TÓM TẮT:
Trong lĩnh vực xây dựng pháp luật, quyền tiếp cận thông tin được chi tiết hoá tương đối rõ thông qua hệ thống các quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và các văn bản hướng dẫn thi hành.
Bài viết tập trung phân tích, làm rõ khái niệm quyền tiếp cận thông tin trong hoạt động lập pháp và các quy định pháp luật hiện hành nhằm bảo đảm quyền tiếp cận thông tin trong lĩnh vực này.
Từ khoá: Quyền tiếp cận thông tin, lập pháp, xây dựng pháp luật.
1. Đặt vấn đề
Quyền tiếp cận thông tin là quyền cơ bản của công dân thuộc nhóm quyền dân sự - chính trị đã được ghi nhận trên thế giới. Tại Việt Nam, quyền được thông tin của công dân, tổ chức được thể hiện trong nhiều chủ trương, chính sách của Đảng và được hiến định trong Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013. Quyền này cũng được thể hiện tại nhiều văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước trong các lĩnh vực khác nhau về quy hoạch, xây dựng, đất đai, vệ sinh an toàn thực phẩm, chi tiêu ngân sách... đặc biệt là sự cụ thể hoá trong Luật Tiếp cận thông tin năm 2016.
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã bước đầu có những quy định nhằm đảm bảo quyền tiếp cận thông tin trong xây dựng pháp luật nói chung, cũng như trong hoạt động lập pháp nói riêng.
2. Khái quát chung về quyền tiếp cận thông tin trong hoạt động lập pháp
Khái niệm quyền tiếp cận thông tin được hiểu là quyền được tiếp cận các thông tin đang được các cơ quan công quyền quản lý, kiểm soát để thỏa mãn nhu cầu trong cuộc sống hay để bảo vệ và thực hiện các quyền khác được pháp luật ghi nhận. Thông tin theo cách hiểu trong “Các nguyên tắc cơ bản của Luật Tự do thông tin” do tổ chức ARTICALE 19 xây dựng, bao gồm tất cả các tài liệu được nắm giữ bởi một số tổ chức, cơ quan nào đó. Thông tin không phân biệt hình thức và cách thức được lưu trữ, nguồn gốc thông tin và ngày sản xuất. Theo đó, quyền tiếp cận thông tin bao gồm: quyền được xem các tác phẩm, tài liệu, hồ sơ, được ghi chép, trích dẫn, sao chụp các tài liệu, hồ sơ đó, được thu thập thông tin dưới dạng các đĩa mềm, thẻ nhớ hoặc bất kỳ dạng thiết bị điện tử nào...[1]
Ở Việt Nam, quyền tiếp cận thông tin được hiến định trong nhóm quyền cơ bản của con người, công dân tại Điều 25, Hiến pháp 2013 “Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, tự do tiếp cận thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình. Việc thực hiện các quyền này do pháp luật quy định”. Hiện nay cũng không có nhiều tranh luận về khái niệm của quyền tiếp cận thông tin mặc dù về tên gọi trong pháp luật các nước, văn bản quốc tế không hoàn toàn giống nhau. “Theo nghĩa hẹp nhất quyền tiếp cận thông tin là quyền của mỗi cá nhân đối với việc xem xét hoặc sao chụp các tài liệu được các cơ quan nhà nước nắm giữ; Quyền tiếp cận thông tin theo nghĩa rộng nhất bao quát cả quyền tự do thể hiện ý kiến và thông tin qua việc tự do tìm kiếm, tiếp nhận và truyền bá thông tin”[2].
Trên cơ sở hiến định, quyền tiếp cận thông tin ngày càng được thể hiện rõ nét hơn trên các lĩnh vực khác nhau, thông qua các đạo luật cụ thể. Tại Điều 2, Luật tiếp cận thông tin 2016[3] đã giải thích một số từ ngữ: “Thông tin là tin, dữ liệu được chứa đựng trong văn bản, hồ sơ, tài liệu có sẵn, tồn tại dưới dạng bản viết, bản in, bản điện tử, tranh, ảnh, bản vẽ, băng, đĩa, bản ghi hình, ghi âm hoặc các dạng khác do cơ quan nhà nước tạo ra”; “Thông tin do cơ quan nhà nước tạo ra là tin, dữ liệu được tạo ra trong quá trình cơ quan nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật, được người có thẩm quyền của cơ quan nhà nước đó ký, đóng dấu hoặc xác nhận bằng văn bản” và “tiếp cận thông tin là việc đọc, xem, nghe, ghi chép, sao chép, chụp thông tin”.
Như vậy, khái niệm quyền tiếp cận thông tin không phải là khái niệm mới. Tinh thần của quyền tiếp cận thông tin chính là sự công khai hóa các hoạt động, các thông tin do Nhà nước nắm giữ đối với công chúng.
Quyền tiếp cận thông tin trong hoạt động lập pháp được hiểu là quyền được tiếp cận với các thông tin về chính sách trong giai đoạn đề nghị xây dựng luật, về dự thảo các quy phạm pháp luật, về văn bản luật được thông qua trong suốt quy trình xây dựng một luật, bộ luật cụ thể. Chủ thể được hưởng quyền chính là mọi công dân, chủ thể có trách nhiệm cung cấp thông tin là các cơ quan nhà nước chịu trách nhiệm trong các bước của quy trình lập pháp. Theo đó, công dân được quyền tiếp cận và phản hồi với các thông tin từ cơ quan nhà nước trong cả giai đoạn lập đề nghị xây dựng luật, giai đoạn soạn thảo dự án luật và được tiếp cận khi văn bản luật đã được Quốc hội thông qua.
Việc bảo đảm quyền tiếp cận thông tin trong hoạt động lập pháp là một nhiệm vụ bắt buộc, nhằm hiện thực hoá quyền tiếp cận thông tin của công dân đã được hiến định trong Hiến pháp 2013. Bảo đảm quyền tiếp cận thông tin trong hoạt động lập pháp có ý nghĩa quan trọng trong sự phát triển đất nước, góp phần thúc đẩy sự công bằng, dân chủ trong xã hội, góp phần củng cố mối quan hệ giữa Nhà nước và xã hội.
Việc bảo đảm quyền tiếp cận thông tin trong hoạt động lập pháp cũng làm tăng tính hiệu quả, minh bạch và trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước chịu trách nhiệm trong quy trình lập pháp. Từ việc bảo đảm quyền này cũng góp phần nâng cao chất lượng của các luật khi người dân được tiếp cận thông tin, làm tiền đề cho việc đưa ra ý kiến phản biện chính sách. Quyền này cũng có thể mang lại lợi ích cho Chính phủ, qua việc đem lại sự minh bạch và cởi mở trong quá trình xây dựng chính sách pháp luật và cải thiện lòng tin của công chúng đối với các hoạt động của Chính phủ, bởi lẽ Chính phủ là chủ thể chịu trách nhiệm đề xuất, xây dựng hơn 90% luật được Quốc hội thông qua.
3. Quy định pháp luật hiện hành về quyền tiếp cận thông tin trong hoạt động lập pháp
Quyền tiếp cận thông tin trong hoạt động lập pháp được suy ra từ quy định của Hiến pháp 2013 và chủ yếu được thể chế hoá, chi tiết hoá trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Luật BHVBQPPL năm 2015). Một số nội dung cũng đã được đề cập tới trong Luật Tiếp cận thông tin năm 2016.
Ngay tại Điều 5, Luật BHVBQPPL 2015 khi xác định các nguyên tắc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật đã nêu rõ, phải “6. Bảo đảm công khai, dân chủ trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật.”. Đây được xem là một nguyên tắc thể hiện rõ tinh thần của quyền tiếp cận thông tin trong hoạt động xây dựng pháp luật nói chung, đó là yếu tố công khai, dân chủ.
Đối với quy trình xây dựng luật theo Luật BHVBQPPL 2015, luật là một trong số các văn bản quy phạm pháp luật phải trải qua quy trình gồm hai giai đoạn độc lập, là: lập đề nghị xây dựng chính sách và soạn thảo dự án luật. Một trong những điểm mới quan trọng của Luật năm 2015 là bước đầu có sự tách bạch giữa quy trình xây dựng chính sách với quy trình soạn thảo VBQPPL. Điểm nhấn của quy trình xây dựng chính sách trong Luật năm 2015 đó là trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức phải tiến hành đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL.
Theo đó, quyền tiếp cận thông tin trong hoạt động lập pháp được cụ thể hoá trong tất cả các giai đoạn từ khi lập đề nghị xây dựng luật cho đến khi dự thảo được thông qua, luật được công bố chính thức.
3.1. Thực trạng quy định pháp luật về quyền tiếp cận thông tin trong hoạt động lập pháp
3.1.1. Quyền tiếp cận thông tin trong giai đoạn đề nghị xây dựng luật
Một yêu cầu bắt buộc trong giai đoạn đề nghị xây dựng luật đó là chủ thể chịu trách nhiệm sẽ phải công khai thông tin để mọi người dân được biết và cho ý kiến. Theo quy định hiện nay, Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương của tổ chức thành viên thuộc Mặt trận có quyền trình dự án luật trước Quốc hội thì có quyền đề nghị xây dựng luật (Điều 32 Luật BHVBQPPL 2015). Đối với các dự án luật do Chính phủ đề xuất xây dựng, tùy theo từng lĩnh vực chuyên ngành sẽ do Bộ, ngành chủ quản lĩnh vực đó chịu trách nhiệm chủ trì xây dựng luật.
Tại Điều 36, Luật BHVBQPPL 2015, khi quy định về vấn đề lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng luật đã xác định cụ thể trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội lập đề nghị xây dựng luật cũng chính là những chủ thể chịu trách nhiệm cung cấp thông tin. Theo đó, các chủ thể lập đề nghị xây dựng luật phải đăng tải báo cáo tổng kết, báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật trên Cổng thông tin điện tử của Quốc hội đối với đề nghị xây dựng luật của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, đại biểu Quốc hội; Cổng thông tin điện tử của Chính phủ đối với đề nghị xây dựng luật của Chính phủ, Cổng thông tin điện tử của cơ quan, tổ chức có đề nghị xây dựng luật. Thời gian đăng tải ít nhất là 30 ngày.
Sau quá trình lấy ý kiến, các chủ thể đề nghị xây dựng luật phải tổng hợp, nghiên cứu, giải trình, tiếp thu các ý kiến góp ý; tiếp tục đăng tải báo cáo giải trình, tiếp thu trên Cổng thông tin điện tử đã được quy định để mọi người dân đều được biết. Như vậy ngay trong giai đoạn đầu tiên này, công dân đã được tiếp cận thông tin với toàn văn hồ sơ đề nghị xây dựng luật được đăng tải công khai trên Cổng thông tin điện tử.
3.1.2. Quyền tiếp cận thông tin trong giai đoạn soạn thảo dự án luật
Điều 57, Luật BHVBQPPL 2015 quy định về nội dung lấy ý kiến đối với dự thảo luật. Chủ thể chịu trách nhiệm cung cấp thông tin và tổ chức hoạt động lấy ý kiến vẫn là cơ quan, đơn vị chủ trì soạn thảo luật. Riêng đối với dự án, dự thảo do đại biểu Quốc hội soạn thảo, Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội, Viện nghiên cứu lập pháp sẽ đảm nhiệm trách nhiệm này.
Sau khi có dự thảo luật, chủ thể xây dựng luật phải đăng tải toàn văn dự thảo văn bản và tờ trình trên Cổng thông tin điện tử quy định tại Điểm a, khoản 1, Điều 36 của Luật này và của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo trong thời gian ít nhất là 60 ngày, trừ những văn bản được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn, để các cơ quan, tổ chức, cá nhân góp ý. Trong thời gian 60 ngày, nếu cơ quan chủ trì soạn thảo chỉnh lý lại dự thảo văn bản mà khác với dự thảo đã đăng tải trước đó thì phải đăng lại dự thảo văn bản đã được chỉnh lý. Điều này đảm bảo cho mọi người dân đều có thể tiếp cận với thông tin về dự thảo luật trước khi luật được Quốc hội họp bàn thông qua. Quy định này cũng rất phù hợp với quy định về những thông tin phải được công khai tại Điều 17, Luật Tiếp cận thông tin.
Đồng thời, cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tổng hợp, nghiên cứu, tiếp thu các ý kiến góp ý và đăng tải nội dung giải trình, tiếp thu trên Cổng thông tin điện tử của Chính phủ và Cổng thông tin điện tử của cơ quan, tổ chức mình. Như vậy trong quá trình soạn thảo dự án luật, toàn văn dự thảo luật và báo cáo giải trình tiếp thu ý kiến của nhân dân đều phải đăng tải công khai để mọi người dân có thể được biết.
3.1.3. Quyền tiếp cận thông tin trong giai đoạn xem xét, thông qua dự án luật và công bố luật
Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật, dự thảo nghị quyết tại một hoặc hai kỳ họp Quốc hội; trường hợp dự án luật lớn, nhiều điều, khoản có tính chất phức tạp Quốc hội có thể xem xét, thông qua tại ba kỳ họp (Điều 73, Luật BHVBQPPL năm 2015). Các đại biểu Quốc hội sẽ tiến hành thảo luận tại phiên họp toàn thể trước khi bấm nút thông qua một dự án luật. Việc thảo luận của các đại biểu tại phiên họp toàn thể của Quốc hội là công khai, được đưa tin trên truyền hình, công dân có quyền được vào dự thính tại các phiên họp công khai của Quốc hội, theo đúng quy định của Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014.
Sau khi được thông qua tại Kỳ họp của Quốc hội, Chủ tịch nước chịu trách nhiệm công bố luật chậm nhất là 15 ngày kể từ ngày luật, pháp lệnh được thông qua. Đối với luật, pháp lệnh được xây dựng, ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn thì Chủ tịch nước công bố luật, pháp lệnh chậm nhất là 5 ngày kể từ ngày luật được thông qua (Điều 80, Luật BHVBQPPL 2015). Quy định về việc đăng công báo này cũng được nói rõ trong Luật Tiếp cận thông tin 2016 khi xác định văn bản quy phạm pháp luật là loại thông tin phải được công khai rộng rãi (Điểm a, khoản 1, Điều 17).
Việc đăng công báo cũng được quy định chi tiết hơn tại Điều 150, Luật BHVBQPPL 2015, theo đó văn bản luật phải được đăng Công báo nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trừ trường hợp văn bản có nội dung thuộc bí mật nhà nước; cơ quan Công báo có trách nhiệm đăng toàn văn văn bản luật trên Công báo và văn bản luật đăng trên Công báo in và Công báo điện tử là văn bản chính thức, có giá trị như văn bản gốc.
3.2. Đánh giá quy định pháp luật hiện hành về quyền tiếp cận thông tin trong hoạt động lập pháp
Nhìn chung, trong các giai đoạn của quy trình xây dựng luật đã tính đến những quy định yêu cầu cơ quan nhà nước chịu trách nhiệm cung cấp thông tin cho người dân. Chủ thể chịu trách nhiệm công khai thông tin cũng đã được xác định rõ trong từng giai đoạn, dưới các hình thức cụ thể, như đăng tải trên Trang thông tin điện tử của các cơ quan, trên các phương tiện thông tin đại chúng hoặc niêm yết tại trụ sở cơ quan nhà nước.
Các thông tin này được đăng tải rộng rãi và mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân có thể tiếp cận, khai thác, sử dụng theo nhu cầu mà không có bất kỳ sự giới hạn nào. Phương thức cung cấp thông tin cũng được quy định minh bạch, chủ yếu là thông qua hình thức đăng tải trên các trang thông tin điện tử công khai. Về thời hạn, thời gian đăng tải công khai thông tin cũng đã được quy định rõ với từng hoạt động cụ thể.
Những quy định này về cơ bản đã tạo cơ sở pháp lý cho người dân được tiếp cận với những thông tin kể từ khi cơ quan nhà nước có ý định xây dựng luật cho đến khi luật được thông qua và có hiệu lực, bảo đảm phần nào quyền tiếp cận thông tin cho người dân trong suốt quy trình lập pháp.
Điều này cho thấy, Nhà nước ta đã ngày càng mở rộng phạm vi thông tin, bảo đảm tốt hơn quyền tiếp cận thông tin của công dân và nâng cao trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc bảo đảm thực hiện quyền được thông tin của công dân. Việc này nhằm để chủ trương “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” đi vào cuộc sống và nhân dân thực hiện tốt quyền giám sát của mình đối với mọi hoạt động của các cơ quan nhà nước, trong đó có hoạt động lập pháp của Quốc hội.
Tuy nhiên, nhìn nhận những quy định hiện hành có thể thấy vẫn còn một số tồn tại cần bàn luận thêm.
Về phương thức chủ yếu cung cấp thông tin được tiếp cận chỉ là phương thức cơ quan nhà nước công bố công khai, không có quy định về phương thức cung cấp thông tin theo yêu cầu của cá nhân, tổ chức. Theo đó, không hề có cơ chế cho trường hợp người dân hoặc tổ chức muốn yêu cầu cung cấp thông tin trong quy trình lập pháp ngoài những văn bản được công khai trên trang thông tin điện tử như quy định, thì có được hay không? Và nếu được sẽ tiến hành như thế nào? Đây cũng là tình trạng chung đối với các quy định pháp luật về quyền tiếp cận thông tin trong các lĩnh vực khác nhau. Đó là, chưa chú trọng đến quyền được chủ động yêu cầu cung cấp thông tin của công dân, có rất ít quy định về cơ chế để người dân thực hiện quyền yêu cầu cung cấp thông tin.
Việc cung cấp thông tin trong một số hoạt động rất quan trọng, đó là thẩm định và thẩm tra đối với đề nghị xây dựng luật và dự thảo luật thì lại chưa được đề cập đến. Báo cáo thẩm định và báo cáo thẩm tra của cơ quan chịu trách nhiệm thẩm định, thẩm tra liệu có cần phải đăng tải công khai trên trang thông tin điện tử của những cơ quan này hay không? Theo ý kiến cá nhân tác giả, điều này là cần thiết. Bởi lẽ để cả quá trình làm luật được công khai và minh bạch, kết luận của cơ quan thẩm định, thẩm tra cũng cần được công khai rộng rãi để mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân đều được biết. Đây là điểm mà Luật BHVBQPPL 2015 vẫn chưa quy định.
Bên cạnh đó, pháp luật hiện hành mới chỉ đang quy định các điều khoản liên quan tới việc đăng tải công khai thông tin trên các phương tiện thông tin đại chúng để hướng đến mục tiêu lấy ý kiến cho đề nghị xây dựng luật hoặc dự thảo luật chứ chưa thực sự chú trọng đến việc lưu trữ thông tin và công khai thông tin nhằm bảo đảm quyền tiếp cận thông tin cho người dân. Cụ thể là, Luật BHVBQPPL 2015 hầu như chỉ có quy định cơ quan có trách nhiệm cần đăng tải thông tin trên trang điện tử để lấy ý kiến các đối tượng. Quyền tiếp cận thông tin đối với hoạt động lập pháp cũng là một cơ chế để người dân có thể giám sát hoạt động của cơ quan có thẩm quyền trong suốt quá trình làm ra luật. Do đó, dường như pháp luật hiện hành vẫn còn đang coi nhẹ và chưa thực sự thể chế hoá quyền này trong các quy định pháp luật để tạo điều kiện cho người dân thực hiện quyền của mình.
Xét ở khía cạnh khác, bản thân người dân là những người nắm trong tay quyền tiếp cận thông tin nhưng chính họ cũng chưa thật sự hiểu rõ và sử dụng quyền của mình. Bằng chứng có thể thấy, các cơ quan đăng tải tài liệu trên các trang thông tin công khai nhưng thực tế không nhiều người dân truy cập vào những trang này, cũng không nhiều người dân quan tâm đến việc chúng ta đang đề nghị xây dựng luật gì, hay sắp có đạo luật gì được ra đời… Chính người dân cũng đang còn thờ ơ với quyền của chính mình, điều này thực sự là một bài toán khó để quyền tiếp cận thông tin trong hoạt động lập pháp nói riêng và quyền tiếp cận thông tin nói chung thực sự đi vào đời sống.
Xung quanh vấn đề bảo đảm quyền tiếp cận thông tin trong hoạt động lập pháp, và trong mọi lĩnh vực nói chung, từ phía các cơ quan chức năng cần có cái nhìn coi trọng vấn đề này hơn để có thể xây dựng một cơ chế đảm bảo cho người dân được thực hiện quyền của mình. Còn về phía người dân, cần nâng cao ý thức pháp luật để nhận thức và sử dụng đúng quyền chính đáng của mình.
TÀI LIỆU TRÍCH DẪN:
[1] Đinh Quỳnh Mây (2014), Xây dựng cơ chế bảo đảm quyền tiếp cận thông tin ở Việt Nam từ kinh nghiệm ở các nước trên thế giới, Luận văn thạc sĩ Luật học, Khoa Luật, ĐHQG Hà Nội.
[2] Viện Khoa học Pháp lý (2011), Đề tài khoa học cấp Bộ “Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện pháp luật về tiếp cận thông tin phục vụ xây dựng luật tiếp cận thông tin”, Hà Nội.3 Quốc hội (2016), Luật Tiếp cận thông tin 2016 được Quốc hội khóa XIII thông qua tại kỳ họp thứ 11 ngày 6 tháng 4 năm 2016, có hiệu lực thi hành từ ngày 1 tháng 7 năm 2018.
TÀI LIỆU THAM KHẢO:
- Quốc hội (2016), Luật Tiếp cận thông tin 2016.
- Quốc hội (2015), Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
- Đinh Quỳnh Mây (2014), Xây dựng cơ chế bảo đảm quyền tiếp cận thông tin ở Việt Nam từ kinh nghiệm ở các nước trên thế giới, Luận văn thạc sĩ Luật học, Khoa Luật, ĐHQG Hà Nội.
- Viện Khoa học Pháp lý (2011), Đề tài khoa học cấp Bộ “Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện pháp luật về tiếp cận thông tin phục vụ xây dựng luật tiếp cận thông tin”, Hà Nội.
The right to access to information in the field of legislative development in Vietnam
Master. Le Thi Hong Hanh
Hanoi Law University
ABSTRACT:
In the field of legislative development in Vietnam, the right to access to information is relatively detailed through the system of provisions of the 2015 Law on Promulgation of Legal Documents and its guiding documents. This paper analyses and clarifies the concept of the right to access to information in legislative activities and current laws to ensure the right to access to information in this field.
Keywords: Right to access to information, legislation, legislative development.
