Mô hình tổ chức chính quyền đô thị ở thành phố trực thuộc Trung ương

ThS. NCS. VŨ THỊ LAN (Học viện Hành chính Quốc gia)

TÓM TẮT:

               Đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung, tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương nói riêng có tầm quan trọng đặc biệt trong việc xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Đảng đã ban hành nhiều chủ trương, đường lối và Nhà nước đã thể chế hóa nhiều quan điểm của Đảng thành pháp luật để thực hiện trong thực tiễn. Bài viết tập trung nghiên cứu các phương án tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương, đánh giá các phương án, các khó khăn, vướng mắc khi triển khai tại các thành phố trực thuộc Trung ương ở Việt Nam.

Từ khóa: Bộ máy nhà nước, chính quyền địa phương, chính quyền đô thị, thành phố trực thuộc Trung ương.

1. Đặt vấn đề

Đổi mới mô hình tổ chức chính quyền đô thị ở các thành phố trực thuộc Trung ương có vai trò rất quan trọng, đó là tinh gọn bộ máy nhà nước, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung, chính quyền địa phương nói riêng; tinh giảm biên chế, nâng cao năng lực, chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức; giảm ngân sách nhà nước và góp phần cải cách chính sách tiền lương…

Đảng, Nhà nước đặc biệt quan tâm đến đổi mới mô hình tổ chức bộ máy thành phố trực thuộc Trung ương, thể hiện trong nhiều văn bản, trực tiếp nhất là Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Ban chấp hành Trung ương: một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả; Kết luận số 46-KL/TW ngày 19/4/2019 của Bộ Chính trị về Đề án thí điểm quản lý theo mô hình chính quyền đô thị tại thành phố Hà Nội; Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Theo đó, đều thống nhất quan điểm phải tiếp tục đổi mới tổ chức chính quyền đô thị, chính quyền đô thị phải khác biệt với chính quyền nông thôn, tránh “dập khuôn”; cùng với đó là việc nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền đô thị.

2. Các phương án thiết kế mô hình tổ chức chính quyền đô thị ở 

          Hiện nay chúng ta có 5 thành phố trực thuộc Trung ương là Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Đà Nẵng, Cần Thơ. Bên cạnh những điểm tương đồng, mỗi thành phố lại có những điểm đặc thù, điều này sẽ ảnh hưởng đến xây dựng mô hình tổ chức bộ máy. Trong số đó, Hà Nội đã xây dựng "Đề án thí điểm quản lý theo mô hình chính quyền đô thị tại thành phố Hà Nội" và được Bộ Chính trị thông qua vào tháng 4 năm 2019.

Mô hình tổ chức hai cấp chính quyền (cấp thành phố và quận) và một cấp hành chính tại phường ở khu vực đô thị được nêu trong dự thảo Đề án được hiểu như sau:

- Tổ chức chính quyền thành phố gồm HĐND và UBND thành phố cơ bản giữ nguyên như hiện nay (có thể điều chỉnh các cơ quan chuyên môn của UBND thành phố).

- Tổ chức chính quyền quận, huyện, thị xã vẫn là một cấp chính quyền đầy đủ (có HĐND, UBND) nhưng được phân cấp mạnh, tăng đại biểu HĐND chuyên trách, cơ cấu lại tổ chức các phòng, ban cho hiệu quả.

- Tổ chức chính quyền các phường thuộc quận sẽ không tổ chức HĐND, chỉ tổ chức cơ quan hành chính theo thiết chế ủy ban hành chính. Ủy ban hành chính phường hoạt động theo chế độ tập thể, nhưng đề cao thẩm quyền, trách nhiệm cá nhân của chủ tịch ủy ban hành chính trong quản lý điều hành hành chính. Ủy ban hành chính phường chịu sự giám sát trực tiếp của cấp ủy, HĐND và đại biểu HĐND quận; đồng thời chịu sự giám sát của MTTQ và các tổ chức chính trị - xã hội cùng cấp.

Mô hình tổ chức ba cấp chính quyền (cấp thành phố; cấp huyện, thị xã và cấp xã) ở khu vực nông thôn được hiểu là ngoài hai cấp thành phố và cấp huyên, thị xã tương tự như trên, tại xã, thị trấn thuộc huyện; xã, phường thuộc thị xã Sơn Tây, tổ chức cấp chính quyền vẫn đầy đủ gồm có HĐND và UBND như hiện nay nhưng gắn với thực hiện 5 nhóm giải pháp để củng cố, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động như: Điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ; chức danh cán bộ, công chức và người hoạt động không chuyên trách; cơ chế tuyển dụng, quản lý; cải cách hành chính…

 * Phương án 1: Đề án của Hà Nội có nhiều giá trị, theo đó chính quyền ở thành phố trực thuộc Trung ương sẽ gồm 2 cấp ở đô thị, 3 cấp ở nông thôn. Cụ thể:

          - Cấp thành phố, quận, huyện, thị xã về cơ bản vẫn giữ nguyên như hiện nay, gồm HĐND và UBND.

          - Phường ở quận, thị xã không tổ chức HĐND, chỉ có UBND. Ở xã, thị trấn vẫn duy trì cả HĐND và UBND.

 * Phương án 2: Đề xuất thêm phương án chính quyền đô thị ở thành phố trực thuộc Trung ương sẽ còn 1 cấp ở đô thị, 2 cấp ở nông thôn. Cụ thể:

          - Cấp thành phố vẫn giữ nguyên như hiện nay, gồm HĐND và UBND, nhưng chức năng, thẩm quyền có sự thay đổi.

          - Ở quận, thị xã: chỉ có UBND ở quận, thị xã, phường, thị trấn, xã, không có HĐND.

          - Ở huyện: Có cả HĐND và UBND; ở các xã, thị trấn của huyện chỉ có UBND, không có HĐND.

          Như vậy, cả 2 phương án trên, UBND vẫn được giữ nguyên, HĐND của cấp thành phố giữ nguyên; HĐND quận, huyện, thị xã, xã, phường, thị trấn có thể tổ chức hoặc không tổ chức tùy từng phương án. Chức năng của HĐND sẽ nghiên cứu để chuyển giao cho các cơ quan khác. Phương án 1 có tính an toàn, thận trọng nhưng chưa có tính đột phá; phương án 2 thể hiện sự đổi mới mạnh mẽ, sâu sắc hơn nhưng có thể gây ra xáo trộn lớn. Do đó, bước đầu có thể lựa chọn phương án 1, sau đó tiếp tục nghiên cứu, kiểm chứng để hoàn thiện mô hình chính quyền đô thị.

3. Những khó khăn, trở ngại và điều kiện để đổi mới mô hình tổ chức chính quyền đô thị ở thành phố trực thuộc Trung ương

Những khó khăn, trở ngại trong việc xây dựng mô hình chính quyền đô thị ở thành phố trực thuộc Trung ương là rất lớn, như: Xây dựng, thiết kế, vận hành mô hình mới; chức năng, nhiệm vụ, phân công, phối hợp như thế nào? hệ thống pháp luật phải thay đổi nhiều; cán bộ, công chức dôi dư giải quyết như thế nào?...

Trong đó, khó khăn lớn nhất là thiết kế, vận hành bộ máy theo mô hình mới và giải quyết đội ngũ cán bộ, công chức dôi dư là khó khăn lớn nhất, phức tạp nhất.

Để tổ chức, vận hành tốt chính quyền đô thị, Trung ương cần phân cấp cho chính quyền đô thị nhiều quyền hơn, nhiều nguồn lực hơn đặc biệt là phân cấp quản lý nhân sự, tài chính, quy hoạch gắn với đổi mới kiểm soát để đạt hiệu quả.

3.1. Thiết kế, vận hành bộ máy theo mô hình mới

Với phương án 1, theo chúng tôi có thể nghiên cứu áp dụng mô hình thị trưởng với cơ chế người đứng đầu chính quyền địa phương ở đô thị do người dân bầu trực tiếp (mặc dù vẫn tồn tại một hội đồng thực hiện các quyền lập pháp).

Hình thức bầu trực tiếp người đứng đầu chính quyền đô thị này cũng phù hợp với kinh nghiệm, hiệu quả của nhiều quốc gia trên thế giới đã thực hiện như Đức, Anh, Mỹ,.. Đặc trưng cơ bản của mô hình này là thị trưởng (hay người đứng đầu một đơn vị hành chính ở đô thị) do dân bầu trực tiếp thông qua quá trình trình bày đề cương tranh cử của các ứng viên. Mặt khác, bộ máy hành chính của chính quyền đô thị thường do thị trưởng quyết định, không cần hoặc rất ít cần sự phê chuẩn của hội đồng. Với mô hình thị trưởng, người đứng đầu chính quyền thành phố sẽ được giao quyền chủ động lựa chọn, bổ nhiệm, sa thải các lãnh đạo ban ngành (cơ quan chuyên môn) bằng các hình thức phù hợp với quy định của luật. Tóm lại, có thể xác định cơ cấu tổ chức của UBND theo mô hình này như sau: Thị trưởng (người đứng đầu) - những người được thị trưởng bổ nhiệm. Dù ở tên gọi nào đi nữa (thị trưởng, quận trưởng, chủ tịch thành phố,…) thì người đứng đầu một thành phố phải tuân thủ theo nguyên tắc “dĩ nhân vi bản”, vì nhân dân phục vụ. Có nghĩa là thị trưởng được nhân dân bầu ra để phục vụ nhân dân, đưa đô thị mà mình người thị trưởng lãnh đạo, quản lí ngày càng hoàn thiện, phát triển trên mọi mặt của đời sống xã hội, đáp ứng nguyện vọng ngày càng cao về nhu cầu vật chất và tinh thần của thị dân. Mô hình thị trưởng cũng đòi hỏi một số điều kiện, như: số lượng ứng viên phải đủ nhiều và thực sự cạnh tranh; trình độ dân trí không quá thấp; pháp luật về tranh cử phải đủ chặt chẽ để hạn chế hiện tượng người đương nhiệm lạm dụng chức vụ giành những lợi thế bất bình đẳng, có chế hoạt động của chính quyền sử dụng nhiều hơn các công nghệ truyền thông, thông tin đảm bảo nhanh chóng, kịp thời.

Triển khai thực hiện ngay việc không tổ chức bầu hội đồng nhân dân (cơ quan dân cử) ở cấp phường (xã). Đây là hệ quả của việc áp dụng cơ chế quản lý theo ngành nghề, lĩnh vực là chủ yếu chứ không theo địa bàn là chủ yếu, cùng với sự phát triển của công nghệ thông tin và ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý hành chính nhà nước. Trên thực tế, tính đại diện của hội đồng nhân dân cấp phường (xã) còn hình thức, khó có thể khắc phục do đặc điểm dân cư (thành phần, sự biến động,...) và ngành nghề hoạt động của họ. Ở nước ta đã có giai đoạn các đô thị không tổ chức các đơn vị hành chính phường (từ năm 1945-1980); khi đó, thành phố trực thuộc Trung ương chia thành các khu phố (tương tự các quận hiện nay), dưới khu phố có thể có các tiểu khu (tương tự phường hiện nay), nhưng chỉ thành lập hội đồng nhân dân và ủy ban hành chính tại cấp thành phố và khu phố để bảo đảm tính thống nhất, liên thông về quản lý quy hoạch, kết cấu hạ tầng trên địa bàn đô thị. Mặt khác, trong phạm vi cấp phường, cộng với việc ứng dụng công nghệ thông tin trong các hoạt động quản lý, người dân hoàn toàn có thể tham gia quản lý nhà nước, tham gia giám sát quản lý nhà nước một cách tích cực, chủ động. Tuy nhiên, ở cấp quận (huyện) và cấp thành phố, vẫn cần duy trì thiết chế hội đồng nhân dân bởi tính ổn định hơn ở quy mô và thành phần dân cư.

Do đó, tổ chức chính quyền theo hướng quản lý theo ngành nghề, lĩnh vực là phù hợp với yêu cầu của quản lý đô thị hiệu quả trong bối cảnh hiện nay. Việc quản lý theo ngành nghề, lĩnh vực phù hợp với khả năng thu gọn các đầu mối quản lý. Ở cấp phường, có các công chức được phân quyền thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ quản lý trong mỗi ngành nghề, lĩnh vực. Những lo ngại về việc công chức cấp cơ sở có thể bị “quá tải” do cùng lúc phải phụ trách nhiều hoạt động liên quan đến quản lý nhiều ngành nghề, lĩnh vực khác nhau có thể được giải đáp bằng việc ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý và giải quyết các thủ tục hành chính.

Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 mở đường cho những thay đổi phù hợp hơn, tiến bộ hơn đối với tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Tuy vậy, việc thiết lập nên những thiết chế mang tính đột phá trong quản trị địa phương dường như đã không được chuẩn bị chu đáo, kỹ lưỡng. Nghiên cứu về tổ chức chính quyền đô thị ở thành phố trực thuộc Trung ương, chúng tôi đề xuất mô hình như sau: (Xem Hình)

Hình: Mô hình tổ chức chính quyền đô thị ở thành phố trực thuộc

Trung ương

mo-hinh-to-chuc-chinh-quyen-do-thi-o-thanh-pho-truc-thuoc-trung-uong3.2. Phân cấp, phân quyền cho chính quyền đô thị

          Chính quyền đô thị hoạt động hiệu quả có thể xem xét trên các góc độ như:

          - Đơn giản hóa bộ máy hành chính quan liêu. Chẳng hạn, việc ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý, chỉ đạo, điều hành có thể dẫn đến việc sắp xếp lại các đầu mối phụ trách công việc theo hướng ít đầu mối hơn và nhiều lĩnh vực hơn.

          - Khả năng cho phép kiện toàn các dịch vụ công hướng vào việc giải quyết các vấn đề nhằm phục vụ người dân, như cung cấp các dịch vụ tư vấn, giải quyết các vấn đề y tế, giáo dục, giao thông, an ninh,… Các hoạt động này đóng vai trò như một hàng rào “cảnh báo sớm” các vấn đề phát sinh, giúp chính quyền kịp thời đưa ra những phản ứng cần thiết.

          - Chính quyền cởi mở, công khai, minh bạch và có tinh thần trách nhiệm hơn. Qua đó, người dân vừa được hưởng thụ dịch vụ thuận lợi, tiết kiệm chi phí cũng như thời gian đăng ký, làm các thủ tục hành chính. Đặc biệt là tránh được tệ nạn nhũng nhiễu, quan liêu, phiền hà từ những cán bộ công quyền, tăng hiệu quả của việc giám sát đối với quản trị nhà nước.

          - Phát triển những hình thức mới để công dân tham gia vào quản lý nhà nước. Các địa chỉ trao đổi thông tin trên các trang mạng internet tạo điều kiện thuận lợi cho việc trao đổi về các vấn đề chính trị một cách tự nhiên, ngược lại, là điều rất khó duy trì qua các phương tiện thông tin in ấn bị kiểm soát chặt chẽ. Hệ thống này còn cho phép cả những người ở ngoài địa phương, thậm chí ở nước ngoài, cùng tham gia vào các cuộc tranh luận chính trị ở trong nước của họ.

          Quản lý nhà nước ở đô thị mang tính tập trung cao. Ở đây việc áp dụng phân cấp, phân quyền quản lý giữa các cấp chính quyền trong nội bộ đô thị không thể giống như các cấp chính quyền nông thôn. Vì thế, thường là sử dụng cơ chế ủy quyền của chính quyền thành phố, thị xã cho các cơ quan hành chính và quản lý cấp dưới thực thi một số công việc nhất định, nhưng phải đảm bảo tính thống nhất, không phân tán, tản mạn. Mặt khác, cần phân biệt sự rõ sự khác nhau về chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức và phương thức hoạt động của chính quyền đô thị và nông thôn. Tuân thủ nguyên tắc này đỏi hỏi khi thiết kế tổ chức bộ máy và chức năng nhiệm vụ của chính quyền cần khu biệt hóa đặc trưng của khu vực đã đô thị hóa hoàn chỉnh với những khu vực đang đô thị hóa và khu vực nông thôn (ngoại thành). Mỗi khu vực như vậy áp dụng mô hình tổ chức và phương thức quản lý phù hợp với đặc trưng của kết cấu hạ tầng kinh tế - kỹ thuật, hạ tầng xã hội và hạ tầng dịch vụ.

          Một ví dụ thực tế, mặc dù cùng quản lý một chủ thể là quy hoạch gắn với kiến trúc, xây dựng, đất đai, hạ tầng nhưng ở TP. HCM hiện nay tổ chức thành 4 Sở, trong đó có sự chồng chéo hay không rõ ràng giữa các Sở, nên hợp nhất 2 sSở: Quy hoạch - Kiến trúc và Xây dựng lại thành một. Kế đến là phân loại các Sở quản lý tổng hợp (Tài chính, Nội vụ, Kế hoạch, Tư pháp). Không nhất thiết có các văn phòng đại diện của thành phố đóng trên tất cả các địa bàn dân cư, còn những Sở quản lý chuyên ngành (Xây dựng, Tài nguyên - Môi trường, Giao thông, Giáo dục, Y tế…) kể cả Sở Kế hoạch - Đầu tư (quản lý và cấp giấy chứng nhận kinh doanh, đầu tư cho doanh nghiệp, người dân) phải có các văn phòng đại diện theo địa bàn quận, phường thay cho các phòng chuyên môn của UBND quận. Hiện nay, Đà Nẵng đã thực hiện tập trung chức năng cho một số sở mà không giao cho quận đã mang lại hiệu quả hơn.

          Các phương án có thể áp dụng để xây dựng phân cấp thẩm quyền cho chính quyền đô thị ở thành phố trực thuộc Trung ương là:

Một là, xác định quy mô nguồn lực của các khoản đầu tư (của cả khu vực công và khu vực tư) mà chính quyền có thẩm quyền quyết định/phê duyệt và chịu trách nhiệm với quyết định đó. Nguồn lực bao gồm các khoản đầu tư tài chính (từ tổ chức, cá nhân, ngân sách), nguồn lực về lao động, cơ sở hạ tầng kỹ thuật,...

          Hai là, xác định khoảng thời gian mà các dự án đầu tư (cả nguồn lực công và tư) có hiệu lực theo thẩm quyền quyết định/phê duyệt của UBND. Tùy theo lĩnh vực và tính chất đầu tư mà các dự án đầu tư theo thẩm quyền quyết định của chính quyền có hiệu lực trong một khoảng thời gian (tính bằng năm).

          Ba là, Xác định rõ những lĩnh vực nào thì chính quyền đô thị được trao quyền tự chủ hoàn toàn, những lĩnh vực nào thì tự chủ một phần. Theo chúng tôi, các lĩnh vực cần có sự kết nối đồng bộ và đặt trong tổng thể quy hoạch phát triển như hạ tầng đô thị, giáo dục, giao thông vận tải, tài nguyên - môi trường thì tự chủ một phần; các lĩnh vực khoa học - công nghệ, y tế, thị trường lao động,… thì chính quyền được tự chủ hoàn toàn trên cơ cở các định hướng chung của Trung ương.

 

TÀI LIỆU THAM KHẢO:

  1. Bộ Chính trị, Kết luận số 46-KL/TW ngày 19/4/2019 Kết luận của Bộ Chính trị về Đề án thí điểm quản lý theo mô hình chính quyền đô thị tại thành phố Hà Nội.
  2. Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội lần thứ VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII (http://tulieuvankien.dangcongsan.vn/).
  3. Nghị quyết số 39-NQ/TW, ngày 17/4/2015 của Bộ Chính trị về tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức.
  4. Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017, Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả
  5. Hiến pháp: 1946, 1959, 1980, 1992, 2013.
  6. Luật Tổ chức chính quyền địa phương: 1958, 2015.
  7. Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân: 1983, 1989, 1994, 2003.
  8. Viện Khoa học Tổ chức nhà nước (Bộ Nội vụ), ThS. Phan Trung Tuấn: “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới cơ cấu tổ chức, hoạt động của chính quyền đô thị”, Thông tin KQNCKH, số 2, T6/2018;
  9. Chính quyền đô thị: Tinh gọn để nâng cao chất lượng cán bộ thực thi (http://dangcongsan.vn/dua-nghi-quyet-trung-uong-6-trung-uong-7-vao-cuoc-song/tin-tuc/chinh-quyen-do-thi-tinh-gon-de-nang-cao-chat-luong-can-bo-thuc-thi-499787.html).
  10. Chính quyền đô thị Hà Nội sẽ chỉ còn 2 cấp (https://vnexpress.net/thoi-su/chinh-quyen-do-thi-ha-noi-se-chi-con-2-cap-3988405.html).

MODEL OF ORGANIZING MUNICIPAL GOVERNMENT

IN CENTRAL CITIES IN VIETNAM

Ph.D’s student, Master. VU THI LAN

National Academy of Public Adminstration

ABSTRACT:

               Renewing the organization and operation of the state apparatus in general and the organization and operation of the municipal government in particular play a significantly important role in building a rule-of-law socialist state and improving the effectiveness and efficiency of the state management. The Communist Party of Vietnam (the Party) has issued many guidelines and orientations on this issue and the Government of Vietnam has institutionalized many views of the Party into laws to implement these views in practice. This paper is to study plans of organizing municipal government of central cities in Vietnam, assess options, difficulties and problems when implementing these plans in practice.

Keyword: State apparatus, local government, municipal government, central cities.