Hoàn thiện công tác xây dựng kế hoạch kiểm toán hàng năm của kiểm toán nhà nước từ kinh nghiệm của nước Đức

ThS. LÊ THỊ NHƯ QUỲNH (Khoa Kế toán - Trường Đại học Kinh tế Kỹ thuật Công nghiệp)

TÓM TẮT:

Một trong những nhiệm vụ quan trọng nhất của Kiểm toán Nhà nước (KTNN) là xây dựng kế hoạch kiểm toán năm và tổ chức thực hiện kế hoạch, nhiệm vụ này đã được quy định cụ thể trong Luật KTNN. Bài viết này bàn về việc hoàn thiện công tác xây dựng kế hoạch kiểm toán hàng năm của Kiểm toán Nhà nước từ kinh nghiệm của nước Đức, trong đó có những nội dung sau: (1) Sự cần thiết phải xây dựng kế hoạch kiểm toán hàng năm của KTNN; (2) Kinh nghiệm của nước Đức trong việc xây dựng kế hoạch kiểm toán của KTNN: (3) Những bài học rút ra cho KTNN Việt Nam khi thực hiện kế hoạch kiểm toán năm.

Từ khóa: Kế hoạch kiểm toán, Kiểm toán Nhà nước, Luật Kế toán Nhà nước.

I. Sự cần thiết phải xây dựng kế hoạch kiểm toán hàng năm của KTNN

Xây dựng kế hoạch kiểm toán năm là một trong những nhiệm vụ chủ yếu và quan trọng nhất của KTNN, có ý nghĩa quyết định đến kết quả công tác hàng năm của KTNN. Kế hoạch kiểm toán hàng năm nhằm cụ thể hóa việc thực hiện chức năng kiểm toán của KTNN trong một năm, cụ thể hóa việc thực hiện chức năng kiểm toán, xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp của báo cáo quyết toán ngân sách các cấp và quyết toán ngân sách nhà nước (NSNN); Báo cáo quyết toán, báo cáo tài chính của các cơ quan, đơn vị, tổ chức có sử dụng NSNN; kiểm toán tính tuân thủ pháp luật, tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả trong quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công.

Thứ nhất, kế hoạch kiểm toán hàng năm là cơ sở để KTNN triển khai các cuộc kiểm toán tại từng đầu mối đơn vị. Kế hoạch kiểm toán năm được coi xem là “cầu nối” để cụ thể hóa các mục tiêu của KTNN trong năm kiểm toán tới từng cuộc kiểm toán. Kế hoạch kiểm toán năm là cơ sở pháp lý để KTNN triển khai nhiệm vụ kiểm toán hàng năm, việc lập và công bố công khai kế hoạch kiểm toán hàng năm là cơ sở đảm bảo tính tuân thủ pháp luật về hoạt động kiểm toán, đảm bảo tính minh bạch trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ của KTNN.

Thứ hai, do đối tượng kiểm toán của KTNN rộng, liên quan đến nhiều lĩnh vực, trong khi đó lực lượng kiểm toán viên và nguồn lực có hạn, cho nên KTNN không thể tiến hành kiểm toán định kỳ hàng năm tất cả các đối tượng kiểm toán, mà phải lựa chọn đối tượng kiểm toán theo các mục tiêu xác định hàng năm. Theo thông lệ chung, đối tượng kiểm toán của KTNN là các đơn vị có quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công bao gồm: các bộ, ngành, các cấp ngân sách (tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, quận, huyện, xã, phường), các doanh nghiệp nhà nước, các dự án đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB), chương trình mục tiêu quốc gia và các tổ chức khác có sử dụng NSNN. Đối tượng kiểm toán quan trọng nhất của KTNN là báo cáo quyết toán NSNN các cấp và báo cáo quyết toán NSNN để phục vụ cho việc phê duyệt quyết toán NSNN địa phương của Hội đồng nhân dân các cấp và phê chuẩn quyết toán NSNN của Quốc hội.

Các cơ quan KTNN không chỉ có nhiệm vụ kiểm toán báo cáo tài chính mà còn kiểm toán tính tuân thủ pháp luật, tính kinh tế, tính hiệu quả và hiệu lực trong việc quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công. Do đó, hàng năm KTNN cần phải lựa chọn nội dung, đối tượng và hình thức kiểm toán thích hợp, nhằm đạt mục tiêu cao nhất là cung cấp thông tin có chất lượng và những khuyến nghị hiệu quả cho Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp và Quốc hội trong việc phân bổ dự toán ngân sách và giám sát chấp hành ngân sách.

Thứ ba, kế hoạch kiểm toán hàng năm là sự cụ thể hóa các mục tiêu kiểm toán cho một năm, đây là kế hoạch phục vụ cho chỉ đạo hoạt động kiểm toán. Hoạt động của KTNN nhằm cung cấp thông tin phục vụ công tác quản lý, điều hành và quyết toán ngân sách, công tác quản lý kinh tế - tài chính của Nhà nước, góp phần củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả NSNN và các nguồn lực tài chính khác của quốc gia. Để thực hiện được nhiệm vụ đó, KTNN cần phải căn cứ vào yêu cầu quản lý kinh tế - tài chính của Nhà nước, tức nhu cầu “đầu ra” của KTNN trong từng giai đoạn, thời kỳ để xác định các mục tiêu kiểm toán phù hợp. Trên cơ sở đó, KTNN xác định các đối tượng và nội dung kiểm toán cho từng năm, sao cho đảm bảo đạt được các mục tiêu với chất lượng cao nhất và hiệu quả nhất. Các cuộc kiểm toán được lựa chọn cần có sự liên hệ chặt chẽ với nhau bởi mục tiêu chung đó, các cuộc kiểm toán phải là phương tiện thực hiện các mục tiêu.

Thứ tư, kế hoạch kiểm toán năm là công cụ chủ yếu của KTNN để quản lý hoạt động kiểm toán. Như ở trên đã đề cập, mục tiêu chủ yếu, bao trùm của hoạt động kiểm toán của KTNN là cung cấp thông tin phục vụ các cơ quan chức năng quản lý hiệu quả hơn các nguồn lực tài chính. Do đó, ngay từ khâu lập kế hoạch kiểm toán, Tổng KTNN cần phải đưa ra các mục tiêu kiểm toán hàng năm, từ đó chỉ đạo, hướng dẫn các KTNN chuyên ngành và KTNN khu vực chọn lựa các nội dung và đối tượng kiểm toán phù hợp để thực hiện mục tiêu đó. Sau khi kế hoạch kiểm toán được phê duyệt, trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ cũng như khả năng của mỗi KTNN chuyên ngành và KTNN khu vực, từ đó các KTNN chuyên ngành và KTNN khu vực sẽ xây dựng kế hoạch kiểm toán cho từng cuộc kiểm toán. Như vậy, thông qua kế hoạch kiểm toán, lãnh đạo KTNN và các kiểm toán trưởng các KTNN chuyên ngành và KTNN khu vực thực hiện quản lý hiệu quả hoạt động kiểm toán, hướng các cuộc kiểm toán vào thực hiện các mục tiêu kiểm toán.

II. Kinh nghiệm của nước Đức trong việc xây dựng kế hoạch kiểm toán của KTNN

1. Về mục đích lập kế hoạch kiểm toán năm

Việc xây dựng kế hoạch kiểm toán năm nhằm đảm bảo cho KTNN Đức có thể đạt được sự đánh giá tổng quát có sức thuyết phục nhất về công tác quản lý ngân sách và quản lý kinh tế của Liên bang và về các lĩnh vực khác thuộc thẩm quyền kiểm toán (ví dụ: kiểm toán công tác quản lý ngân sách và quản lý kinh tế của các pháp nhân theo luật công). Trong quá trình thực hiện hai mục đích đó phải đặc biệt chú trọng hai khía cạnh: kiểm toán những vấn đề, nội dung có ý nghĩa tài chính lớn; những vấn đề điển hình vượt ra khỏi khuôn khổ một trường hợp đơn lẻ. Trong đó, ưu tiên kiểm toán những sự việc mới xảy ra; những sự kiện trước đây có thể được quan tâm, nếu hệ quả và những tác động của chúng đối với những năm ngân sách tiếp theo đáng để kiểm toán.

2. Về trách nhiệm của các đơn vị trực thuộc, kiểm toán viên trong lập kế hoạch kiểm toán năm

Để chuẩn bị lập kế hoạch kiểm toán năm cần có một quá trình liên tục thu thập những ý tưởng kiểm toán với sự tham gia của các hội đồng phòng, các kiểm toán trưởng, trưởng phòng và tất cả các kiểm toán viên của KTNN Liên bang và KTNN khu vực. Trong suốt năm công tác, tất cả những người tham qua vào quá trình lập kế hoạch có thể thu thập những ý tưởng kiểm toán và đối chiếu so sánh với nhau những đối tượng kiểm toán trong khi phân tích nhiệm vụ và các cuộc kiểm toán đã thực hiện. Có thể thu thập tập trung tất cả các ý tưởng kiểm toán cho Phòng kiểm toán, hoặc tách riêng những ý tưởng theo những nhiệm vụ khác nhau của KTNN khu vực (theo từng vùng, lãnh thổ). Hệ thống phần mềm APIS có chức năng phục vụ việc sưu tập ý tưởng kiểm toán và chức năng phục vụ việc lập kế hoạch kiểm toán trung hạn. Chỉ khi có sự đồng ý của Trưởng phòng kiểm toán hoặc Kiểm toán Trưởng/ Trưởng phòng kiểm toán của KTNN khu vực thi mới đưa những kiến nghị, gợi ý và ý tưởng kiểm toán vào hệ thống APIS.

3. Về cơ sở xây dựng kế hoạch kiểm toán năm

Cơ sở xây dựng kế hoạch kiểm toán năm bao gồm: (1) Bộ thu thập ý tưởng kiểm toán; (2) Những kiến nghị mới nhất cho việc lập kế hoạch năm của Phòng kiểm toán.

Ví dụ: những cuộc kiểm toán phải lưu ý đến những chủ đề chung do đại hội đồng quyết định; đưa vào kế hoạch kiểm toán năm sau những cuộc kiểm toán mà trong năm hiện hành chưa thực hiện hoặc những kiểm toán dựa trên cơ sở thông tin từ những cuộc kiểm toán đang tiến hành; những mong muốn của cơ quan lập pháp mà vào thời điểm lập kế hoạch kiểm toán đã biết.

Thông thường thì hàng năm Đại hội đồng KTNN Liên bang đều ra quyết định ít nhất một chủ đề kiểm toán chung, để qua đó có thể nắm bắt toàn bộ công tác quản lý của Liên bang và đánh giá nó dưới nhiều góc độ khác nhau. Để có thể soạn thảo các chủ đề kiểm toán một cách đầy đủ, trước khi lập kế hoạch kiểm toán năm năm, Đại hội đồng phải kịp thời ra quyết định về chủ đề kiểm toán chung.

Việc lập kế hoạch kiểm toán năm có thể gắn với việc lập kế hoạch kiểm toán trung hạn. Với kế hoạch kiểm toán trung hạn, các Phòng kiểm toán có thể theo đuổi những mục tiêu sau: để tránh bỏ sót kiểm toán có thể ấn định một chu kỳ kiểm toán nhất định hoặc ấn định một khối lượng công việc nhất định, kể cả những đối tượng kiểm toán không có ý nghĩa lớn về mặt tài chính (ví dụ, các cuộc kiểm toán mang tính địa bàn đối với Quân đội Liên bang); có thể đặt ra những trọng tâm hoạt động tương lai cho các Phòng kiểm toán.

Kế hoạch kiểm toán trung hạn trước hết dành cho những Phòng kiểm toán chuyên ngành mà nhiệm vụ mang tính liên tục. Kế hoạch kiểm toán trung hạn không phù hợp với những Phòng kiểm toán phụ trách kiểm toán những đối tượng thường xuyên thay đổi (ví dụ: các công trình xây dựng).

4. Về lựa chọn các cuộc kiểm toán

Trong lựa chọn các cuộc kiểm toán để đưa và kế hoạch kiểm toán năm phải chú ý những lĩnh vực bỏ sót. Đặc biệt, là phải quan tâm đến hai yếu tố: Độ lớn tài chính và Khả năng sai phạm của đối tượng kiểm toán. Muốn vậy, các Phòng kiểm toán phải phân tích nhiệm vụ được giao, tận dụng các thông tin, kinh nghiệm và hiểu biết.

Bên cạnh các tài liệu chung như: Kế hoạch kinh tế, dự toán NSNN và các văn bản pháp lý, còn phải chú ý đến khai thác các tài liệu, thông tin từ các nguồn sau:

- Các kết luận kiểm toán trước của Phòng kiểm toán, những cuộc kiểm toán khác của KTNN Liên bang, KTNN khu vực và các cơ quan kiểm tra tài chính khác.

- Những hiểu biết từ các cuộc họp với cơ quan chủ quản, các cuộc đàm phán ngân sách và các cuộc trao đổi của các báo cáo viên;

- Những nội dung thảo luận của Quốc hội;

- Thông tin từ các tập tài liệu điện tử về hoạt động kinh tế - ngân sách và các tài liệu điện tử chính thức khác;

- Những hiểu biết từ những báo cáo của các bộ, cơ quan, đơn vị khác gửi cho Liên bang theo quy định của pháp luật;

- Các thông tin từ phương tiện thông tin đại chúng, từ tạp chí chuyên ngành và từ người thứ ba.

Để lập kế hoạch kiểm toán năm phải lựa chọn những đối tượng kiểm toán từ vô số những đối tượng có thể kiểm toán; sự lựa chọn đó phải tiến hành theo những tiêu chí nhất định, đó là:

+ Những tiêu chí chung:

- Đánh giá quản lý ngân sách và quản lý kinh tế: Tránh bỏ sót nhưng lĩnh vực không đưa vào kiểm toán; ưu tiên thực hiện những cuộc kiểm toán có thể mang ý nghĩa điển hình và tác dụng của nó vượt ra khỏi khuôn khổ của trường hợp cụ thể.

- Độ lớn tài chính: Ý nghĩa tài chính (độ thu, chi; khả năng tăng thu, tiết kiệm chi; các khoản ủy nhiệm chi; các khoản chi vượt và chi ngoài kế hoạch, cũng như các khoản phong tỏa chi của dự toán ngân sách năm trước); Lượng nhân sự hoặc số lượng đơn vị (trường hợp kiểm toán tổ chức); Số sự kiện (một số khoản mua sắm lớn hoặc nhiều khoản mua sắm nhỏ, dự án; giao dịch thanh toán).

- Khả năng xảy ra sai phạm: Mức độ và phạm vi tự chủ và tự quyết định của cơ quan quản lý; Những quy định pháp lý mới, sửa đổi; Những lĩnh vực hoạt động mới của cơ quan hành chính (ví dụ: các chương trình hoặc các dự án mới); chất lượng đội ngũ cán bộ quản lý; hoạt động của hệ thống kiểm soát nội bộ.

+ Những lý do đặc biệt tiến hành kiểm toán:

Quốc hội mong muốn KTNN Liên bang tư vấn.

Những đối tượng cần phải kiểm toán vì việc kiểm toán là quan trọng đối với quy trình giải tỏa trách nhiệm trước Quốc hội.

Những lĩnh vực nhạy cảm, có sự quan tâm đặc biệt của công chúng.

Các cuộc kiểm toán đã được thỏa thuận cùng thực hiện với các cơ quan kiểm tra khác (ví dụ: cơ quan KTNN Bang) hoặc với Tổ công tác phối hợp.

+ Chọn hình thức kiểm toán: KTNN Liên bang thực hiện những cuộc kiểm toán sau:

Kiểm toán trọng tâm: Một phần của đối tượng kiểm toán được giới hạn về mặt bản chất hoặc thời gian, được kiểm toán sâu để trả lời một câu hỏi cụ thể.

Kiểm toán chuyên đề: Với mục đích là thu thập những hiểu biết về hoạt động quản lý trong một lĩnh vực nhiệm vụ được giới hạn thông qua sự so sánh một số cơ quan tiêu biếu được chọn lọc.

Kiểm toán định hướng: Nhằm có cái nhìn bao quát về những vấn đề, quy trình hoặc khuynh hướng phát triển mả từ trước đến nay KTNN Liên bang ít biết đến. Mục tiêu của cuộc kiểm toán định hướng không phải là đưa ra sự đánh giá cuối cùng về hoạt động quản lý, mà chủ yếu để chuẩn bị cho những cuộc kiểm toán khác.

Kiểm toán phúc tra: Nhằm xác định việc thực hiện các kết luận kiểm toán của KTNN Liên bang và các nghị quyết của Quốc hội.

Kiểm toán tổng quát: Để có cái nhìn tổng quát về công tác quản lý ngân sách và quản lý kinh tế của đơn vị được kiểm toán.

5. Về những chỉ tiêu trong kế hoạch kiểm toán năm

Kế hoạch kiểm toán năm bao gồm những chỉ tiêu tối thiểu sau đối với mỗi cuộc kiểm toán: Đối tượng kiểm toán; Tên kiểm toán viên; Thời gian kiểm toán dự kiến; Sự tham gia của KTNN khu vực; Sự tham gia của các cơ quan khác; Dự toán chi phí (nếu có và phân định được).

Trong giai đoạn lập kế hoạch chi tiết, chậm nhất là sau khi lập đề cương kiểm toán, phải bổ sung các chỉ tiêu sau: Hình thức kiểm toán; Cơ quan, đơn vị được kiểm toán; Cơ quan nơi tiến hành các cuộc kiểm tra thực địa; Các vấn đề khác (những chuyến đi công tác nước ngoài, sử dụng chuyên gia có nghiệp vụ cao).

6. Về trình tự lập kế hoạch kiểm toán năm

KTNN Liên bang phân tích nhiệm vụ, xác định mục tiêu cho kế hoạch kiểm toán năm và các chủ đề kiểm toán. Sau đó, Trưởng phòng kiểm toán và các kiểm toán viên đề xuất những kiến nghị, gợi ý và ý tưởng nhiệm vụ kiểm toán. Tiếp nữa, Hội đồng Phòng tổng hợp ý kiến về những nhiệm vụ kiểm toán dự kiến sẽ thực hiện trong năm công tác tiếp theo vào bản dự thảo kế hoạch kiểm toán năm và trình bản dự thảo cho Chủ tịch KTNN Liên bang (hoặc Phó chủ tịch KTNN Liên bang phụ trách) chậm nhất là 15/11 hàng năm để thông qua Hội đồng phòng ba người (gồm Trưởng phòng, Vụ trưởng, Chủ tịch KTNN Liên bang hoặc Phó chủ tịch KTNN Liên bang phụ trách). Những thay đổi cơ bản của kế hoạch kiểm toán năm cẩn phải có sự quyết định của Hội đồng phòng ba người. Cuối cùng, gửi kế hoạch kiểm toán năm cho các Hội đồng và các KTNN khu vực.

II. Những bài học rút ra cho KTNN Việt Nam khi thực hiện kế hoạch kiểm toán năm

Qua nghiên cứu công tác xây dựng kế hoạch kiểm toán năm của KTNN Đức có thể rút ra một số kinh nghiệm có thể áp dụng đối với KTNN Việt Nam như sau:

Thứ nhất, cần nâng cao vai trò, trách nhiệm của các KTNN chuyên ngành và KTNN khu vực trong việc lập kế hoạch kiểm toán năm. Việc xây dựng kế hoạch kiểm toán năm phải được coi là nhiệm vụ thường xuyên của tất cả các đơn vị, các kiểm toán viên. Các ý tưởng kiểm toán cần được hình thành và thu thập ngay trong quá trình tiến hành các hoạt động kiểm toán; các kiểm toán viên đều phải có trách nhiệm đề xuất các ý tưởng kiểm toán. Kế hoạch kiểm toán năm của các đơn vị phải được thông qua Hội đồng cấp Vụ. Kế hoạch kiểm toán năm của toàn ngành phải được Hội đồng KTNN xem xét, thông qua.

Thứ hai, hàng năm Hội đồng KTNN phân tích nhiệm vụ, xác định mục tiêu cho kế hoạch kiểm toán năm và các chủ đề kiểm toán để định hướng cho các KTNN chuyên ngành và KTNN khu vực trong lập kế hoạch kiểm toán năm. Trên cơ sở đánh giá tình hình thực hiện nhiệm vụ của năm trước, thực trạng đội ngũ kiểm toán viên, những yêu cầu của công tác quản lý, điều hành tài chính - Ngân sách của Chính phủ, giám sát của Quốc hội… Hội đồng KTNN đề ra các mục tiêu và định hướng kiểm toán, yêu cầu đối với xây dựng kế hoạch kiểm toán của năm tiếp theo.

Thứ ba, đa dạng hóa các hình thức kiểm toán. Trong kế hoạch kiểm toán năm cần đa dạng hóa và xác định hình thức kiểm toán thích hợp đối với từng đối tượng kiểm toán phù hợp với mục tiêu kiểm toán.

Thứ tư, thiết lập hệ thống kế hoạch kiểm toán đầy đủ gồm: Kế hoạch kiểm toán dài hạn; Trung hạn và Năm. Việc lập kế hoạch kiểm toán năm có thể gắn với việc lập kế hoạch kiểm toán trung hạn. Để tránh bỏ sót kiểm toán có thể ấn định một chu kỳ kiểm toán nhất định hoặc ấn định một khối lượng công việc nhất định.

Thứ năm, xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu về đối tượng kiểm toán và phần mềm phục vụ việc sưu tập ý tưởng kiểm toán. Tại mỗi KTNN chuyên ngành và KTNN khu vực cần phải bố trí cán bộ theo dõi, cập nhật tình hình, số liệu về đơn vị thuộc diện kiểm toán, lĩnh vực kiểm toán được giao, tổng hợp các ý tưởng kiểm toán do kiểm toán viên, các phòng đề xuất vào phần mềm. Hệ thống này và phần mềm phải có tính bảo mật cao, hạn chế sự truy cập, chỉ những người có trách nhiệm mới được truy cập, khai thác hệ thống và phần mềm ■

TÀI LIỆU THAM KHẢO:

1. Tổng Kiểm toán Nhà nước (1999), Quyết định số 143/1999/QĐ-KTNN ngày 28/9/1999 quy định về trình tự lập và xét duyệt báo cáo kiểm toán.

2. Tổng Kiểm toán Nhà nước (2008), Quyết định số 03/2008/QĐ-KTNN ngày 21/2/2008 ban hành quy định trình tự lập, thẩm định, xét duyệt và phát hành báo cáo kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước.

3. Tổng Kiểm toán Nhà nước (2008), Quyết định số 08/2008/QĐ-KTNN ngày 19/12/2008 về lập và ban hành kế hoạch kiểm toán năm của KTNN.

4. Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2005), Nghị quyết số 916/2008/NQ-UBTVQH ngày 15/9/2005 quy định về cơ cấu tổ chức của Kiểm toán Nhà nước.

COMPLETE THE ANNUAL AUDIT PLAN OF THE STATE

AUDIT FROM THE EXPERIENCE OF GERMANY

● MA. LE THI NHU QUYNH

Faculty of Accounting - University of Economic and Technical Industries

ABSTRACT:

One of the most important tasks of the State Audit is to develop an annual audit plan and organize the implementation of the plan, which is specified in the Law on State Audit. This article discusses the completion of the annual audit plan of the State Audit from the experience of Germany, with the following contents: (1) The need to develop the audit plan the annual audit of the State Audit; (2) The experience of Germany in developing the audit plan of the State Audit: (3) Lessons learned for the State Audit of Vietnam when implementing the annual audit plan.

Keywords: Audit plan, state audit, state accounting law.

Xem tất cả ấn phẩm Các kết quả nghiên cứu khoa học và ứng dụng công nghệ số 5 + 6 tháng 4/2018 tại đây