TÓM TẮT:
Việt Nam đang trong quá trình hội nhập quốc tế, việc tham khảo học tập kinh nghiệm thế giới nói chung và của Úc nói riêng trong nghiên cứu và giải quyết vấn đề chính sách là rất quan trọng. Học tập kinh nghiệm của Úc trong việc phân tích, nghiên cứu và giải quyết vấn đề chính sách công là một gợi ý tốt cho Việt Nam.
Từ khóa: Chính sách công, kinh nghiệm, Chính phủ Úc, Việt Nam.
1. Mở đầu
Từ năm 1788, hệ thống pháp luật của Vương quốc Anh bắt đầu được giới thiệu và áp dụng tại Úc. Kể từ khi chính thức sáp nhập và thành lập chính quyền liên bang với sự ra đời của bản hiến pháp đầu tiên năm 1901, Úc đã chính thức được công nhận là một quốc gia độc lập. Trong một thời gian dài, nước Úc cũng đã trải qua rất nhiều giai đoạn phải đối mặt với những thách thức lớn như hiệu ứng nhà kính, các cuộc khủng hoảng kinh tế, tình trạng dân số già và áp lực từ các cuộc cạnh tranh quốc tế. Hiện nay, không thể phủ nhận rằng Úc đã trở thành một quốc gia phát triển và nằm trong số các quốc gia thịnh vượng nhất trên thế giới, có nền kinh tế lớn thứ 12 thế giới. Năm 2012, Úc có thu nhập bình quân đầu người cao thứ 5 thế giới. Quốc gia này nổi lên là nền kinh tế phát triển vận hành vững chắc nhất thế giới trong và sau cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008. Chi tiêu quân sự của Úc đứng thứ 13 thế giới. Úc có chỉ số phát triển con người cao thứ 2 toàn cầu, xếp thứ hạng cao trong nhiều so sánh quốc tế, như chất lượng sinh hoạt, y tế, giáo dục, tự do kinh tế, và bảo vệ các quyền tự do dân sự và chính trị. Để làm được điều này, một trong những đóng góp quan trọng là Chính phủ Úc đã rất chú trọng đến phân tích và hoạch định chính sách. Úc là một quốc gia có nhiều kinh nghiệm trong nghiên cứu, giải quyết vấn đề chính sách công. Nhiều cơ chế về việc tìm kiếm, hoạch định chính sách của quốc gia này có thể để các nước khác, tham khảo, học tập.
2. Kinh nghiệm của chính phủ Úc về phân tích vấn đề chính sách công
- Quan niệm về chính sách công và phân tích vấn đề chính sách công
Đa số các nhà Khoa học chính trị tại Úc đều đồng ý rằng, chính sách công, hiểu một cách ngắn gọn, là những công việc mà chính quyền quyết định làm hoặc quyết định không làm. Tất cả những hoạt động hằng ngày của chính quyền đều nằm trong chuỗi hệ thống các tác nghiệp được sắp xếp từ trước, và quá trình sắp xếp, cũng như thực hiện các hoạt động nói trên nằm trong phạm trù gọi là chính sách công[1]. Quá trình phân tích, tìm kiếm, xác định vấn đề chính sách công có hiệu quả sẽ là cơ sở để các chủ thể có thẩm quyền đề xuất xây dựng chính sách giải quyết vấn đề xã hội đang đặt ra. Vì vậy, phân tích vấn đề chính sách công là quá trình quyết định để xác định và đưa ra các phương án giải quyết vấn đề chính sách công.
Khi đề cập đến kinh nghiệm của Úc trong việc nghiên cứu và giải quyết vấn đề chính sách công, không thể không nhắc tới tiến trình cải cách của Hội đồng các chính quyền toàn Úc (COAG) bao gồm những đề xuất cải cách thuế, dịch vụ công cùng các hệ thống quy định và cạnh tranh của Úc. Tiến trình này đã và đang đạt được nhiều thành tựu quan trọng như hoàn thành chương trình nghị sự cạnh tranh kiểu cũ, tập trung vào việc thiết kế phương thức quản lý tốt hơn và giảm quan liêu, cung cấp hiệu quả hơn về mặt cơ sở hạ tầng, phát triển nguồn nhân lực phục vụ cho việc cải cách hành chính nhất là trong lĩnh vực thuế và dịch vụ công. Trong tiến trình này, các nhà hoạch định chính sách công tại Úc cho rằng nếu không dựa trên bằng chứng để phân tích, nghiên cứu và giải quyết các vấn đề chính sách công, những chính sách mà họ làm ra sẽ chỉ mang tính lý thuyết, dựa trên ý thức hệ, trực giác đơn thuần và khó có thể trở thành một chính sách công hiệu quả[2]. Vì vậy, phân tích vấn đề chính sách công “dựa trên bằng chứng” được coi là hết sức quan trọng ở Úc.
- Kinh nghiệm phân tích vấn đề chính sách công “dựa trên bằng chứng”
Khái niệm “chính sách dựa trên bằng chứng” (EBP) ban đầu được thông qua và phát triển bởi chính phủ Anh. Úc là một quốc gia áp dụng thành công mô hình này từ những bài học kinh nghiệm của Anh Quốc. EBP là một cách tiếp cận giúp việc ra quyết định có căn cứ xác đáng về các chính sách, chương trình và dự án bằng cách đưa ra những bằng chứng đang có tốt nhất từ các công trình nghiên cứu tại chính trung tâm nơi xây dựng và thực hiện chính sách. Chính sách “dựa trên bằng chứng” có thể được mô tả như Bảng 1[3].
Bảng 1. Vấn đề chính sách công dựa trên bằng chứng
Nguồn: Adapted from Pollard and Court (2005)
Các học giả tại Úc cho rằng, một chính sách tốt cần được dựa trên những kinh nghiệm, quá trình học tập không ngừng và quan trọng nhất là cần có những bằng chứng và nghiên cứu xác đáng về vấn đề chính sách công đó[4].
Rõ ràng là khả năng đưa ra các bằng chứng phù hợp của các nhà hoạch định chính sách thường bị hạn chế bởi sự sẵn có của các bằng chứng. Theo kinh nghiệm của Úc, việc tạo ra các bằng chứng phù hợp, đáng tin cậy phụ thuộc vào chất lượng của các tổ chức nghiên cứu hiện có. Hiện tại, năng lực của các tổ chức nghiên cứu này tại Úc là rất hiệu quả. Mối quan tâm của họ là phát triển các kỹ năng cá nhân của nhà nghiên cứu. Các chiến lược tăng cường năng lực đòi hỏi tập trung vào nhu cầu toàn diện của các cơ quan, bao gồm các kỹ năng chung và phát triển nghề nghiệp, phát triển khả năng lãnh đạo, quản lý hệ thống hành chính, và tăng cường các mạng lưới trong cộng đồng nghiên cứu trên cả phạm vi quốc gia và quốc tế. Bên cạnh đó, các tổ chức nghiên cứu cũng có nhu cầu phát triển các phương pháp tốt hơn để thực hiện nghiên cứu vấn đề chính sách.
- Kinh nghiệm từ việc đa đạng hóa các nguồn tư vấn về vấn đề chính sách công
Chính phủ Úc cho rằng chính phủ không phải là cơ quan duy nhất nghiên cứu các vấn đề chính sách công. Các doanh nghiệp tư nhân, giới truyền thông và người dân cũng có thể tham gia vào quá trình này bằng việc tạo ra những ý tưởng mới trong phân tích, nghiên cứu và giải quyết các vấn đề chính sách. Chính phủ nước này cũng đang tiến tới thiết lập một quỹ mang tên “quỹ đầu tư mạo hiểm” dành cho các sáng kiến chính sách mới. Quỹ được chủ trì bởi một nhóm các công chức nhà nước cấp cao, sẽ phân bổ ngân sách cho các ý tưởng táo bạo đến từ nhiều nhóm tổ chức khác nhau không phân biệt nhà nước hay tư nhân[5].
- Kinh nghiệm về quy trình lập dự luật và lập pháp
Tổ chức nhà nước của Úc áp dụng mô hình Westminster có nguồn gốc từ Anh, theo đó Chính phủ do Nghị viện thành lập và phải chịu trách nhiệm trước nghị viện. Hiến pháp Úc qui định hệ thống pháp luật liên bang gồm ba phần chính là Lập pháp (Quốc hội liên bang), Hành pháp (Chính phủ liên bang) và Tư pháp (Tòa án liên bang). Ba bộ phận này độc lập về mặt tổ chức nhưng hợp tác với nhau trong mọi hoạt động nhằm giúp mỗi ngành có thêm tính minh bạch và đạt hiệu quả cao.
Hiến pháp Úc quy định quyền lập pháp giữa chính phủ liên bang và tiểu bang. Cụ thể quyền lập pháp của liên bang bao gồm thuế, quốc phòng, hoạt động đối ngoại, thương mại giữa các tiểu bang và thương mại quốc tế, đầu tư nước ngoài, thương mại và tài chính, hôn nhân và gia đình, di trú, phá sản, và trọng tài công nghiệp liên bang. Các tiểu bang có quyền lập pháp trong phạm vi tiểu bang mình. Hiến pháp Úc không quy định cụ thể những lĩnh vực thuộc quyền lập pháp của tiểu bang nhưng quy định một số lĩnh vực tiểu bang không có quyền lập pháp như việc ban hành các sắc thuế, ban hành luật liên quan đến quốc phòng.
Công việc lập pháp tại cấp liên bang được đảm nhiệm bởi hai viện của quốc hội (Hạ viện và Thượng viện) và Nữ hoàng Anh (do Tổng toàn quyền của Nừ hoàng tại Úc làm đại diện). Chức năng lập pháp của Quốc hội thực hiện dựa trên qui trình đã được thông qua trong nội qui hoạt động của Hạ viện và Thượng viện. Nội qui hoạt động này được tổng hợp từ nhiều nguồn như các qui định của Hiến pháp, các bộ luật hiện hành, qui tắc của các Đảng chính trị, các quyết định có tính chất tiền lệ,...
Nữ hoàng Anh là người đứng đầu nước Úc, tuy nhiên trong thực tế vị trí này được đại diện bởi Tổng toàn quyền Úc (do Thủ tướng Úc đề cử và Nữ hoàng Anh chính thức bổ nhiệm). Trong những năm gần đây, chức vụ Tổng toàn quyền Úc đều do người Úc đảm nhiệm. Trong vai trò đại diện của Nữ hoàng Anh tại Úc, Tổng toàn quyền thực hiện chức năng và nhiệm vụ được qui định trong Hiến pháp Úc, với sự giúp việc và tư vấn từ các Bộ của Chính phủ. Tại mỗi tiểu bang có 1 vị Toàn quyền đảm nhiệm.
Thượng viện có tổng số 76 thành viên. Số thành viên này được phân bổ theo nguyên tắc chia đều mỗi tiểu bang 12 thượng nghị sĩ (nhiệm kỳ 6 năm), và mỗi vùng lãnh thổ 2 thượng nghị sĩ (nhiệm kỳ 3 năm). Khi có vấn đề phải bỏ phiếu, mỗi thành viên (bao gồm cả chủ tich Thượng viện) được bỏ 1 phiếu. Nếu 2 bên có số phiếu bằng nhau,,vấn đề sẽ không được thông qua.
Hạ viện có tổng số 150 thành viên và được bầu theo khu vực bầu cử với nhiệm kỳ 03 năm. Đảng chính trị nào có được đa số (quá 50% tổng số ghế) sẽ giành quyền thành lập Chính phủ. Khi có vấn đề cần phải bỏ phiếu, mỗi thành viên chỉ được bỏ 1 phiếu, trừ vị chủ tọa Hạ viện không được bỏ phiếu. Chỉ khi số phiếu phản đối và thông qua ngang bằng nhau, khi đó phiếu chủ tọa Hạ viện mới được bỏ phiếu và đó sẽ là lá phiếu quyết định.
Khi có những ý tưởng hay và nếu thấy ích lợi cho xã hội, cộng đồng, các dân biểu, nghị sĩ có thể đề xuất để những ý tưởng ấy có thể trở thành những Dự luật (Bill). Một Dự luật là một bản thảo của Điều luật (Act) của Quốc hội và được đệ trình bởi một hay nhiều thành viên trong thượng viện hoặc hạ viện. Trước khi một Dự luật trở thành một Điều luật, thông thường phải trải qua 1 quá trình gồm 3 Phiên họp thông qua dự luật của 2 viện Quốc hội và cuối cùng được Đại diện của Hoàng gia phê chuẩn.
Trước khi trình, dự luật phải được chuẩn bị rất tỉ mỉ và nội dung của dự luật phải được trình bày theo tiêu chuẩn như 1 văn bản pháp luật.
Phần lớn các dự luật được đề xuất từ ý kiến của nhân dân, của các nhóm lợi ích, từ quá trình phân tích chính sách, cương lĩnh tranh cử và được các cơ quan nghiên cứu chính sách của các Bộ trực thuộc Chính phủ phân tích, tổng hợp. Các Bộ trưởng với tư cách là dân biểu, nghị sĩ kiến nghị lên Đảng của mình. Nếu được Đảng chấp thuận, Dự luật được trình Quốc hội để xem xét biến thành Điều luật của Quốc hội.
Ngoài các dự luật được đưa ra xem xét tại Nghị viện có nguồn gốc từ Chính phủ, các nghị sĩ và dân biểu được quyền trình các dự luật của mình. Tuy nhiên, các nghị sĩ không được phép trình các dự án luật liên quan đến một số lĩnh vực như về thu, chi ngân sách, vì đó là những lĩnh vực duy nhất Chính phủ Liên bang mới được phép đệ trình. Văn phòng Tư vấn Nghị viện có trách nhiệm hỗ trợ các thành viên là tác giả của dự luật trong quá trình soạn thảo dự luật để đảm bảo tính thống nhất với hệ thống pháp luật hiện hành.
Một dự luật, có thể được bắt đầu trình ở Hạ viện hoặc Thượng viện, bởi các dân biểu hay nghị sĩ. Về căn bản, một dự luật phải trải qua các bước như Bảng 2.
Bảng 2. Các bước xây dựng một dự luật
Nguồn: David Hazelhurst (2001)
Những ý tưởng tốt, có ích lợi cho nhân dân, xã hội thông thường được các đại diện dân biểu, nghị sĩ biến thành dự luật, để rồi thành điều luật, nhằm phục vụ người dân. Tuy nhiên, vì tính cạnh tranh giữa các đảng phái chính trị trong Quốc hội, có những điều luật tốt vẫn không được trở thành điều luật như mong muốn.
3. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam về phân tích vấn đề chính sách công
Từ kinh nghiệm của Australia trong nghiên cứu và giải quyết các vấn đề chính sách công, một số bài học cho Việt Nam được rút ra như sau:
Một là, về nghiên cứu các vấn đề chính sách công, Úc đã thành công trong việc nghiên cứu các vấn đề chính sách dựa trên bằng chứng thông qua đa dạng hóa các nguồn cung cấp tư vấn chính sách cho Chính phủ; Xây dựng hướng dẫn cho tham vấn cộng đồng, truyền thông về phát triển chính sách.
Hai là, chính phủ Úc rất chú trọng đến hoạt động đánh giá chính sách, bao gồm cả đánh giá tiền chính sách và đánh giá tác động chính sách. Ở Việt Nam hiện nay, năng lực về đánh giá chính sách và các giải pháp chính sách chưa cao. Vì vậy, cần đưa việc đánh giá chính sách thành 1 nội dung bắt buộc đối với một số chính sách quan trọng của Nhà nước để tránh lãng phí và gây tác dụng ngược của một số chính sách. Cần có kế hoạch đánh giá chính sách và xây dựng lịch trình đánh giá cụ thể. Bên cạnh đó, cần dành nguồn kinh phí thỏa đáng cho việc đánh giá chính sách. Khoản kinh phí này là rất cần thiết và việc sử dụng có hiệu quả kinh phí đó cho đánh giá chính sách sẽ đem lại lợi ích đáng kể cho quá trình tiếp tục vận hành chính sách trong giai đoạn tiếp theo, khắc phục những hạn chế, bất cập của chính sách và bảo đảm cho chính sách đáp ứng các yêu cầu của cuộc sống. Ngoài ra, để đạt được kết quả đánh giá khách quan, khoa học, chính xác, cần xác định rõ ngay từ ban đầu mục tiêu, phạm vi, chủ thể tham gia, các đối tượng, nội dung, các phương pháp và tiêu chí đánh giá. Nếu kết quả đánh giá các phương án cho thấy có tồn tại những sai sót, cần tổ chức tổng hợp và đúc rút kinh nghiệm một cách nghiêm túc đối với những sai sót về nội dung chính sách và những hạn chế, vướng mắc trong thực thi chính sách.
Bà là, khi tiến hành đánh giá chính sách, cần quan tâm tới các tính hiệu lực, hiệu quả, công bằng của các phương án chính sách. Hiện nay, tại Việt Nam, có một thực tế là đánh giá chính sách đôi khi mang tính một chiều, chỉ phản ánh nhận xét của các cơ quan nhà nước mà không quan tâm đủ mức đến sự phản hồi từ xã hội, từ những đối tượng mà chính sách hướng vào[6]. Mặc dù đánh giá của các cơ quan nhà nước về chính sách có thuận lợi do họ nắm rất rõ về chính sách và quá trình thực hiện chính sách, nhưng cách làm này có thể dẫn đến chỗ các kết quả đánh giá chịu sự chi phối của chính những người làm ra và vận hành chính sách đó. Việc chỉ ra các sai sót của bản thân họ sẽ gặp phải rào cản tâm lý mạnh mẽ và nhiều khi bị bóp méo theo ý muốn chủ quan. Xét từ kinh nghiệm của Úc, phương pháp phân tích chi phí - lợi ích là một phương pháp rất thường được sử dụng để xác định hiệu quả của chính sách. Nếu không quan tâm tính toán hiệu quả sẽ dẫn đến lãng phí, thất thoát tiền của và kinh phí từ ngân sách nhà nước.
Bốn là, chính phủ Úc khi phân tích, nghiên cứu và giải quyết vấn đề chính sách đều rất chú trọng đánh giá tác động của chính sách đến nhiều đối tượng hưởng lợi khác nhau từ chính sách. Đây là một tiêu chí rất quan trọng trong đánh giá chính sách công. Để thu thập được những kết quả chính xác khi phân tích vấn đề chính sách nào đó, cần tổ chức các cuộc khảo sát lấy ý kiến đánh giá của người dân, đối tượng hưởng lợi từ chính sách. Các cuộc khảo sát cần được tiến hành một cách khách quan, khoa học, tổ chức nhóm đánh giá độc lập, gồm các thành viên hoạt động với tư cách chuyên gia đánh giá, có thể từ cơ quan nhà nước hoặc ngoài nhà nước, tuy nhiên các thành viên sẽ thực hiện việc đánh giá một cách độc lập, khách quan theo mục tiêu và nhiệm vụ cụ thể của nhóm.
Năm là, khi nghiên cứu cũng như giải quyết các vấn đề công, cần quan tâm đến dư luận xã hội, ý kiến, nguyện vọng của nhân dân để thấy được các bất cập trong hoạch định và quá trình thực thi chính sách. Các phương tiện thông tin đại chúng, dư luận xã hội và ý kiến đóng góp của các tổ chức quần chúng là các kênh phản hồi quan trọng về chính sách. Việc quan tâm theo dõi và tiếp nhận những thông tin này sẽ giúp các cơ quan chức năng của Nhà nước định hướng việc đánh giá chính sách. Những ý kiến nói trên cũng sẽ tạo cơ sở đề hình thành các đề xuất nhằm tiếp tục hoàn chỉnh, bổ sung chính sách.
Tóm lại, chính phủ Úc đã thành công trong việc thiết lập một quá trình nghiên cứu, hoạch định và giải quyết các vấn đề chính sách công chặt chẽ, có hiệu quả và đáp ứng hàng loạt các mục tiêu của Chính phủ Úc nhờ vào những thành tựu cụ thể trong việc:
- Xây dựng hướng dẫn hoạch định chính sách dựa trên bằng chứng.
- Đa dạng hóa các nguồn cung cấp tư vấn chính sách cho Chính phủ.
- Xây dựng hướng dẫn cho tham vấn cộng đồng, truyền thông về phát triển chính sách.[7]
- Rất chú trọng đến công tác đánh giá chính sách.
Và những thành công này đã đem lại gợi ý tốt về phân tích vấn đề chính sách công, nâng cao chất lượng quá trình hoạch định chính sách công ở Việt Nam.
TÀI LIỆU TRÍCH DẪN:
[1] David Hazelhurst, Network and policy making: From theory to practice in Australia social policy, Discussion paper No.83, July 2001.
[2] Gary Banks, Evidence-based policy making: What is it and How we get it?, Australian Government Productivity Commision, 2009.
[3] Theo Oversea Development Institute, Chính sách dựa trên bằng chứng, tầm quan trọng và những vấn đề mấu chốt.
[4,5] Richard Curtain, Good public policy making: How Australia Fares, Agenda: A Journal of Policy Analysis and Reform, Volume 8, Number 1, 2000, pages 33-46.
[6] GS. TS. Nguyễn Đăng Thành, Đánh giá chính sách công ở Việt Nam: Vấn đề và giải pháp, website Tạp chí Cộng sản.
[7] David Hazelhurst, Network and policy making: from theory to practice in Australia social policy, Discussion paper No.83, July 2001.
TÀI LIỆU THAM KHẢO:
Lê Vinh Danh, Chính sách công Hoa Kỳ (Giai đoạn 1935-2001), Nhà xuất bản Thống kê.
EXPERIENCE OF THE GOVERNMENT OF AUSTRALIA IN PUBLIC POLICY ISSUES AND RECOMMENDATIONS FOR VIETNAM
Master. PHAM NGOC HUONG QUYNH
Faculty of Political Economy, University of Economics and Business,
Vietnam National University
ABSTRACT:
Vietnam is in its process of international integration. It is necessary for Vietnam to learn from experience of other countries in general and Australia in particular in researching and resolving policy issues. Learning from Australia’s experience in analysing, researching and solving public policy issues is a good suggestion for Vietnam.
Keywords: Public policy, experience, the Government of Australia, Vietnam.
