Tác động của Hiệp định thương mại tự do đến thu ngân sách và mua sắm công ở Việt Nam

TÓM TẮT:

Hiệp định thương mại tự do (FTA) là hiệp ước thương mại giữa hai hay nhiều quốc gia. Mục tiêu chủ yếu của Hiệp định là các nước tiến tới cắt giảm và xóa bỏ hàng rào thuế quan, cũng như phi thuế quan để tiến tới khu mậu dịch tự do. Nội dung bài viết  tập trung vào trao đổi, nghiên cứu tác động của FTA vào giảm thu ngân sách nhà nước và mua sắm công ở Việt Nam.

Từ khóa: Hiệp định thương mại tự do, ngân sách, mua sắm công, Việt Nam.

1. Vài nét về quá trình tham gia Hiệp định thương mại tự do của Việt Nam

Những năm đầu của thập niên 1990, song song với quá trình toàn cầu hóa, chủ nghĩa khu vực (regionalism) đã có sự phát triển mạnh mẽ cả về lượng và về chất.

Trước đó, chủ nghĩa khu vực thường mang hình thái khu vực mậu dịch tự do (Free Trade Area) nhưng kể từ thập niên 1990, hình thái FTA (Free Trade Agreement) song phương hoặc nhiều bên trở nên phổ biến hơn, với phạm vi hợp tác rộng hơn, không chỉ giới hạn trong việc thực hiện tự do hóa thương mại hàng hóa, dịch vụ mà còn cả xúc tiến và tự do hóa đầu tư, hợp tác chuyển giao công nghệ, thuận lợi hóa thủ tục hải quan, xây dựng năng lực và nhiều nội dung mới khác như lao động, môi trường. Chủ nghĩa khu vực đang tồn tại một cách khách quan bên cạnh hệ thống thương mại đa phương của WTO.

Quá trình đổi mới cơ chế quản lý kinh tế và trong tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế của Việt Nam từ những năm 1990 đến nay, Việt Nam đã tham gia và ký kết 12 Hiệp định FTA (Khu mậu dịch tự do) song phương và đa phương với hầu hết đối tác lớn nhất của Việt Nam trên lĩnh vực thương mại và đầu tư, như: Nội khối ASEAN năm 1995, ASEAN - Trung Quốc năm 2005, Việt Nam - WTO năm 2007, Việt Nam - Nhật Bản năm 2009, Việt Nam - Chi Lê năm 2009, ASEAN - Ấn Độ năm 2010, Việt Nam - Hàn Quốc năm 2015, Việt Nam - Liên minh EU năm 2015 và đang đàm phán ký kết với Hồng Kông, Thụy Sỹ và FTA Việt Nam - Israel.

Trong số đó, có 8 FTA đã có hiệu lực và đang thực thi, là Hiệp định thương mại tự do thương mại ASEAN (AFTA, ký kết năm 1996) và 5 FTA giữa ASEAN với các đối tác (FTA giữa ASEAN và Trung Quốc; FTA giữa ASEAN và Hàn Quốc; FTA giữa ASEAN và Nhật Bản; FTA giữa ASEAN và Ấn Độ; FTA giữa ASEAN và Australia - New Zealand); 2 FTA song phương (Hiệp định đối tác kinh tế toàn diện Việt Nam - Nhật Bản và Hiệp định thương mại tự do song phương Việt Nam - Chile). Các hiệp định đã ký kết nhưng chưa có hiệu lực là FTA Việt Nam - Hàn Quốc (ký kết ngày 5/5/2015) và FTA Việt Nam - Liên minh kinh tế Á - Âu (ký ngày 29/5/2015). Các FTA thế hệ mới đã kết thúc đàm phán gồm FTA Việt Nam - Liên minh châu Âu (EVFTA, công bố ngày 4/8/2015) và Hiệp định đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP, công bố ngày 5/10/2015).

Tham gia và thực hiện có hiệu quả các Hiệp định thương mại tự do (FTA) thế hệ mới sẽ tạo ra cơ hội mở rộng, đa dạng hóa thị trường với mức ưu đãi cao, tham gia sâu hơn vào quá trình chuỗi cung ứng, mạng lưới sản xuất toàn cầu; đẩy mạnh xuất khẩu; tranh thủ được khối lượng lớn vốn đầu tư, công nghệ tri thức, kinh nghiệm quản lý; nâng cao thu nhập quốc dân và góp phần chuyển dịch cơ cấu nền kinh tế góp phần tích cực vào quá trình đổi mới đồng bộ và toàn diện. Tuy nhiên, tác động của các Hiệp định thương mại tự do (FTA) đã và đang đặt ra những thách thức đối với phát triển kinh tế - xã hội ở nước ta trên nhiều lĩnh vực, trong phạm vi bài nghiên cứu này chỉ giới hạn tác động của các Hiệp định thương mại tự (FTA) vào thu ngân sách và mua sắm công ở Việt Nam.

2. Tác động của các FTA có thể làm giảm thu ngân sách của Việt Nam

Quá trình hội nhập kinh tế nói chung và tham gia Hiệp định thương mại tự do (FTA) nói riêng đã mang lại cơ hội rất lớn cho Việt Nam, tạo động lực mới cho quá trình phát triển kinh tế - xã hội, nhờ gia tăng qui mô thương mại và đầu tư, tạo ra áp lực để đổi mới thể chế kinh tế.

Mặt khác, các cam kết FTA đã và sẽ có tác động nhất định, trực tiếp làm giảm nguồn thu ngân sách nhà nước. Sở dĩ xảy ra như vậy, bởi vì tất cả các FTA về mặt bản chất đều nhằm tạo ra luồng chu chuyển tự do hàng hóa của các nước thành viên thông qua cắt giảm, thậm chí tiến tới xóa bỏ hàng rào thuế quan (thuế xuất nhập khẩu).

Khi lộ trình cắt giảm thuế được thực hiện theo cam kết của các Hiệp định Thương mại, trong đó, cam kết mạnh mẽ nhất hiện nay là Cộng đồng kinh tế ASEAN (AEC). Cộng đồng kinh tế AEC là cộng đồng với qui mô trên 600 triệu dân, tổng GDP gần 3.000 tỷ USD. Khi tham gia AEC vào cuối năm 2015, AEC được các doanh nghiệp Việt Nam kỳ vọng mở ra một thị trường qui mô rộng lớn, đầy tiềm năng. Tuy nhiên, sau một năm tham gia AEC, nhiều doanh nghiệp đã bắt đầu phải trả giá vì sự thiếu chuẩn bị cần thiết cho “cuộc chơi” hội nhập lớn này. Các cam kết cắt giảm thuế quan trong AEC được đánh giá là cao nhất và nhanh nhất trong số các Hiệp định FTA mà Việt Nam đã ký kết. Điều này sẽ tạo cơ hội lớn cho xuất khẩu hàng hóa Việt Nam. Thế nhưng trên thực tế, kim ngạch xuất khẩu nhiều mặt hàng lại sụt giảm hoặc chưa đạt tới mức tăng trưởng mong đợi. Theo Tổng cục Thống kê, giai đoạn 2006 - 2010 kim ngạch xuất khẩu của Việt Nam vào ASEAN đạt tốc độ tăng trưởng bình quân 12.5 %/năm; giai đoạn 2011 - 2015 đạt bình quân 12 %/năm và năm 2016 (sau khi gia nhập AEC) lại sụt giảm 4,8% ước tính kim ngạch chỉ đạt 17,4 tỷ USD. Sự sụt giảm này thể hiện rõ ở cả hai lĩnh vực nông nghiệp và công nghiệp. Theo số liệu của Cục Xuất nhập khẩu - Bộ Công Thương cho thấy 11 tháng năm 2016, kim ngạch xuất khẩu nông, thủy sản vào AEC chỉ đạt 1,6 tỷ USD giảm 20,3% so với cùng kỳ năm 2015. Các mặt hàng giảm mạnh đều là những sản phẩm chủ lực: Cao su giảm 40,7%; gạo giảm 48,8%; hồ tiêu giảm 25,5%. Lĩnh vực công nghiệp kim ngạch xuất khẩu vào AEC cũng sụt giảm đáng kể; giảm mạnh nhất là dầu thô, trong 11 tháng 2016 giảm tới 76,3% so cùng kỳ năm trước. Giá dầu thô giảm mạnh đã khiến kim ngạch xuất khẩu của mặt hàng này giảm tới hơn 1 tỷ USD. Theo nhận định của các chuyên gia, sau khi gia nhập AEC dệt may của Việt Nam sẽ nằm trong tốp đầu các ngành được hưởng lợi nhiều vì thuế suất xuất khẩu hang may mặc về mức 0%. Trong khi đó, khoảng 50 - 60% kim ngạch xuất khẩu của ngành Dệt may nước ta là từ AEC. Tuy nhiên, thực tế 11 tháng năm 2016 cho thấy kim ngạch dệt may vào EC chỉ đạt 638 triệu USD, tăng 15% so với cùng kỳ 2015. Tiếp nối những thành tựu của Khu vực Thương mại tự do ASEAN (AFTA), trong môi trường AEC, lĩnh vực thuế được cam kết nâng cao hơn nữa nhằm tạo điều kiện đảm bảo tự do hóa thương mại hàng hóa, tự do di chuyển vốn đầu tư và lao động trong khối ASEAN. Việc hình thành AEC sẽ mang lại cả lợi ích và thách thức cho Việt Nam do phải thực hiện cắt giảm hoàn toàn thuế nhập khẩu đối với hàng hóa nhập khẩu từ cộng đồng AEC về 0% vào năm 2018; như vậy, mức độ thâm hụt ngân sách có thể sẽ gia tăng trong thời gian tới. Theo kết quả nghiên cứu về tác động của việc Việt Nam tham gia Cộng đồng kinh tế (AEC) cho thấy, nguồn thu ngân sách có thể bị giảm do xóa bỏ thuế nhập khẩu lên đến 320 triệu USD, tương đương với 75% tổng số thu thuế quan từ nhập khẩu ASEAN. Hơn nữa trong cơ cấu nguồn thu ngân sách nhà nước, tỷ trọng thu từ thuế xuất nhập khẩu và tiêu thụ đặc biệt hiện chiếm tỷ trọng trên dưới 20%, chứng tỏ nguồn thu ngân sách nhà nước đang phụ thuộc lớn và các loại thuế này. Theo số liệu thống kê tỷ trọng thu ngân sách nhà nước từ thuế xuất nhập khẩu trong 10 năm (2006-2016) cho thấy rõ xu hướng tác động của các FTA đến nguồn thu ngân sách nhà nước. Đóng góp của thu từ cân đối xuất nhập khẩu đã giảm đáng kể trong tổng thu ngân sách từ trên 20% năm 2010 - 2013, giảm xuống xấp xỉ 19% năm 2014 - 2015 và dự toán chỉ chiếm tỷ trọng 15,57% trong năm 2016.

Nếu từ sau khi Việt Nam gia nhập WTO đến năm 2011, tỷ trọng thu ngân sách nhà nước từ thuế xuất nhập khẩu vẫn tăng, có thể giải thích một phần là do những cam kết mà chúng ta thực hiện theo WTO chưa mạnh mẽ, mới chỉ giai đoạn đầu. Tuy vậy, từ năm 2012 cho đến nay, chúng ta bước vào giai đoạn nước rút phải hoàn thành cam kết giảm thuế trong WTO, đồng thời cũng trong giai đoạn này các FTA mà Việt Nam hay ASEAN ký kết với Nhật Bản, Ấn Độ, Hàn Quốc... bắt đầu có hiệu lực và phải thực hiện cắt giảm thuế. Chính vì thế, tỷ trọng thuế xuất nhập khẩu đã giảm rõ rệt, đặc biệt trong năm 2016, nguồn thu này chỉ còn xấp xỉ 16%, giảm mạnh so với năm 2015.

Một ví dụ rõ ràng nữa là, thông qua số liệu về thu ngân sách nhà nước từ xuất nhập khẩu so với qui mô GDP hàng năm, Việt Nam là một quốc gia có độ mở cửa rất lớn và tăng trưởng kinh tế phần lớn dựa vào xuất nhập khẩu và đầu tư nước ngoài. Vì lẽ đó, những năm qua, xuất nhập khẩu gia tăng khiến cho GDP tăng cũng tăng theo. Tuy nhiên, lẽ ra kim ngạch xuất nhập khẩu tăng sẽ kéo theo thuế xuất nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt hàng nhập khẩu, thuế giá trị gia tăng (VAT) hàng nhập khẩu phải tăng theo, mặc dù hàng năm kim ngạch xuất nhập khẩu vẫn tăng, nhưng thu thuế ngân sách từ thuế lại giảm đi. Vấn đề này, được lý giải do thuế xuất nhập khẩu bị cắt giảm hoặc xóa bỏ theo các cam kết hội nhập.

Riêng đối với cam kết nội khối (AEC), thời gian cắt giảm hàng loạt sản phẩm, hàng hóa có thuế suất bằng 0% có hiệu lực từ năm 2018 trở đi. Vì vậy, trong ngắn hạn, qui mô thu ngân sách nhà nước từ hoạt động xuất nhập khẩu sẽ vẫn được duy trì, nhưng từ năm 2018 có thể lực giảm thu ngân sách sẽ rất rõ. Thậm chí vấn đề thu hụt ngân sách dù thực hiện xóa bỏ thuế theo cam kết của (AEC) có thể là mối quan ngại hơn cả so với các FTA khác. Có thể giải thích vấn đề này với những lý do như sau:

Thứ nhất, Việt Nam đã cam kết rất mạnh, xóa bỏ gần 100% số dòng thuế nhập khẩu cho các nước thành viên. Cụ thể khi FTA có hiệu lực, Việt Nam sẽ xóa bỏ ngay lập tức 65,8% số dòng thuế; 86,5% dòng thuế vào năm thứ tư, và 97,8% dòng thuế vào năm thứ 10. Các mặt hàng còn lại được Việt Nam cam kết xóa bỏ thuế nhập khẩu với lội trình tối đa vào năm thứ 16 hoặc theo hạn ngạch thuế quan. Trong những mặt hàng xóa bỏ thuế nhập khẩu ngay, có rất nhiều mặt hàng thuộc về nguyên liệu sản xuất hoặc hàng tiêu dùng phổ biến đang chiếm tỷ trọng lớn trong kim ngạch nhập khẩu như: Dệt may, giày dép, đồ gỗ, giấy, hóa chất, gạo, sữa, phân bón...

Ngoài ra, Việt Nam còn cam kết trong FTA sẽ xóa bỏ gần như 100% các thuế xuất khẩu hiện đang tồn tại mà hiện nay khoản thuế này đóng góp không nhỏ vào ngân sách.

Thứ hai, số các nước thành viên trong FTA đều là những đối tác thương mại chủ chốt của Việt Nam hiện nay bao gồm: Hoa Kỳ, Nhật Bản, Hàn Quốc, Singapore, Úc... Những năm gần đây, kim ngạch xuất nhập khẩu của Việt Nam với các nước FTA ổn định ở mức 38 - 39%. Trong các nước tham gia FTA, Việt Nam nhập khẩu chủ yếu từ 4 đối tác lớn, bao gồm: Malaysia, Singapore, Nhật Bản và Hoa Kỳ.

Hiện tại, tỷ trọng nhập khẩu các nước tham gia ký kết FTA ở mức 23% trong năm 2014 với kim ngạnh nhập khẩu 34 tỷ USD. FTA là khu vực chiếm tỷ lệ rất lớn trong tổng với kim ngạnh xuất nhập khẩu của Việt Nam nên khi thực hiện cam kết xóa bỏ thuế quan sẽ kéo theo việc giảm thu từ thuế. Theo tính toán, nếu xóa bỏ thuế theo AEC làm ngân sách Việt Nam giảm 320 triệu USD thì FTA sẽ có tác động lớn hơn nhiều bởi AEC chỉ chiếm 12,7% về kim ngạch xuất khẩu và 15,5% về nhập khẩu.

Tóm lại, dưới tác động của FTA, thu ngân sách nhà nước sẽ bị tác động đa chiều, có sự đan xen giữa các FTA với nhau và sẽ có sự dịch chuyển thị trường xuất nhập khẩu. Điều này, đòi hỏi Việt Nam phải có những biện pháp cơ cấu lại nguồn thu cho ngân sách nhà nước, đặc biệt là tăng thu từ các khoản thu nội địa để bù đắp phần sụt giảm ngân sách. Tuy nhiên, điều quan trọng không kém trong bối cảnh thu ngân sách nhà nước khó khăn do các tác động nêu trên. Việt Nam phải tiếp tục cải cách mạnh mẽ và quyết liệt hơn trong mua sắm công, khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, lãng phí, thất thoát, tránh vượt trần nợ công.

3. Tác động của FTA đối với mua sắm công ở Việt Nam

Đây là lần đầu tiên Việt Nam tham gia đàm phán về mua sắm Chính phủ sau khi loại bỏ vấn đề này trong Hiệp định thương mại song phương (BTA) với Hoa Kỳ và không tham gia Hiệp định mua sắm công (GPA) khi gia nhập WTO. Mua sắm công là việc Chính phủ quốc gia thông qua ngân sách đất nước để mua sắm hàng hóa hoặc một dịch vụ nào đó nhằm thực thi công vụ của mình.

Chính vì vậy, với quy định này, FTA cũng sẽ tác động không nhỏ, làm thay đổi cách thực hiện của Việt Nam từ trước đến nay trong lĩnh vực mua sắm công. Đối với lĩnh vực mua sắm công, các nước tham gia Hiệp định thương mại tự do nói chung và AEC nói riêng thống nhất đưa ra một bộ quy tắc khá toàn diện về đấu thầu mua sắm của các cơ quan Chính phủ. Các quy tắc này không áp dụng với các gói thầu vì mục đích an ninh - quốc phòng, các gói thầu có giá trị dưới một mức nhất định. FTA cũng không yêu cầu mở cửa thị trường mua sắm của chính quyền địa phương. Tuy nhiên, WTO lại đề ra những quy định rất nghiêm ngặt trong lĩnh vực mua sắm Chính phủ trung ương bằng cách loại trừ ưu tiên nhà thầu trong nước.

Nguyên tắc của cam kết này về cơ bản tuân theo Hiệp định mua sắm Chính phủ của WTO

bao gồm:

(1) Đối xử tối huệ quốc và đối xử quốc gia;

(2) Tất cả các gói thầu mua sắm công sẽ sử dụng hình thức đấu thầu quốc tế rộng rãi để lựa chọn nhà thầu từ các nước tham gia FTA (trừ một số trường hợp loại trừ);

(3) Hiệp định không cho phép áp dụng các điều kiện dự thầu mang tính ưu tiên với các nhà thầu, cũng như không ưu tiên cho hàng hóa và dịch vụ trong nước, không ưu tiên doanh nghiệp nội;

(4) Thông tin và thủ tục tất các khâu đấu thầu phải minh bạch. Đồng thời, các nước phải có quy định để đảm bảo liêm chính trong đấu thầu của nhà thầu.

Hiện nay, trong nhiều văn bản hướng dẫn về đấu thầu cũng như thực tiễn diễn ra những năm qua cho thấy, Việt Nam vẫn khuyến khích các nhà thầu nội địa (đặc biệt là các doanh nghiệp nhà nước) và ưu tiên sử dụng hàng hóa sản xuất trong nước, thậm chí có một số công trình được chính quyền chỉ định thầu. Những cam kết trên sẽ đặt ra thách thức không nhỏ cho hoạt động mua sắm công ở Việt Nam, buộc cơ quan nhà nước từ trung ương tới địa phương phải thay đổi tư duy và phương cách tổ chức thực hiện về đấu thầu. Hơn nữa, việc mở cửa thị trường mua sắm công nếu được thực thi sẽ mang lại cơ hội minh bạch hóa thị trường. Hiện nay, tuy đã chịu sự điều chỉnh của hệ thống pháp luật về đấu thầu khá hoàn chỉnh nhưng hiện tượng gian lận, tham nhũng trong công tác đấu thầu vẫn đang là vấn đề vướng mắc. Do quá trình đấu thầu, từ khâu lập hồ sơ mời thầu đến ký hợp đồng, phần lớn đều do chủ đầu tư thực hiện nên dễ dẫn đến phát sinh tiêu cực trong đấu thầu. Công tác theo dõi, phát hiện những sai sót hoặc tiêu cực trong quá trình đấu thầu của các cấp có thẩm quyền cũng khó khăn, do chế độ báo cáo về quá trình lựa chọn nhà thầu chưa được quy định cụ thể.

Như vậy, việc tham gia FTA và chấp nhận các yêu cầu minh bạch về mua sắm công có thể giúp giải quyết một phần những bất cập trong các hợp đồng mua sắm công và hoạt động đấu thầu. Trong 3 năm trở lại đây, tổng số gói thấu được chỉ định thầu chiếm tới 75% về số lượng và 45% về giá trị. Tham gia FTA cũng là cơ hội mở ra một môi trường cạnh tranh công bằng cho các nhà thầu nhằm giảm tỷ lệ số gói thầu được áp dụng hình thức chỉ định thầu, nâng cao tính minh bạch, công khai trong mua sắm công.

Nâng cao nhận thức trong quản lý, chỉ đạo, điều hành, nuôi dưỡng, khai thác các nguồn thu nội địa và cải thiện môi trường đầu tư, khuyến khích người dân lập nghiệp, thực hành tiết kiệm và nâng cao hiệu quả đầu tư là nhằm hạn chế đến mức thấp nhất sự tác động của FTA đối với giảm thu ngân sách nhà nước và chi tiêu công của Chính phủ trong những năm tới.

TÀI LIỆU THAM KHẢO:

1. Cổng Thông tin điện tử VCCI - Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam.

2. Cổng Thông tin điện tử Bộ Tài chính: Tác động của Hiệp định Thương mại tự do đối với thu ngân sách nhà nước - Ngày 22/06/2015.

3.Viện Nghiên cứu Kinh tế và Chính sách (VEPR), Tác động của AEC lên nền kinh tế Việt Nam. H. NXB Thế giới, 2015, tr. 12

IMPACT OF FREE TRADE AGREEMENTS ON REVENUE AND PUBLIC PROCUREMENT IN VIETNAM

PhD. DAO DANG KIEN

Senior Lecturer - Vice Dean Deputy Head of  Department of Public Finance

Management - National Academy of Public Administration

ABSTRACT:

The Free Trade Agreement (FTA) is a trade agreement between two or more countries. The main objective of the Agreement is that countries are moving towards reducing and eliminating tariff barriers, as well as non-tariff barriers to free trade. The content of the article focuses on exchanging and studying the impact of the FTA on reducing state budget revenues and public procurement in Vietnam.

Keywords: Free trade agreement, budget, public procurement, Vietnam’s.