Thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng: Thực trạng và kiến nghị sửa đổi

1. Đặt vấn đề

Để thực hiện các dự án xây dựng khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế; khu đô thị mới, khu dân cư hoặc xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật như giao thông, thủy lợi, cấp nước, thoát nước, điện lực… điều đầu tiên nhà đầu tư cần là đất. Luật Đất đai năm 2013 quy định hai hình thức bảo đảm cho nhà đầu tư có đất thực hiện dự án, đó là: Nhà nước thu hồi đất theo Điều 62 hoặc nhà đầu tư nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất để sản xuất, kinh doanh theo Điều 73. Ở góc độ quản lý, thu hồi đất giao cho nhà đầu tư là một trong những biện pháp cần thiết, thu hút đầu tư, tạo nguồn lực cho phát triển kinh tế - xã hội. Nghiên cứu về các hình thức thu hồi đất của người khác giao cho nhà đầu tư là vấn đề cần thiết, có ý nghĩa thiết thực trong quản lý nhà nước về đất đai, nhất là bảo đảm sự hài hòa giữa mục đích phát triển kinh tế, lợi ích của nhà đầu tư và người bị thu hồi đất.

2. Khái niệm về thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng

Trong Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội nước ta giai đoạn 2011-2020, Đảng ta nhận định “Đất đai chưa được quản lý tốt, khai thác và sử dụng kém hiệu quả, chính sách đất đai có mặt chưa phù hợp” (khoản 1 Mục I Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội nước ta giai đoạn 2011-2020).

Trên cơ sở đó, cùng với việc phân tích bối cảnh quốc tế và quan điểm phát triển, Đảng ta xác định, một trong những nhiệm vụ quan trọng cho mục tiêu định hướng phát triển kinh tế - xã hội, đổi mới mô hình tăng trưởng, cơ cấu lại nền kinh tế, đó là: “Hoàn chỉnh hệ thống pháp luật, chính sách về đất đai bảo đảm hài hòa các lợi ích của Nhà nước, của người sử dụng đất, của người giao lại quyền sử dụng đất và của nhà đầu tư, tạo điều kiện thuận lợi để sử dụng có hiệu quả nguồn lực đất đai cho sự phát triển; khắc phục tình trạng lãng phí và tham nhũng đất đai.” (Khoản 1 Mục IV Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội nước ta giai đoạn 2011-2020).

Có thể nói những quan điểm chỉ đạo nói trên của Đại hội IX là một trong những cơ sở để Nhà nước tiếp tục duy trì quy định của Luật Đất đai năm 2003 về thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội nhưng có sự điều chỉnh, sửa đổi. Theo đó, Luật Đất đai sửa đổi phải bảo đảm: (1) Ổn định chính trị - xã hội; phù hợp với đường lối đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế; (2) Tiếp tục khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước không thừa nhận việc đòi lại đất đã giao cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong quá trình thực hiện các chính sách đất đai; (3) Kiểm soát chặt chẽ việc chuyển đổi mục đích sử dụng đối với đất nông nghiệp, đặc biệt là đất trồng lúa; (4) Sử dụng hiệu quả các công cụ tài chính trong quản lý đất đai nhằm hạn chế, xóa bỏ tình trạng đầu cơ, tham nhũng, lãng phí trong quản lý, sử dụng đất; (5) Tập trung đầu mối để nâng cao vai trò của đại diện chủ sở hữu trong việc quản lý, sử dụng đất; (6) Làm rõ khái niệm về thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng.

Theo Đại hội VIII, IX của Đảng và Nghị quyết Hội nghị Trung ương 8 khóa IX năm 2003 về Chiến lược bảo vệ an ninh Tổ quốc trong tình hình mới, thì lợi ích quốc gia - dân tộc được hiểu như sau: Bảo vệ vững chắc độc lập, chủ quyền, thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ; bảo vệ Đảng, Nhà nước, nhân dân và chế độ xã hội chủ nghĩa; bảo vệ sự nghiệp đổi mới, công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước; bảo vệ an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội và nền văn hóa; giữ vững ổn định chính trị và môi trường hòa bình, phát triển đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Nghị quyết Trung ương 8 khóa XI năm 2013 một lần nữa khẳng định các nội hàm này và nêu rõ: Giữ vững môi trường hòa bình, ổn định để phát triển kinh tế - xã hội thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa theo định hướng xã hội chủ nghĩa là lợi ích cao nhất của đất nước.

Mặt khác, lợi ích công cộng là điều có lợi thuộc về mọi người hoặc phục vụ chung cho mọi người trong xã hội2. Nói cách khác, theo tác giả, đó là những giá trị (vật chất, tinh thần) mà mọi người, xã hội đều được hưởng.

Từ các khái hiệm này, ở góc độ pháp lý, dựa trên khái niệm thu hồi đất3, ta có thể đưa ra khái niệm thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng như sau: Thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai để phục vu cho nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội trên cơ sở giữ vững môi trường hòa bình, ổn định để thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa, bảo đảm cho mọi người, xã hội đều được hưởng những giá trị đất đai mang lại sau khi bị thu hồi.

3. Sự cần thiết phải quy định về thu hồi đất để phát triển kinh tế vì lợi ích quốc gia, công cộng

Trên thực tế, việc thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội mang lại cho doanh nghiệp, nhà đầu tư cơ hội phát triển từ việc được giao đất thực hiện dự án, nhưng đồng thời làm mất đi tư liệu sản xuất của người bị thu hồi đất. Tuy nhiên, từ góc độ hiệu quả kinh tế, quy định về thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; đồng thời, để tạo động lực cơ sở vật chất cho quá trình thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, việc thu hồi đất nhằm mục đích phát triển kinh tế - xã hội là cần thiết, xuất phát từ những lý do sau đây:

Thứ nhất, ở Việt Nam đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu (Hiến pháp năm 2013). Nhà nước thực hiện quyền của chủ sở hữu thông qua việc quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất; quyết định chính sách điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất không phải do người sử dụng đất, hoặc người được trao quyền sử dụng đất tạo ra. Như vậy, thu hồi đất là phạm trù không thể thiếu trong toàn bộ các quyền của chủ sở hữu đất đai do Nhà nước làm đại diện.

Thực tế, để làm tăng giá trị cao nhất của đất, Nhà nước cần phải điều tiết việc quản lý, sử dụng đất thông qua nhiều hình thức, trong đó có thu hồi đất, đây là một trong những nội dung quan trọng của chức năng quản lý nhà nước về đất đai, nhưng phải bảo đảm lợi ích quốc gia và nhu cầu phát triển chung của toàn xã hội. Xuất phát từ yêu cầu này, các vấn đề liên quan đến thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng phải được luật hóa nhằm tạo cơ sở pháp lý cho việc thu hồi đất. Bởi vì, đây không chỉ là một phương thức thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước, mà còn là trách nhiệm của Nhà nước trong việc làm cho đất đai trở thành tư liệu sản xuất hiệu quả vào quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.

Thứ hai, thu hồi đất để thực hiện các dự án xây dựng khu công nghiệp, khu chế xuất, khu đô thị, dự án tái định cư… sẽ làm tăng thêm giá trị của đất, không chỉ những nơi có đất bị thu hồi, mà còn những khu vực “vệ tinh” của dự án. Đây là trách nhiệm của Nhà nước trong việc thực hiện chính sách quản lý đất đai, điều tiết giá trị tăng thêm từ đất thông qua việc dịch chuyển vị trí đất trong các dự án phát triển kinh tế - xã hội, chuyển các loại đất khác thành đất thực hiện dự án.

Ở góc nhìn này, việc thu hồi, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong các dự án phát triển kinh tế - xã hội sẽ mang lại lợi ích cho Nhà nước, nhà đầu tư và người có đất bị thu hồi. Cụ thể:

Đối với Nhà nước, chế định thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội mang đến nhiều lợi ích cho công tác quản lý nhà nước như: Một là, giúp Nhà nước thực hiện quy hoạch sử dụng đất nhằm làm tăng tối đa hiểu quả sử dụng của từng loại đất; Hai là, tạo điều kiện cho nhà đầu tư tham gia thực hiện các dự án có sử dụng đất, từ đó kích thích nền kinh tế phát triển; Ba là, Nhà nước không phải bỏ ra một khoản kinh phí rất lớn để xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ cho nền kinh tế hoặc nhu cầu của xã hội, nhà đầu tư sẽ thay Nhà nước làm việc này, thậm chí việc này còn tạo ra nguồn thu cho Nhà nước từ tiền giao đất, cho thuê đất, thuế…

Đối với nhà đầu tư, Nhà nước thu hồi đất để giao hoặc cho các tổ chức kinh tế thuê để thực hiện các dự án. Xét về mặt kinh tế, đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt nên người nào nắm trong tay nhiều đất đai sẽ có nhiều lợi thế hoạt động sản xuất, kinh doanh.

Đối với người có đất bị thu hồi, trong quá trình phát triển đất nước theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa, tất yếu phải thu hồi đất để phục vụ cho lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, bản thân việc này cũng tác động rất lớn đến người bị thu hồi đất. Để bù đắp cho họ về những thiệt hại mà họ phải gánh chịu, trước khi ban hành Luật Đất đai năm 2003, Nhà nước ta đã có những quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư dành cho người bị thu hồi đất. Trên thực tế, những chính sách này ngày càng hoàn thiện và bảo đảm tốt hơn cho người có đất bị thu hồi ổn định đời sống và sản xuất, họ được bồi thường quyền sử dụng đất trên cơ sở có sự thỏa thuận theo khung giá quy định và thị trường.

Thứ ba, ngoài mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, việc thu hồi đất còn phải bảo đảm sự ổn định về chính trị, an ninh, trật tự, an toàn xã hội. Muốn vậy, Nhà nước cần phải điều tiết, giải quyết hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người bị thu hồi đất, đây là động lực của sự phát triển, nếu giải quyết tốt lợi ích kinh tế giữa ba chủ thể này thì sẽ tạo động lực cho sự phát triển của xã hội; ngược lại, chế định thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội sẽ là nguyên nhân của những đối kháng và mâu thuẫn xã hội4.

4. Các trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng

Việc thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế lần đầu tiên được quy định trong Luật Đất đai năm 2003 với những quy tắc xử sự còn đơn giản về các trường hợp thu hồi đất như để đầu tư xây dựng công nghiệp, khu công nghệ, khu kinh tế và các dự án đầu tư lớn do Chính phủ quy định5.

Trên cơ sở kế thừa những nội dung còn hợp lý của Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 đã bổ sung đầy đủ, chi tiết hơn về các trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế. Cụ thể, Điều 62 Luật Đất đai năm 2013 quy định các trường hợp Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội, công cộng như sau:

- Thực hiện các dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư mà phải thu hồi đất;

- Thực hiện các dự án do Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định đầu tư mà phải thu hồi đất, bao gồm:

Dự án xây dựng khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế; khu đô thị mới, dự án đầu tư bằng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA);

Dự án xây dựng trụ sở cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương; trụ sở của tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao; công trình di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh được xếp hạng, công viên, quảng trường, tượng đài, bia tưởng niệm, công trình sự nghiệp công cấp quốc gia;

Dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật cấp quốc gia gồm giao thông, thủy lợi, cấp nước, thoát nước, điện lực, thông tin liên lạc; hệ thống dẫn, chứa xăng dầu, khí đốt; kho dự trữ quốc gia; công trình thu gom, xử lý chất thải;

- Thực hiện các dự án do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh chấp thuận mà phải thu hồi đất bao gồm:

Dự án xây dựng trụ sở cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; công trình di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh được xếp hạng, công viên, quảng trường, tượng đài, bia tưởng niệm, công trình sự nghiệp công cấp địa phương;

Dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật của địa phương gồm giao thông, thủy lợi, cấp nước, thoát nước, điện lực, thông tin liên lạc, chiếu sáng đô thị; công trình thu gom, xử lý chất thải;

Dự án xây dựng công trình phục vụ sinh hoạt chung của cộng đồng dân cư; dự án tái định cư, nhà ở cho sinh viên, nhà ở xã hội, nhà ở công vụ; xây dựng công trình của cơ sở tôn giáo; khu văn hóa, thể thao, vui chơi giải trí phục vụ công cộng; chợ; nghĩa trang, nghĩa địa, nhà tang lễ, nhà hỏa táng;

Dự án xây dựng khu đô thị mới, khu dân cư nông thôn mới; chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn; cụm công nghiệp; khu sản xuất, chế biến nông sản, lâm sản, thủy sản, hải sản tập trung; dự án phát triển rừng phòng hộ, rừng đặc dụng;

Dự án khai thác khoáng sản được cơ quan có thẩm quyền cấp phép, trừ trường hợp khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường, than bùn, khoáng sản tại các khu vực có khoáng sản phân tán, nhỏ lẻ và khai thác tận thu khoáng sản.

5. Những bất cập từ các quy định pháp luật và thực tiễn thu hồi đất, giao đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng

Việc thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất theo Luật Đất đai năm 2013 đã khắc phục được tình trạng thu hồi đất tràn lan như trước đây, đồng thời đã sàng lọc được các nhà đầu tư có năng lực bảo đảm đưa đất vào sử dụng, không để đất đai lãng phí bỏ hoang6. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả tích cực theo đánh giá của Bộ Tài nguyên và Môi trường, tác giả thấy rằng việc thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng còn nhiều vấn đề bất cập như: “Một số trường hợp chưa giải quyết được hài hòa mối quan hệ giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người sử dụng đất. Do đó, lượng đơn thư về vấn đề thu hồi, bồi thường giải phóng mặt bằng không giảm so với trước thời điểm Luật Đất đai 2013 có hiệu lực”7. Những hạn chế, bất cập đó thể hiện ở những điểm sau:

Về mặt lý luận, khái niệm “Thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng” đến nay vẫn còn có những điểm chưa được làm rõ “nội hàm” và những quan điểm khác nhau.

GS.TSKH Đặng Hùng Võ - nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường nêu rõ: “Đã gọi là dự án xã hội, hoặc kinh tế - xã hội kết hợp thì thường sẽ thấy được mục đích vì lợi ích công cộng… chỉ cần tách ra nhóm dự án vì mục đích thuần túy kinh tế. Viết thêm “vế” xã hội vào làm rối thêm vấn đề”8, Giáo sư Võ còn nhấn mạnh “Sử dụng đất vì mục đích an ninh, quốc phòng là có định nghĩa; sử dụng đất vì lợi ích công cộng cũng có định nghĩa. Nhưng không có định nghĩa thế nào là sử dụng đất vì lợi ích quốc gia. Hoàn toàn không có định nghĩa… Nếu anh không đưa ra định nghĩa mà chỉ quy định trường hợp nào được thu hồi đất vì lợi ích quốc gia thì sẽ dẫn tới mâu thuẫn pháp luật. Đấy không phải là phương pháp xây dựng luật. Luật ấy hở sườn hết tất cả và không thể hiện được ý tưởng của Hiến pháp. Tôi cho đây là cách quy định bừa bãi, không đúng phép tắc trong xây dựng luật”9 .

Đại biểu Quốc hội Trần Ngọc Vinh (thành phố Hải Phòng) cho rằng, nếu Luật Đất đai (sửa đổi) vẫn giữ nguyên quy định các trường hợp thu hồi đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội thì vấn đề khiếu kiện về đất đai vẫn là điểm nghẽn chưa có lời giải. Theo ông Vinh: “Đây là một khái niệm không thật rõ ràng, cần được làm rõ để tránh lợi dụng. Vì vậy, phải phân loại chính xác các loại dự án phát triển kinh tế - xã hội cho các mục đích và lợi ích cụ thể, tách các dự án kinh tế vì lợi ích thuần túy của nhà đầu tư ra khỏi phạm vi các dự án phát triển kinh tế - xã hội trong chính sách thu hồi đất này, nhằm tránh lợi dụng và tạo ra các bất bình xã hội”10. Đồng tình với quan điểm này, nhiều ý kiến cho rằng phải tách bạch mục đích thu hồi đất sử dụng phục vụ lợi ích quốc gia và công cộng khỏi mục đích phát triển kinh tế xã hội. Khái niệm “phát triển kinh tế xã hội” là một khái niệm chung chung không rõ ràng, dễ bị lợi dụng và dẫn đến những dự án thu hồi đất thiếu minh bạch, không đúng mục đích hoặc chưa cần thiết. Theo đó, phải phân loại chính xác các loại dự án phát triển kinh tế - xã hội thuần túy phục vụ lợi ích của doanh nghiệp với dự án vì lợi ích chung của cộng đồng.

Theo tác giả, khái niệm thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng là cần thiết bởi đây là yêu cầu tất yếu, động lực để đạt các mục tiêu khác, trong Hiến pháp khẳng định “trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng”11. Tuy nhiên, khái niệm thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng chỉ mới dừng lại ở tên điều luật, nội hàm khái niệm mang tính liệt kê các trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng nhưng thiếu tính khái quát; làm rõ thế nào là lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng trong các dự án có thu hồi đất phát triển kinh tế - xã hội. Đây là một hạn chế rất lớn trong nhiệm vụ cụ thể hóa quy định của Hiến pháp của Luật Đất đai.

Về các trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng.  Điều 62 Luật Đất đai năm 2013 quy định các trường hợp Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh và để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng theo hướng thu hẹp các trường hợp Nhà nước thu hồi đất so với Luật Đất đai 2003 trong thời gian qua đã tạo hành lang pháp lý cho việc kêu gọi đầu tư, nâng cao giá trị quyền sử dung dụng đất. Tuy nhiên, các trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng theo điều luật này trong thời gian qua đã bộc lộ một số hạn chế như:

Thiếu quy định về việc thu hồi đất để thực hiện các dự án đầu tư theo hình thức xây dựng - chuyển giao (BT) hoặc để thực hiện dự án xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT). Theo các hình thức này, Nhà nước giao quyền sử dụng đất cho các tổ chức kinh tế để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng và hưởng lợi nhuận từ việc đầu tư này thông qua việc Nhà nước thanh toán cho nhà đầu tư bằng tiền hoặc đổi đất theo thỏa thuận trong hợp đồng BT hoặc quyền kinh doanh trên đất đối với hình thức BOT. Chính phủ đã quy định về các hình thức đầu tư này12, Điều 8 và Điều 155 Luật Đất đai năm 2013 cũng về trách nhiệm của người được giao đất và thẩm quyền giao đất thực hiện dự án đầu tư BT và BOT nhưng Điều 62 Luật Đất đai lại không thể hiện được. Đây là lỗ hổng lớn của Luật Đất đai năm 2013 dẫn tới tình trạng chỉ làm lợi cho nhà đầu tư và một số người có chức vụ, quyền, không bảo đảm lợi ích của Nhà nước, xã hội, gây thất thoát lãng phí đất đai. Kiểm toán Nhà nước nhận định: "Đây là kẻ hở dẫn đến thất thoát ngân sách, quy định về thời điểm giao đất để thanh toán dự án BT và thời điểm giao dự án BT còn bất cập, không rõ ràng dẫn đến việc thanh toán dự án BT bằng quỹ đất không đảm bảo nguyên tắc ngang giá"13,

Các trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng chưa đề cập đến việc tiếp cận quyền sử dụng đất của nhà đầu tư nước ngoài. Điều này làm cho Luật Đất đai năm 2013 chưa có sự thống nhất với các luật có liên quan khác, như: Theo Luật Nhà ở năm 2014, người nước ngoài được tiếp cận nhà ở tại Việt Nam, không chỉ để ở mà còn để kinh doanh; Theo Luật Đầu tư  năm 2014, nhà đầu tư nước ngoài được tiếp cận, sử dụng đất theo quy định pháp luật Việt Nam. Trong khi đó, Luật Đất đai năm 2013 không thể hiện được quyền này của người nước ngoài.

Ngoài ra, Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 31/10/2012 của Hội nghị lần thứ 6, Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI đưa ra chủ trương “Hoàn thiện cơ chế tạo quỹ đất, huy động các nguồn vốn xây dựng các khu dân cư có hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội đồng bộ để bố trí chỗ ở mới cho người có đất bị thu hồi trước khi bồi thường, giải tỏa. Khu dân cư được xây dựng phù hợp với điều kiện, phong tục, tập quán của từng vùng, miền”. Tuy nhiên, Điều 62 Luật Đất đai năm 2013 chưa thể chế quan điểm này của Đảng nên Nhà nước thiếu cơ sở pháp lý tạo quỹ “đất sạch” thông qua thu hồi đất theo kế hoạch sử dụng đất hằng năm, chính điều này làm nhiều địa phương vuột mất cơ hội thu hút đầu tư vào các dự án phục vụ cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.

Theo tác giả, tất cả những hạn chế nêu trên của Điều 62 Luật Đất đai năm 2013 đã chứng minh nhận định “Tiếp cận đất đai là một trong những khó khăn lớn nhất của doanh nghiệp để thực hiện các dự án đầu tư và sản xuất kinh doanh”14 là có cơ sở.

Về trình tự, thủ tục thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng, theo quy định pháp luật hiện hành, không có sự phân biệt với các trường hợp thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, tất cả được “gộp chung” trong cùng một điều luật của Luật Đất đai năm 2013 (Điều 69). Đây là một hạn chế rất lớn trong kỹ thuật lập pháp của Luật Đất đai năm 2013, bởi nó không dự liệu được sự khác nhau về bản chất của các trường hợp thu hồi đất. Khác với thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, các trường hợp thu hồi đất để kinh tế - xã hội cần có những quy định riêng biệt để bảo đảm hài hòa lợi ích của Nhà nước, nhà đầu tư và người dân cũng như phòng ngừa, hạn chế tối đa việc khiếu nại, khiếu kiện, tố cáo. Thực tế, tình hình khiếu nại, khiếu kiện, tố cáo liên quan đến công tác thu hồi, bồi thường tái định cư để thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội những năm vừa qua đã chứng minh những bất cập này của Luật Đất đai năm 2013.

6. Những giải pháp khắc phục những bất cập trong thu hồi đất để mục phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng

Xuất phát từ bản chất, nguyên nhân của những hạn chế, bất cấp của Luật Đất đai năm 2013 như đã phân tích ở trên, tác giả đề xuất một số giải pháp sau để hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng:

Làm rõ các khái niệm, thế nào là phát triển kinh tế - xã hội, thế nào là lợi ích quốc gia, thế nào là lợi ích công cộng trong Luật Đất đai... Nội dung khái niệm có thể cơ cấu trong điều luật về giải thích từ ngữ nhằm khắc phục những bất cập trong cách quy định thiếu tính khái quát như Luật Đất đai hiện hành. Trên thực tế, việc liệt kê các trường hợp thu hồi đất theo Điều 62 Luật Đất đai năm 2013 còn thiếu một số trường hợp sau, tác giả đề nghị bổ sung, đó là: Cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp và doanh nghiệp nhà nước trong trường hợp rà soát, sắp xếp đất đai; Thu hồi đất theo phương án di dời các cơ sở sản xuất, kinh doanh, các trụ sở cơ quan ra khỏi đô thị; Thực hiện dự án khu đô thị mới, khu nhà ở; Sử dụng đất của dự án có vốn đầu tư nước ngoài, dự án phát triển nông nghiệp tập trung, nông nghiệp công nghệ cao.

Thể chế hóa chủ trương của Đảng về tạo quỹ “đất sạch” theo Nghị quyết số 19-NQ/TW và Nghị quyết số 24-NQ/TW ngày 03/6/2013 Hội nghị lần thứ 7 Ban Chấp hành Trung ương khóa IX. Theo đó, Luật Đất đai cần phải giải quyết hai vấn đề: Cơ chế tạo quỹ đất sạch để thu hút đầu tư; Công tác giải phóng mặt bằng và kết quả lấy ý kiến của người dân15.

Sửa đổi bổ sung quy định về thủ tục thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng của Luật Đất đai theo hướng cơ cấu thành một điều luật độc lập với các trường hợp thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh và trong bản thân điều luật về thu hồi đất để phát triển kinh tế  - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng cũng cần phân biệt hai trường hợp: Thu hồi đất để tạo quỹ “đất sạch” theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan, cấp có thẩm quyền phê duyệt nhằm thu hút đầu tư, tạo động lực cho sự phát triển kinh tế - xã hội của khu vực, địa phương; Thu hồi đất để thực hiện một hoặc nhiều dự án đầu tư cụ thể.

Bổ sung một số trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng quy định tại Điều 62 Luật Đất đai năm 2013, cụ thể: Thu hồi đất để tạo quỹ đất thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan có thẩm quyền phế duyệt; Thu hồi hồi đất để thực hiện các dự an BT, dự án BOT; Thu hồi đất để thực hiện dự án có vốn đầu tư nước ngoài.

7. Kết luận

Quy định về thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng trong Luật Đất đai là một trong những chế định quan trọng, hướng tới giải quyết mối quan hệ về lợi ích giữa Nhà nước, người dân và nhà đầu tư. Tuy nhiên, các chế định này theo Luật Đất đai năm 2013 vẫn chưa dự liệu được hết các tình huống bảo đảm sự hài hòa lợi ích của các bên. Vì vậy, vấn đề thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng cần được tiếp tục quan tâm, nghiên cứu chuyên sâu để bảo đảm tính toàn diện và đầy đủ hơn.

Tài liệu trích dẫn:

¹ Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng Cộng sản Việt Nam.

² Từ điển Tiếng Việt, Nhà xuất bản Văn hóa Thông tin, 2005, tr 490, tr 1210.

³ Theo khoản 11 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013: Thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai.

⁴ ThS. Đặng Đức Long, Giải bài toán lợi ích kinh tế giữa ba chủ thể: Nhà nước, người có đất bị thu hồi và chủ đầu tư khi bị thu hồi đất, Tạp chí Tài nguyên và Môi trường, số 5/2009.

⁵ Khoản 1 Điều 38, Khoản 1 Điều 40 Luật Đất đai năm 2003.

⁶ Thứ trưởng Trần Hồng Hà, Hội nghị Tổng kết công tác năm 2015, triển khai kế hoạch công tác năm 2016, Bộ Tài nguyên và Môi trường, 2016.

⁷ Thanh tra Chính phủ “Hội nghị trực tuyến toàn quốc về công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại tố cáo”, ngày 7/10/2016.

⁸ “Thu hồi đất cho dự án kinh tế là quy định không văn minh”, Báo Dân trí, http://dantri.com.vn/xa-hoi/thu-hoi-dat-cho-du-an-kinh-te-la-quy-dinh-khong-van-minh-369212819.htm.

⁹ “GS. Đặng Hùng Võ: Luật Đất đai đang vênh với Hiến pháp, vênh với mọi luật ban hành sau năm 2013”, Báo mới, https://baomoi.com/gs-dang-hung-vo-luat-dat-dai-dang-venh-voi-hien-phap-venh-voi-moi-luat-ban-hanh-sau-nam-2013/c/26676611.epi.

¹⁰ “Mục đích thu hồi đất cần được minh bạch để tránh gây bức xúc”, Báo Nhân dân, http://nhandan.org.vn/chinhtri/item/21583802-%C2%A0khoi-dong-du-an-%C3%B0oi-moi-sang-tao-huong-toi-nguoi-thu-nhap-thap.html.

¹¹ Điều 54 Hiến pháp năm 2013.

¹²  Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 của Chính phủ Về đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng-kinh doanh-chuyển giao, hợp đồng xây dựng-chuyểngiao-kinh doanh, hợp đồng xây dựng-chuyển giao.

¹³ Nguyễn Hà, “Kiểm toán Nhà nước: Dự án BT chiếm dụng vốn ngân sách”, https://kinhdoanh.vnexpress.net/tin-tuc/vi-mo/kiem-toan-nha-nuoc-du-an-bt-chiem-dung-von-ngan-sach-3752479.html.

¹⁴ Nguyễn Thị Thu Trang, Giám đốc Trung tâm WTO và hội nhập (VCCI), Hội thảo "Pháp luật và thực tiễn về tiếp cận đất đai của doanh nghiệp tại Việt Nam" ngày 27/6/2018 tại Hà Nội do Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) và Bộ Tư pháp phối hợp tổ chức.

¹⁵ Phan Trung Hiền & Châu Hoàng Thân, “Thuận lợi và khó khăn trong tạo quỹ đất sạch nhằm thu hút đầu tư tại thành phố Cần Thơ”, tài liệu Hội thảo Thực trạng cơ chế tạo quỹ đất sạch thu hút đầu tư trên địa bàn thành phố Cần Thơ - thành tựu và hạn chế, 2018, tr 29.

Tài liệu tham khảo:

1. GS. Đặng Hùng Võ: Luật Đất đai đang vênh với Hiến pháp, vênh với mọi luật ban hành sau năm 2013, Báo mới, https://baomoi.com.
2. Hiến pháp năm 2013.
3. Hội thảo "Pháp luật và thực tiễn về tiếp cận đất đai của doanh nghiệp tại Việt Nam" ngày 27/6/2018 tại Hà Nội do Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) và Bộ Tư pháp phối hợp tổ chức.
4. Luật Đất đai năm 2003.
5. Mục đích thu hồi đất cần được minh bạch để tránh gây bức xúc, Báo Nhân dân, http://nhandan.org.vn.
6. Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao, hợp đồng xây dựng - chuyển giao - kinh doanh, hợp đồng xây dựng - chuyển giao.
7. Nguyễn Hà, “Kiểm toán Nhà nước: Dự án BT chiếm dụng vốn ngân sách”, https://kinhdoanh.vnexpress.net.
8. Phan Trung Hiền & Châu Hoàng Thân, “Thuận lợi và khó khăn trong tạo quỹ đất sạch nhằm thu hút đầu tư tại thành phố Cần Thơ”, tài liệu Hội thảo Thực trạng cơ chế tạo quỹ đất sạch thu hút đầu tư trên địa bàn thành phố Cần Thơ - thành tựu và hạn chế, 2018.
9. Từ điển Tiếng Việt, Nhà xuất bản Văn hóa Thông tin, 2005.
10. ThS. Đặng Đức Long, “Giải bài toán lợi ích kinh tế giữa ba chủ thể: Nhà nước, người có đất bị thu hồi và chủ đầu tư khi bị thu hồi đất”, Tạp chí Tài nguyên và Môi trường, số 5/2009.
11. Thu hồi đất cho dự án kinh tế là quy định không văn minh, Báo Dân trí, http://dantri.com.vn/xa-hoi/thu-hoi-dat-cho-du-an-kinh-te-la-quy-dinh-khong-van-minh-369212819.htm.