Mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam

Tóm tắt:

Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay, mối quan giữa Quốc hội và Chính phủ trong quy trình lập pháp có vai trò vô cùng quan trọng. Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất thực hiện quyền lập pháp, còn Chính phủ là cơ quan hành pháp tác động lớn đến hoạt động lập pháp của Quốc hội. Bài viết này phân tích quyền lập pháp; phân tích đặc điểm quy trình lập pháp, mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ ở Việt Nam trong quy trình lập pháp, từ đó đề xuất một số giải pháp nhằm tăng cường hiệu quả phối hợp giữa Quốc hội và Chính phủ trong quy trình lập pháp.

Từ khóa: Quốc hội, Chính phủ, quy trình lập pháp, lập pháp, nhà nước pháp quyền.

1. Khái niệm, đặc điểm của quy trình lập pháp

Quy trình lập pháp là trình tự các bước được tiến hành theo một trật tự chặt chẽ, nghiêm ngặt trong quá trình làm luật, được điều chỉnh bởi Hiến pháp và luật, bao gồm các giai đoạn từ sáng kiến pháp luật, soạn thảo văn bản, trình dự án luật, thẩm tra, thảo luận và thông qua”[1]. Quy trình lập pháp là một quy trình chuyên biệt bởi sự khác biệt của nó được thể hiện ở tính chất đặc thù của lĩnh vực hoạt động và tính chất quan trọng của lập pháp. Quy trình lập pháp được điều chỉnh bởi Hiến pháp, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và hệ thống các văn bản pháp luật có liên quan. Bên cạnh đó, hoạt động lập pháp do Quốc hội - cơ quan đảm nhiệm, thành phần gồm số lượng lớn các đại biểu, đồng thời hoạt động lập pháp còn phải gắn liền với thực tiễn của xã hội nên cần phải có nhiều cơ quan để đóng góp xây dựng, do đó quy trình xây dựng là rất cần thiết trong hoạt động lập pháp. Quy trình lập pháp có những đặc điểm đặc thù như sau:

Một là, quy trình lập pháp mang tính chuyên môn, nghiệp vụ cao. Để hình thành nên một đạo luật, cần phải tuân thủ đúng quy trình từ khâu chuẩn bị soạn thảo, đến soạn thảo, đến thẩm định, thẩm tra dự thảo, đến thảo luận, thông qua và công bố. Các công việc trong quá trình lập pháp được tiến hành theo cách thức, trình tự nhất định và đặc biệt phải tuân thủ nghiêm ngặt các quy tắc về mặt chuyên môn, nghiệp vụ. Mỗi một khâu trong quy trình lập pháp đều có những yêu cầu về chuyên môn, nghiệp vụ và những kỹ năng khác nhau. Vì vậy trong từng khâu của quy trình lập pháp đòi hỏi phải có sự tham gia của các chuyên gia có chuyên môn, nghiệp vụ tương ứng.

Hai là, quy trình lập pháp được xác định theo một trật tự rất chặt chẽ với các giai đoạn được thực hiện một cách độc lập. Tính chặt chẽ của quy trình thể hiện ở tính cụ thể, rõ ràng, rành mạnh và có hệ thống khi tiến hành các công việc cũng như thời gian thực hiện. Những chủ thể nào thực hiện công việc nào, ở giai đoạn nào thì chỉ làm công việc đó không được tùy tiện làm những công việc khác. Bên cạnh đó, trong các giai đoạn của quy trình có thể được tiến hành bằng nhiều công đoạn, thao tác khác nhau nhưng mỗi một giai đoạn đều mang một ý nghĩa riêng, bổ sung cho nhau qua từng giai đoạn thực hiện. Giai đoạn sau có khi là sự tiếp nối, sự bổ sung thậm chí là kiểm soát giai đoạn trước để mục đích cuối cùng là có được một đạo luật chất lượng và hợp hiến.

Ba là, quy trình lập pháp luôn phản ánh sự tương tác giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước, đặc biệt là nhánh lập pháp và nhánh hành pháp. Trong mỗi giai đoạn của quy trình dù ít hay nhiều luôn có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa Quốc hội và Chính phủ. Trong đó, Chính phủ với tư cách là người thiết kế, đề ra chính sách nhằm đáp ứng nhu cầu quản lý và phát triển đất nước còn Quốc hội với tư cách là người kiểm soát, kiểm tra, thẩm định và thông qua. Đây cũng là đặc điểm phù hợp với thực tiễn ở nhiều quốc gia trên thế giới khi các dự án luật thuộc Chương trình xây dựng luật của Nghị viện đều do Chính phủ đề xuất và chủ trì nghiên cứu, soạn thảo.

Bốn là, chủ thể thực hiện quy trình lập pháp rất đa dạng. Các bước khác nhau của quy trình có thể được thực hiện bởi những chủ thể khác nhau và pháp luật quy định rõ chủ thể nào với những điều kiện gì mới được tham gia vào từng khâu của quy trình, sự tương tác và mối quan hệ giữa những chủ thể này với nhau khi tham gia vào quy trình lập pháp. Kinh nghiệm cho thấy, vì làm luật là một quy trình phức tạp với nhiều công đoạn nên không một quốc gia nào trao hết cho một hay một vài chủ thể.

Năm là, quy trình lập pháp được điều chỉnh bởi Hiến pháp, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và hệ thống các văn bản pháp luật có liên quan. Đây là những cơ sở pháp lý quan trọng cho các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân tham gia vào quy trình lập pháp, xác lập quyền và nghĩa vụ của các chủ thể cũng như mối quan hệ pháp lý giữa các chủ thể khi tham gia vào quy trình này. Đây cũng chính là căn cứ pháp lý xác lập sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các chủ thể khi tham gia vào quy trình lập pháp.

2. Nội dung mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ qua các giai đoạn trong quy trình lập pháp ở Việt Nam

Quy trình lập pháp là một quy trình phức tạp bao gồm nhiều giai đoạn khác nhau, theo đó mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ thể hiện qua từng giai đoạn như sau:

Thứ nhất, giai đoạn lập và thông qua chương trình xây dựng luật.

Mặc dù Hiến pháp của tất cả các quốc gia trên thế giới đều trao quyền lập pháp cho Nghị viện (Quốc hội) nhưng không phải đạo luật nào cũng có nguồn gốc và xuất phát từ Nghị viện (Quốc hội). Bởi lẽ, với tư cách là cơ quan hành pháp - thi hành pháp luật trong thực tế đời sống thì Chính phủ có vai trò quan trọng trong việc sáng kiến pháp luật. Theo đó, “Chính phủ với tư cách là người thiết kế, đề ra chính sách lập pháp thì Quốc hội là cơ quan phản biện lại các chính sách mà hành pháp đưa ra nhằm bảo vệ quyền tự do của người dân. Đây cũng là đặc điểm phù hợp với thực tiễn nhiều quốc gia trên thế giới khi sáng kiến pháp luật thường xuất phát từ phía các cơ quan hành pháp”^[2].

Thứ hai, giai đoạn soạn thảo dự án luật.

Trong quy trình lập pháp, giai đoạn soạn thảo dự án luật có một ý nghĩa đặc biệt quan trọng quyết định đến chất lượng của một dự án luật. Với tư cách là cơ quan hành chính cao nhất, nắm mọi nguồn nhân lực và vật lực của quốc gia thì Chính phủ vẫn là cơ quan soạn thảo và trình hơn 90% tổng số dự án luật ra trước Quốc hội ở nước ta. Theo quy định tại Điều 84 Hiến pháp 2013, những chủ thể sau đây có quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội: Chủ tịch nước, UBTVQH, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các cơ quan trung ương của các tổ chức thành viên của Mặt trận có quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội. Như vậy, quyền trình dự án luật và soạn thảo các dự án luật hiện nay được phân công cho nhiều chủ thể khác nhau. Tuy nhiên, với ưu thế của mình thì Chính phủ thông qua các bộ, ngành mới là cơ quan đóng vai trò chủ yếu nhất trong việc trình dự án luật và soạn thảo các dự án luật trong thực tế^[3].

Thứ ba, giai đoạn lấy ý kiến nhân dân, đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội về dự án luật.

Vai trò của Chính phủ trong giai đoạn này phải đăng tải toàn văn dự án trên Trang thông tin điện tử của Chính phủ để tạo điều kiện cho đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự luật và các cơ quan, tổ chức có quan tâm tham gia đóng góp ý kiến. Bên cạnh đó, Chính phủ có thể sử dụng các phương thức lấy ý kiến khác như: lấy ý kiến trực tiếp, gửi dự thảo để góp ý, tổ chức hội thảo, tọa đàm hoặc thông qua các phương tiện thông tin đại chúng. Trên cơ sở ý kiến đóng góp, Chính phủ với tư cách là cơ quan chủ trì soạn thảo dự luật phải có trách nhiệm tổng hợp, nghiên cứu, tiếp thu trên cổng thông tin điện tử của Chính phủ để dân biết. Bên cạnh đó, Quốc hội Việt Nam hoạt động theo kỳ họp, do đó giữa các kỳ họp, việc nghiên cứu góp ý kiến của đại biểu Quốc hội vào các dự án luật, pháp lệnh có ý nghĩa rất quan trọng. Đây là điều kiện để đại biểu Quốc hội tiếp cận vấn đề, nắm bắt, tìm kiếm thông tin, hình thành lập luận, luận chứng, quan điểm để phục vụ cho việc nghiên cứu, thảo luận, chỉnh lý, xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp.

Thứ tư, giai đoạn thẩm định dự án luật.

Trong giai đoạn này, pháp luật Việt Nam trao quyền thẩm định các dự án luật cho Bộ Tư pháp (hoạt động thẩm định này chỉ áp dụng với những dự luật do Chính phủ trình). Riêng đối với những dự luật phức tạp liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực hoặc do Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp phải thành lập hội đồng thẩm định (đại diện Bộ Tư pháp không quá 1/3 tổng số thành viên hội đồng thẩm định) nhằm đảm bảo tính khách quan và chất lượng của việc thẩm định. Bên cạnh đó, pháp luật cũng quy định rất rõ ràng và cụ thể những nội dung cần thẩm định^[4].

Thứ năm, giai đoạn thẩm tra dự án luật.

Hoạt động này chủ yếu là giao cho Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban chuyên môn của Quốc hội. Pháp luật cũng quy định rất rõ ràng và cụ thể những nội dung cần thẩm tra và phương thức thẩm tra các dự án luật. Kết quả thẩm tra được thể hiện bằng báo cáo thẩm tra. Vai trò của Chính phủ trong giai đoạn này tiếp tục chỉnh lý, hoàn thiện dự án luật trong trường hợp cơ quan thẩm tra kết luận dự luật chưa đủ điều kiện để trình Quốc hội.

Thứ sáu, giai đoạn UBTVQH xem xét, cho ý kiến về dự án luật.

Vai trò của Chính phủ trong giai đoạn này được thể hiện ở 2 góc độ: (1) Với những dự án luật không do Chính phủ trình thì đại diện Chính phủ sẽ phát biểu ý kiến về dự án luật; (2) Với những dự án luật do Chính phủ trình, sau khi đã có ý kiến của UBTVQH thì người được Thủ tướng Chính phủ ủy quyền trình có trách nhiệm phối hợp với Bộ Tư pháp tổ chức nghiên cứu, tiếp thu để chỉnh lý dự án luật, trừ trường hợp phải báo cáo Thủ tướng xem xét, quyết định.

Thứ bảy giai đoạn thảo luận, tiếp thu, chỉnh lý, thông qua dự án luật.

Trong giai đoạn này, vai trò chủ yếu thuộc về Quốc hội. Vai trò của Chính phủ trong giai đoạn này là thuyết trình dự án luật trước Quốc hội với tư cách là cơ quan chủ trì soạn thảo dự án luật. Ngoài ra, vai trò của Chính phủ trong giai đoạn này là tham gia vào việc chỉnh lý dự luật theo sự chỉ đạo của UBTVQH.

Thứ tám, giai đoạn công bố luật.

Giai đoạn này là một thủ tục bắt buộc trong quy trình làm luật nhằm mục đích cho người dân được biết về một đạo luật đã được Quốc hội ban hành, bảo đảm những điều kiện tốt nhất để một đạo luật đi vào thực tiễn cuộc sống. Chủ tịch nước là người được giao nhiệm vụ công bố các đạo luật do Quốc hội ban hành. Ở giai đoạn này Chính phủ có vai trò phối hợp để đạo luật được công bố và tuyên truyền rộng rãi đến người dân.

3. Thực tiễn mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong quy trình lập pháp và giải pháp

Thực tiễn thực hiện quy trình lập pháp cho thấy sự phối hợp của Quốc hội và Chính phủ ngày càng được tăng cường để đảm bảo hiệu quả của quy trình lập pháp. Tuy nhiên, thực tiễn còn một số bất cập như:

- Sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa Quốc hội^[5] và Chính phủ trong quy trình lập pháp là chưa thật sự rõ ràng và hợp lý. Hiến pháp 2013 về quyền lập pháp tại Điều 69 là Quốc hội thực hiện quyền lập pháp. Điều 70 Hiến pháp 2013 quy định Quốc hội có quyền làm luật và sửa đổi luật. Từ đó dẫn đến cách hiểu phổ biến ở nước ta, quyền lập pháp chính là quyền làm luật và sửa đổi luật. Trên thực tế, quyền lập pháp không đồng nghĩa với quy trình làm luật. Thiết kế những quy tắc xử sự cho xã hội thật ra không phải là chức năng của lập pháp mà phải là chức năng của hành pháp, bởi lẽ Chính phủ mới là chủ thể quản lý trực tiếp và thường xuyên các quan hệ xã hội đó.

- Chương trình xây dựng luật của Quốc hội khá cứng nhắc nên đã hạn chế tính chủ động, linh hoạt của Chính phủ trong quy trình làm luật nói chung và trong giai đoạn sáng kiến pháp luật nói riêng. Trên cả phương diện lý thuyết lẫn thực tiễn đã chứng minh, với tính khuôn mẫu và kế hoạch cao của Chương trình xây dựng luật trong quy trình lập pháp là có sự mâu thuẫn với yêu cầu phản ứng linh hoạt, nhanh nhạy, kịp thời của các nhà làm luật trong việc đề xuất các giải pháp để điều chỉnh hiệu quả các quan hệ xã hội phát sinh. Bản chất của hoạt động sáng kiến pháp luật luôn gắn liền với thực tiễn và nhu cầu xã hội. Nhu cầu này chỉ xuất hiện và được phát hiện thông qua hoạt động quản lý trực tiếp các lĩnh vực đời sống xã hội của Chính phủ. Nếu không phụ thuộc quá nhiều vào sức ép của tiến độ, thành tích, kế hoạch và chỉ đạo của cấp trên thì các đề xuất của bộ, ngành chắc chắn sẽ có nhiều thời gian để xem xét, nghiên cứu kỹ lưỡng và sẽ có những giải pháp phù hợp với yêu cầu của thực tiễn hơn.

- Cách tổ chức và hoạt động của các cơ quan tham gia vào quy trình lập pháp thiếu tính chuyên nghiệp. Theo quy định của pháp luật hiện hành thì có thể nhận thấy hiện nay ở nước ta đang tồn tại hai loại hình cơ quan soạn thảo luật: một là, cơ quan soạn thảo đặt tại các bộ, ngành thuộc Chính phủ; hai là, cơ quan soạn thảo liên ngành. Như vậy, hiện nay mỗi một bộ, ngành đều có cơ quan soạn thảo riêng (thường là Vụ Pháp chế). Hiện nay, nước ta có 18 bộ và 4 cơ quan ngang bộ, đồng nghĩa là sẽ có 22 cơ quan soạn thảo luật của Chính phủ (chưa tính cơ quan soạn thảo liên ngành). Với cách thức này thì việc soạn thảo luật sẽ không có tính tập trung, không chuyên nghiệp và không quy tụ được nhiều chuyên gia giỏi, có kinh nghiệm và gây tốn kém kinh phí, lãng phí nguồn lực. Đó là chưa kể sự không thống nhất về nội dung, cách thức trình bày, thuật ngữ, kỹ thuật lập pháp trong các dự án luật.

Từ những bất cập trên, tác giả đề xuất một số giải pháp nhằm tăng cường mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong quy trình lập pháp ở nước ta hiện nay:

Thứ nhất, tiếp tục đổi mới sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa Quốc hội và Chính phủ trong quy trình lập pháp. Giới hạn và kiểm soát quyền lực là một đặc điểm và yêu cầu quan trọng trong Nhà nước pháp quyền.

Thứ hai, tăng tính chủ động và linh hoạt cho Chính phủ trong quy trình lập pháp. Cần trao thêm thẩm quyền cho Chính phủ khi tham gia vào quy trình lập pháp để Chính phủ được hoàn toàn chủ động và linh hoạt, đáp ứng yêu cầu quản lý và phát triển đất nước. Pháp luật phải bắt nguồn từ cuộc sống và đáp ứng những nhu cầu của cuộc sống chứ không bắt nguồn từ kế hoạch, từ chương trình làm luật, từ ý chí chủ quan của con người.

Thứ ba, tăng cường trách nhiệm của Chính phủ trong quy trình lập pháp. Tính tất yếu của việc tăng sự năng động và linh hoạt cho Chính phủ chính là việc phải tăng cường trách nhiệm của Chính phủ trong quy trình lập pháp.

Thứ tư, đổi mới hoạt động phân tích chính sách, quyết định chính sách và đánh giá tác động chính sách như một giai đoạn độc lập có ý nghĩa quyết định đến toàn bộ quy trình lập pháp.

Như vậy, Chính phủ có vai trò hết sức quan trọng, tham gia vào hầu hết những giai đoạn của quy trình lập pháp, từ đó làm phát sinh mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong quy trình này. Mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong quy trình lập pháp là sự tác động qua lại lẫn nhau giữa hai cơ quan này trong các khâu, các giai đoạn của quy trình làm ra một đạo luật nhằm hướng đến mục đích cuối cùng là ban hành các đạo luật hợp hiến, có chất lượng, mang tính khả thi và dung hòa được lợi ích của Nhà nước với lợi ích của toàn xã hội. Mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong quy trình lập pháp được thể hiện khác nhau trong từng hình thức chính thể nhưng nhìn chung mối quan hệ này được thể hiện trên các phương diện chính là sự phân công, sự phối hợp và sự kiểm soát giữa Quốc hội và Chính phủ trong các giai đoạn từ lập chương trình xây dựng luật, soạn thảo dự án luật, thẩm tra dự án luật đến thảo luận, tiếp thu, chỉnh lý, thông qua dự án luật và công bố luật. Do đó, tăng cường mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong các giai đoạn lập pháp là yêu cầu tất yếu để nâng cao hiệu quả lập pháp.

TÀI LIỆU TRÍCH DẪN: