi phí và thời gian cho quá trình tranh tụng, các phương thức ngoại giao được coi là hiệu quả trong tình huống này;

Thứ ba, Việt Nam có thể khởi kiện các tranh chấp về chống bán phá giá và chống trợ cấp ngay từ khi có kết luận sơ bộ, mà không cần phải có kết luận cuối cùng;

Thứ tư, Việt Nam có thể mạnh dạn đưa ra các luận điểm để bác bỏ một quan điểm đã có sẵn của Ban hội thẩm hoặc AB để giành lấy ưu thế trong tranh chấp;

Thứ năm, Việt Nam cần tích cực tham gia với tư cách là bên thứ ba trong tất cả các tranh chấp về PVTM, với tất cả các thành viên, ở cả giai đoạn hội thẩm và phúc thẩm, đồng thời tích cực đệ trình văn kiện viết hoặc trình bày trong các phiên xét xử.

4. Kết luận

Giải quyết tranh chấp về PVTM luôn là vấn đề tranh chấp phức tạp trong WTO, đây cũng là loại tranh chấp mà Việt Nam khởi kiện nhiều nhất tại WTO. Vì vậy, nghiên cứu học hỏi những kinh nghiệm của Trung Quốc sẽ giúp Việt Nam có nhiều bài học kinh nghiệm quý báu, cũng như chiến lược tham gia giải quyết tranh chấp về PVTM tại WTO một cách hiệu quả.

TÀI LIỆU TRÍCH DẪN:

[1] Trung Quốc trở thành Thành viên chính thức của WTO vào ngày 11/12/2001.

[2] The New York Times, China Becomes World’s No. 1 Exporter, Passing Germany. Available at: https://www.nytimes.com/2010/01/11/business/global/11chinatrade.html.

[3] David Evan, Gregory Shaffer (2011). Introduction: The developing country experince in WTO dispute settlement, Legal Studies Research Paper Sereis, Research paper No. 11-03, 2011, tr. 8

[4] Matthew Kennedy (2012). China's role in WTO dispute settlement. World Trade Review, 11, 557

[5] Khoản 1 Điều 1 DSU

[6] WTO (2023). Dispute by member. Available at: https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_by_country_e.htm

[7] Matthew Kennedy (2012). China's role in WTO dispute settlement. World Trade Review, 11, 575

[8] Hoa Kỳ (11 vụ), EU (4 vụ) và Australia (1 vụ)

[9] Các tranh chấp này gồm có DS368, DS452, DS515, DS563

[10] Gregory C. Shaffer & Ricardo Mendez Ortiz (2010). Dispute settlement at the WTO: The developing country’s experince. Cambridge University Press, 148

[11] Wenhua Ji & Huang, Cui (2011). China’s Experience in Dealing with WTO Dispute Settlement: A Chinese Perspective. Journal of World Trade 45(1), 1-37, 5

[12] Wenhua Ji & Huang, Cui (2011). China’s Experience in Dealing with WTO Dispute Settlement: A Chinese Perspective. Journal of World Trade 45(1), 1-37, 5 - 7

[13] Báo cáo của Ban Hội thẩm trong DS273 và được dẫn chiếu lại trong tranh chấp Hoa Kỳ - Các biện pháp chống bán phá giá và đối kháng (Trung Quốc)

[14] Leila Choukroune (2012). China and the WTO dispute settlement. China perspective, No 2012/1, 53-54

[15] Nguyễn Ngọc Hà (2016). Trung Quốc tham gia với tư cách bên thứ ba vào cơ chế giải quyết tranh chấp của Tổ chức Thương mại Thế giới và kinh nghiệm cho Việt Nam. Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 11(343), 69-76.

[16] Marc Galanter (1974 ). “Why the “Have” Come out Ahead: Speculations on the Limits of Legal Change”, Law & Society Review, 9(1), 95-160; Joseph A. Conti (2010). Learning to Dispute: Repeat Participation, Expertise, and Reputation at the World Trade Organization. Law & Social Inquiry, 35(3), 625-662; Fernando Piérola (2007). Third-party Participation in WTO Dispute Settlement Proceeding for Training Purposes. Global Trade & Customs Journal, 2(10), 367-368

[17] Pasha L. Hsieh (2010).  China’s Development of International Economic Law and WTO Legal Capacity Building, Journal of International Economic Law, 13(4), 997-1036.

[18] Wenhua Ji & Huang, Cui (2011). China’s Experience in Dealing with WTO Dispute Settlement: A Chinese Perspective. Journal of World Trade, 45(1), 1-37.

[19] Wenhua Ji & Cui Huang (2010). China’s Path to the Center Stage of WTO Dispute Settlement: Challenges and Responses. Global Trade and Customs Journal, 9(5), 367.

Tài liệu tham khảo:

1. David Evan, Gregory Shaffer (2011). Introduction: The developing country experince in WTO dispute settlement, Legal Studies Research Paper Sereis, Research paper No. 11-03.
2. Matthew Kennedy (2012). China's role in WTO dispute settlement. World Trade Review, Vol. 11.
3. Aaditya Mattoo, Nadia Rocha, and Michele Ruta (2020). Handbook of Deep Trade Agreements. World Bank Grou, 323.
4. Gregory C. Shaffer & Ricardo Mendez Ortiz (2010). Dispute settlement at the WTO: The developing country’s experince. UK: Cambridge University Press.
5. Wenhua Ji & Huang, Cui (2011). China’s Experience in Dealing with WTO Dispute Settlement: A Chinese Perspective. Journal of World Trade 45(1), 1-37.
6. Leila Choukroune (2012). China and the WTO dispute settlement, China perspective, No 2012/1.
7. Nguyễn Ngọc Hà (2016). Trung Quốc tham gia với tư cách bên thứ ba vào cơ chế giải quyết tranh chấp của Tổ chức Thương mại Thế giới và kinh nghiệm cho Việt Nam. Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 11(343), 69-76.
8. Joseph A. Conti (2010). Learning to Dispute: Repeat Participation, Expertise, and Reputation at the World Trade Organization, Law & Social Inquiry, 35(3), 625-662.
9. Fernando Piérola (2007). Third-party Participation in WTO Dispute Settlement Proceeding for Training Purposes. Global Trade & Customs Journal, 2(10).
10. Pasha L. Hsieh (2010). China’s Development of International Economic Law and WTO Legal Capacity Building. Journal of International Economic Law, 13(4), December 2010, 997-1036.
11. The New York Times, (2010). China Becomes World’s No. 1 Exporter, Passing Germany. Available at: https://www.nytimes.com/2010/01/11/business/global/11chinatrade.html.
12. WTO (2023). Dispute by member. Available at: https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_by_country_e.htm.

China’s experience in the WTO dispute settlement on trade remedies

Master. Tran Thi Lien Huong

Foreign Trade University

Abstract:

In only eight years since its participation into the World Trade Organization (WTO), China has been the largest exporter in the world and played a pivotal role in the WTO due to the size of its trade. Consequently, China has become the main target of WTO dispute complaints, especially those over trade remedies. China's participation in the WTO dispute settlement mechanism is also more noticeable than that of all other WTO members, except the United States (U.S.) and the European Union (EU). Therefore, studying the experience of China partaking in the WTO dispute settlement on trade remedies would draw many valuable lessons for Vietnam, contributing to a more effective strategy for Vietnam to be involved in trade remedy disputes at the WTO.

Keywords: dispute settlement, trade remedies, anti-dumping, subsidy, countervailing, safeguard, China.