TÓM TẮT:
Trong phạm vi bài viết, tác giả hệ thống khái quát quá trình hình thành, phát triển của pháp luật (PL) về trách nhiệm kỷ luật công chức (KLCC) ở Việt Nam qua các giai đoạn lịch sử; làm cơ sở cho việc nghiên cứu, hoàn thiện hệ thống PL này trong tương lai.
Từ khóa: công chức, pháp luật, trách nhiệm kỷ luật, kỷ luật công chức.
1. Đặt vấn đề
Trong hệ thống PL Việt Nam, PL về trách nhiệm kỷ luật đối với công chức được xác định là tổng thể những quy phạm PL điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình xử lý KLCC, mà cơ bản là giữa Nhà nước và công chức nhằm duy trì trật tự công vụ, giáo dục người vi phạm, đồng thời giáo dục chung đối với công chức và cũng là sự trừng phạt đối với công chức có hành vi vi phạm. PL về KLCC được hình thành, phát triển song hành với tiến trình phát triển của đất nước.
2. Quá trình hình thành hệ thống các quy định về xử lý KLCC
Quá trình hình thành hệ thống các quy định về xử lý KLCC được hình thành từ năm 1945 đến nay cơ bản trải qua 3 giai đoạn, cụ thể là:
2.1. Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1980
Giai đoạn 1945 - 1980 là giai đoạn hình thành, phát triển PL về trách nhiệm kỷ luật đối với công chức trong điều kiện đất nước mới giành được độc lập, trải qua 2 cuộc kháng chiến chống thực dân Pháp, đế quốc Mỹ, thống nhất đất nước và đưa cả nước đi lên chủ nghĩa xã hội. Văn bản quan trọng đầu tiên phải kể đến là Hiến pháp 1946. Trong Hiến pháp năm 1946, thuật ngữ “nhân viên” được sử dụng thay thế thuật ngữ công chức được quy định trong các văn bản trước đây, để xác định các cá nhân làm việc trong Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính (Điều 61) và những người làm trong Ban thường vụ Nghị viện (Điều 47). Bên cạnh đó, những quy định về “nhân viên nhà nước” thời kỳ này được hình thành, xây dựng, ban hành. Trên cơ sở Hiến pháp, ngày 20/05/1950, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 76/SL về thực hiện quy chế công chức. Sắc lệnh đã xác định các nguyên tắc chung đề cập đến các chuẩn mực đạo đức, yêu cầu về chính trị của công nhân viên chức giai đoạn này. Đó là công chức Việt Nam phải phục vụ nhân dân, trung thành với chính phủ, tôn trọng kỷ luật, có tinh thần trách nhiệm, tránh làm những việc có hại đến thanh danh công chức, hay đến hoạt động của bộ máy nhà nước. Công chức Việt Nam phải cần, kiệm, liêm chính, chí công, vô tư1.
Sau Chiến thắng Điện Biên Phủ năm 1954, để phù hợp với tình hình mới, Hiến pháp năm 1959 đã được ban hành thay thế cho bản Hiến pháp năm 1946, tiếp tục sử dụng thuật ngữ “nhân viên” để chỉ đội ngũ những người thừa hành công vụ trong bộ máy nhà nước. Hiến pháp 1959 ghi rõ: “tất cả nhân viên cơ quan nhà nước đều phải trung thành với chế độ dân chủ nhân dân, tuân theo Hiến pháp và pháp luật, hết lòng phục vụ nhân dân”2. Tại Nghị định số 24/CP ngày 08/02/1962 của Hội đồng Chính phủ về ban hành Điều lệ tuyển dụng công nhân, viên chức nhà nước sử dụng thuật ngữ: “công nhân, viên chức nhà nước” là những người làm ở “một xí nghiệp, nông trường, lâm trường, công trường, trường học và cơ quan nhà nước,… (gọi tắt là xí nghiệp, cơ quan nhà nước)” để chỉ cán bộ, công chức, viên chức nhà nước. Ngày 31/12/1964, Hội đồng Chính phủ ban hành Nghị định số 195/CP ban hành Điều lệ kỷ luật trong xí nghiệp, cơ quan nhà nước để điều chỉnh những quan hệ về kỷ luật lao động đối với cán bộ, công nhân, viên chức. Nghị định này quy định nghĩa vụ của cán bộ, công nhân, viên chức là ‘bảo vệ của công, thực hành tiết kiệm chống lãng phí nguyên vật liệu, đề cao cảnh giác cách mạng giữ gìn bí mật nhà nước”3. Đây là Nghị định đầu tiên quy định về trách nhiệm kỷ luật của người lao động trong xí nghiệp, cơ quan nhà nước, tuy nhiên vẫn chỉ dừng lại ở việc đặt ra vấn đề về trách nhiệm của cán bộ, công nhân, viên chức nhà nước, mà chưa quy định được về trình tự, thủ tục, thời hạn, thẩm quyền xử lý đối với những hành vi phạm kỷ luật lao động của nhà nước một cách cụ thể, đầy đủ và chặt chẽ.
Đến ngày 09/4/1968, Chính phủ ban hành Nghị định số 49/CP về chế độ trách nhiệm vật chất của công nhân, viên chức đối với tài sản nhà nước. Nghị định đã xác định rõ sự ảnh hưởng trong hoạt động thi hành công vụ, nhiệm vụ của công nhân, viên chức, trường hợp các đối tượng này gây ra thiệt hại đối với tài sản của nhà nước, thì chủ thể gây thiệt hại sẽ phải chịu trách nhiệm đối với hành vi của mình. Nghị định này cũng quy định cụ thể về trách nhiệm bảo vệ tài sản, tinh thần, thái độ, ý thức trách nhiệm của các cá nhân đối với những tài sản nhà nước mà công nhân, viên chức quản lý, sử dụng, hoặc có trách nhiệm phải bảo vệ khi thi hành nhiệm vụ, công vụ.
Nhìn lại thời kỳ này, Nhà nước ta đã ban hành một số văn bản PL về cán bộ, công nhân viên nhà nước. Song do xuất phát từ điều kiện, hoàn cảnh của nước ta phải tập trung mọi nguồn lực phục vụ nhiệm vụ của cách mạng, nên các văn bản như: Sắc lệnh số 76 không có điều kiện áp dụng và các Nghị định số 195/CP, Nghị định số 49/CP… chỉ được áp dụng trong phạm vi miền Bắc nước ta. Tuy nhiên, đây là những ghi nhận đầu tiên, quy định PL đầu tiên về cán bộ, công chức, viên chức nhà nước của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, tạo cơ sở pháp lý quan trọng trong việc bảo đảm cho đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức nhà nước thực hiện các nhiệm vụ, công vụ, thừa hành nhiệm vụ, phục vụ nhiệm vụ chính trị của đất nước trong giai đoạn này. Đồng thời, các văn bản này cũng là tiền đề, cơ sở để tiếp tục kế thừa và phát triển các quy định PL về công chức hiện nay.
2.2. Giai đoạn từ năm 1980 đến năm 2008
Sự ra đời của Hiến pháp năm 1980 khẳng định tất cả những người làm việc trong các cơ quan, đơn vị của bộ máy nhà nước,… đều được sử dụng chung một thuật ngữ là “cán bộ, viên chức nhà nước”. Hiến pháp cũng quy định: “cán bộ, viên chức nhà nước có nghĩa vụ tận tụy phục vụ nhân dân”4. Đến Hiến pháp năm 1992 (được sửa đổi năm 2001) quy định: “Các cơ quan nhà nước, cán bộ, viên chức nhà nước phải tôn trọng nhân dân, tận tụy phục vụ nhân dân, liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến của và chịu sự giám sát của nhân dân”5. Trên cơ sở đó, ngày 29/02/1998, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh cán bộ, công chức. Ở văn bản này, đối tượng điều chỉnh vẫn là cán bộ, công chức nhà nước, chưa có sự phân biệt cụ thể đối với công chức và viên chức. Cũng như các văn bản PL quy định, điều chỉnh về cán bộ, công chức trước đây. Pháp lệnh của cán bộ, công chức năm 1998 đánh dấu bước tiến mới trong quá trình hình thành hệ thống PL về cán bộ, công chức với sự kế thừa, phát triển có chọn lọc những điểm hợp lý của Sắc lệnh, Nghị định, Quyết định đã ban hành trước đây.
Tiếp tục cụ thể hóa các quy định của Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998, ngày 17/11/1998, Nghị định số 97/1998/NĐ-CP của Chính phủ đã được ban hành, quy định về xử lý kỷ luật và trách nhiệm vật chất đối với công chức; Nghị định số 35/2005/NĐ-CP ngày 17/3/2005 của Chính phủ tiếp tục quy định về KLCC, viên chức thay thế cho Nghị định số 97/1998/NĐ-CP về phần trách nhiệm KLCC, viên chức. Từ năm 2006 – 2008, nhiều văn bản pháp quy của Chính phủ tiếp tục được ban hành để điều chỉnh các quan hệ về trách nhiệm pháp lý nói chung và trách nhiệm kỷ luật đối với công chức, viên chức nhà nước. Cụ thể là Nghị định số 118/2006/NĐ-CP ngày 10/10/2006 của Chính phủ quy định về xử lý trách nhiệm vật chất đối với cán bộ, công chức. Ngày 21/10/2006, Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư số 98/2006/TT-BTC để hướng dẫn việc bồi thường thiệt hại và xử lý kỷ luật đối với cán bộ, công chức, viên chức vi phạm PL về thực hành tiết kiệm, chống lãng phí.
Đến năm 2008, trước yêu cầu cải cách hành chính nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, ngày 13/11/2008, Luật Cán bộ, công chức được Quốc hội khóa XII ban hành. Đây là đạo luật mới có sự phân biệt, tách riêng đối tượng điều chỉnh là cán bộ, công chức với viên chức. Luật này chỉ điều chỉnh đối với đối tượng là cán bộ, công chức làm việc trong cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội mà không điều chỉnh đối tượng là viên chức làm việc tại các đơn vị sự nghiệp công lập. Đây là điểm tiến bộ trong sự kế thừa những ưu điểm của PL về cán bộ, công chức, viên chức trước đó. Tiếp đó, ngày 17 tháng 5 năm 2011 Chính phủ ban hành Nghị định số 34/2011/NĐ-CP quy định về xử lý kỷ luật đối với công chức. Văn bản này thể hiện Chính phủ đã định hướng xây dựng một hệ thống quy phạm PL điều chỉnh riêng đối với vấn đề KLCC.
2.3. Giai đoạn từ năm 2008 đến nay
Trong giai đoạn này, Luật Cán bộ, công chức năm 2008 được ban hành thay thế Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân; xây dựng một nền hành chính trong sạch, hiệu lực, hiệu quả. Luật Cán bộ, công chức đã tạo cơ sở, nền tảng pháp lý để hình thành, xây dựng cơ chế quản lý, sử dụng riêng, phù hợp giữa đội ngũ cán bộ, công chức và đội ngũ viên chức. Tuy nhiên, sau một thời gian triển khai thực hiện, một số quy định của Luật Cán bộ, công chức đã bộc lộ những hạn chế, bất cập. Điển hình như: Khoản 1 Điều 80 của Luật, quy định về thời hiệu xử lý kỷ luật là 24 tháng mà không quy định trường hợp ngoại lệ nên trong một số trường hợp gặp khó khăn trong xử lý; cần xem xét đến trường hợp đặc biệt để thực hiện việc xử lý kỷ luật cho hợp lý. Khoản 4 Điều 78 của Luật quy định: “Việc áp dụng các hình thức kỷ luật, thẩm quyền, trình tự, thủ tục xử lý kỷ luật cán bộ được thực hiện theo quy định của PL, điều lệ của Đảng Cộng sản Việt Nam, tổ chức chính trị - xã hội và văn bản của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền”. Như vậy, việc xử lý kỷ luật đối với cán bộ trong các cơ quan Đảng, đoàn thể thuộc thẩm quyền hướng dẫn của Ban Bí thư; đối với cán bộ bầu cử trong các cơ quan nhà nước thuộc thẩm quyền hướng dẫn của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Tuy nhiên, Ủy ban Thường vụ Quốc hội chưa ban hành văn bản quy định cụ thể việc áp dụng hình thức kỷ luật, trình tự, thủ tục xử lý kỷ luật đối với cán bộ theo quy định của Luật.
Bên cạnh đó, Luật này gây khó khăn cho việc thực hiện Nghị quyết Trung ương 4 khóa XII về tăng cường xây dựng, chỉnh đốn Đảng; ngăn chặn, đẩy lùi sự suy thoái về tư tưởng chính trị, đạo đức, lối sống, những biểu hiện "tự diễn biến", "tự chuyển hóa" trong nội bộ; các Nghị quyết Hội nghị Trung ương 6, Trung ương 7 khóa XII về "Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả" và về "Tập trung xây dựng đội ngũ cán bộ các cấp, nhất là cấp chiến lược, đủ phẩm chất, năng lực và uy tín, ngang tầm nhiệm vụ”... Do vậy, việc sửa đổi, bổ sung Luật Cán bộ, công chức là cần thiết, bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ giữa các quy định của Đảng và của PL trong công tác cán bộ.
Đáp ứng yêu cầu đó, ngày 25 tháng 11 năm 2019, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức được Quốc hội thông qua. Bên cạnh việc sửa đổi, bổ sung một số các quy định liên quan đến cán bộ, công chức, chế định xử lý kỷ luật đối với cán bộ, công chức cũng có những sửa đổi bổ sung phù hợp hơn, nhất là về thời hiệu xử lý kỷ luật. Trên cơ sở đó, ngày 18 tháng 9 năm 2020, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 112/2020/NĐ-CP về xử lý kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức thay thế cho Nghị định số 34/2011/NĐ-CP ngày 17 tháng 5 năm 2011 của Chính phủ quy định về xử lý kỷ luật đối với công chức.
3. Kết luận
Như vậy, quá trình hình thành và phát triển quy định của pháp luật về công chức thời kỳ từ năm 1945 đến năm 2008 cho thấy không có sự phân biệt rõ ràng giữa cán bộ, công chức với viên chức, cả 3 đối tượng này trong nhiều năm luôn được điều chỉnh chung trong các văn bản pháp luật về cán bộ, công nhân viên chức hoặc cán bộ, chức chức, viên chức và pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2000 và năm 2003). Việc đồng nhất giữa 3 đối tượng cán bộ, công chức trong thời gian dài nên pháp luật đã có những quy định về xử lý trách nhiệm kỷ luật đối với đội ngũ này khá giống nhau. Do không có sự phân biệt về quyền, nghĩa vụ, tính chất công việc, nơi thực thi nhiệm vụ, công việc… nên trong suốt quá trình từ năm 1945 đến năm 1998, những quy định pháp luật về cán bộ, công nhân, viên chức hoặc cán bộ, công chức thường được quy định chung, thống nhất trong các văn bản đó.
Với sự ra đời của Luật Cán bộ, công chức năm 2008 và Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức năm 2019 đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng để điều chỉnh, phân biệt riêng cán bộ, công chức những người làm việc trong cơ quan nhà nước và viên chức những người làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập. Luật Cán bộ, công chức được cụ thể hóa bởi các Nghị định của Chính phủ, Thông tư của Bộ, Cơ quan ngang bộ và các văn bản pháp luật khác có liên quan như Luật Phòng, chống tham nhũng; Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí; Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước; Luật Bình đẳng giới…) đã tạo nên hệ thống pháp luật động bộ, thống nhất, góp phần tiếp tục bổ sung những quy định mới, phù hợp với thực tiễn, từng bước hướng đến việc hoàn thiện quy định pháp luật về công chức nói chung và về trách nhiệm kỷ luật của công chức nói riêng.
Nhìn chung, theo pháp luật trách nhiệm pháp lý nói chung và trách nhiệm kỷ luật đối với công chức nói riêng quy định về trình tự, thủ tục, thành phần hội đồng xét kỷ luật, thời hiệu, thời hạn… cũng như thẩm quyền ra quyết định kỷ luật đối với công chức, theo đó, hậu quả pháp lý khi công chức bị áp dụng một trong các hình thức kỷ luật thì đồng thời phải chịu sự tác động ảnh hưởng đến các quyền lợi ích khác về đề bạt, quy hoạch, bổ nhiệm; chậm nâng lương.
TÀI LIỆU THAM KHẢO:
- Hội đồng Chính phủ (1964), Nghị định số 195-CP, Ban hành Điều lệ về kỷ luật lao động trong các xí nghiệp cơ quan nhà nước, ngày 31 tháng 12 năm 1964.
- Quốc hội nước Việt Nam dân chủ cộng hòa (1950), Sắc lệnh của Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hòa số 76/sl, ngày 20 tháng 5 năm 1950.
- Quốc hội nước Việt Nam dân chủ cộng hòa (1950), Hiến pháp nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, thông qua trong phiên họp ngày 31 tháng 12 năm 1959.
- Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (1980), Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1980, thông qua trong phiên họp ngày 18 tháng 12 năm 1980.
- Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (19920, Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992, thông qua trong phiên họp ngày 15 tháng 4 năm 1992.
- Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2001), Nghị quyết số 51/2001/QH10 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của hiến pháp nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992, ngày 25 tháng 12 năm 2001.
THE FORMATION AND DEVELOPMENT OF PROVISIONS
ON THE DISCIPLINARY RESPONSIBILITY OF CIVIL SERVANTS
IN VIETNAM
Master. HO DUC HIEP
Hanoi University of Home Affairs - Ho Chi Minh City Campus
ABSTRACT:
This paper presents an overview on the formation and development of provisions on the disciplinary responsibility of civil servants in Vietnam in different historical periods. This paper is expected to serve as a basis for further researches on perfecting Vietnam’s laws on the disciplinary responsibility of civil servants in the future.
Keywords: civil servant, law, disciplinary responsibility, discipline of civil servant.
[Tạp chí Công Thương - Các kết quả nghiên cứu khoa học và ứng dụng công nghệ,
Số 8, tháng 4 năm 2021]
