TÓM TẮT:
Bài viết trình bày một số vấn đề lý luận về những nét đặc thù của sản phẩm giáo dục và đào tạo, sự cần thiết thương mại hóa giáo dục để đáp ứng chính sách xã hội hóa giáo dục. Từ đó phân tích các khía cạnh pháp lý về điều kiện đầu tư kinh doanh trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo, định hướng giải pháp hoàn thiện nhằm khuyến khích các nguồn vốn tư nhân đầu tư cho giáo dục nhưng vẫn đảm bảo được các mục tiêu quản lý của Nhà nước đối với lĩnh vực nhạy cảm này.
Từ khóa: Giáo dục và đào tạo, thương mại hóa giáo dục, pháp luật.
1. Khái quát về lĩnh vực giáo dục và đào tạo
Trước khi đi vào bình luận các khía cạnh pháp lý đối với việc thương mại hóa giáo dục cần hiểu rõ về bản chất của lĩnh vực giáo dục và đào tạo. Hiểu biết phạm trù này góp phần xây dựng các luận cứ khoa học khi xây dựng khung pháp lý điều chỉnh và nhận thức đúng đắn về tính chất đặc thù của lĩnh vực này. Theo đó, cần nhấn mạnh rằng giáo dục và đào tạo là một lĩnh vực với nhiều yếu tố khác biệt so với các ngành nghề đầu tư kinh doanh khác, nên khi quyết định thương mại hóa giáo dục, buộc chúng ta phải cân nhắc các chính sách, pháp lý phù hợp.
Tính chất đặc thù của lĩnh vực giáo dục chi phối các bên (người học, người dạy, cơ sở giáo dục) trước, trong và sau khi tham gia vào quan hệ giáo dục và đào tạo. Cụ thể:
Một là, người học không phải là một “khách hàng” có thể bỏ tiền ra mua dịch vụ giáo dục, đào tạo theo kiểu “mua đứt bán đoạn”, bởi bản thân người học có vai trò đặc biệt quan trọng trong quá trình tạo ra giá trị([1]). Khi quyết định đầu tư tài chính vào giáo dục, “khách hàng” thường không nhận về một loại sản phẩm hữu hình có thể nhìn thấy hay nắm bắt được, mà chỉ có thể đánh giá về chất lượng giáo dục thông qua quá trình học tập, rèn luyện tại cơ sở giáo dục. Hơn nữa, trong quá trình giáo dục, chính bản thân “khách hàng” cũng phải nỗ lực bằng tất cả những kĩ năng, kiến thức và thái độ tốt mới mong nhận được kết quả tốt từ việc đầu tư này. Nói cách khác, đầu tư vào giáo dục không đồng nghĩa với việc “khách hàng” chắc chắn nhận về loại sản phẩm như mong muốn.
Ngoài ra, trong quan hệ giáo dục và đào tạo, “khách hàng” thường khó có thể thay đổi sự lựa chọn của mình hoặc phải tốn kém nhiều nguồn lực cho sự thay đổi. Ví dụ: Sinh viên năm thứ ba chuyển sang học tại một cơ sở giáo dục đại học khác. Từ khía cạnh kinh tế, quyền lựa chọn và thay đổi của người học có thể rất đa dạng trước khi phát sinh quan hệ giáo dục, nhưng trong quan hệ này “quyền lựa chọn” không còn nguyên vẹn như trước. Điều này khác biệt rất lớn so với các loại dịch vụ khác trong nền kinh tế thị trường.
Hai là, cơ sở giáo dục bán dịch vụ giáo dục và đào tạo nhưng không bán được kỹ năng, kiến thức, thái độ, giá trị, phẩm chất. Mặc dù trước và trong khi sử dụng dịch vụ do cơ sở giáo dục cung cấp, người học được nhà trường thông báo đầy đủ về nhiệm vụ cần thiết để có được kết quả, nhưng chính bản thân nhà trường lại không thể cung cấp được các kĩ năng đó. Thay vào đó, cơ sở giáo dục cung cấp một hệ thống chương trình, đội ngũ giáo viên, cùng với cơ sở vật chất phù hợp nhằm giúp người học có mục tiêu rõ ràng để họ cùng với nhà trường lấy được sản phẩm của giáo dục. Cần lưu ý rằng việc nhà trường cấp tấm bằng hay các loại chứng chỉ nhằm ghi nhận kết quả học tập, rèn luyện của người học - khách hàng, bản thân tấm bằng chỉ là đại diện quy ước chứ không phải bản thân những thứ đó, nhà trường không bán bằng.
Ba là, người học và người dạy phải tuân theo những quy tắc về đạo đức xã hội, truyền thống, văn hóa và bản sắc của mỗi dân tộc. “Sản phẩm” của hoạt động giáo dục, đào tạo chính là đạo đức, năng lực, trình độ của con người và cũng chính là thước đo phản ánh bản sắc, năng lực, trình độ của một quốc gia. Hoạt động giáo dục và đào tạo tác động lâu dài đến tất cả các bên, kể cả sau khi quan hệ xã hội này chấm dứt. Mặc dù mang nhiều tính chất đặc thù là vậy, nhưng giáo dục, đào tạo cũng không thể nằm ngoài sự phát triển của nền kinh tế, chịu sự chi phối bởi các quy luật của nền kinh tế thị trường. Tuy nhiên, nếu coi quan hệ giáo dục, đào tạo là một loại quan hệ kinh tế đơn thuần, kết quả là các giá trị của giáo dục có thể bị “phá sản”.
2. Sự cần thiết thương mại hoá giáo dục
Hiện tượng “thương mại hóa giáo dục” bắt đầu từ những năm 1980 và đang phát triển mạnh mẽ tại nhiều quốc gia, đây cũng là chủ đề đang có nhiều tranh cãi([2]). Theo Roger Brown, thương mại hóa giáo dục nói chung và giáo dục đại học nói riêng là việc đặt giáo dục, đào tạo áp vào các quy luật tự nhiên của kinh tế thị trường. Hệ quả là đưa lại những thành tựu tích cực và những hệ lụy có thể nảy sinh, từ đó cho các khuyến nghị về vai trò của Nhà nước nhằm khắc phục mặt trái để phát huy được mặt tích cực của thương mại hoá giáo dục. Có thể khẳng định rằng, đây là xu thế khó tránh khỏi khi mà nguồn lực đầu tư công ngày càng tỏ ra không thể đáp ứng nhu cầu học tập đa dạng của con người. Chính các nguyên tắc của thị trường có thể giúp các cơ sở giáo dục hiệu quả hơn và buộc người học phải thông minh hơn trong việc đưa ra lựa chọn cho mình. Quá trình trao đổi này tạo ra cơ hội và giá trị mới cho các bên tham gia.
Trong nền kinh tế thị trường, toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế, cạnh tranh kinh tế quốc tế ngày càng trở nên gay gắt và khốc liệt, việc đổi mới căn bản, toàn diện nền giáo dục theo hướng chuẩn hóa, hiện đại hóa, xã hội hóa, dân chủ hóa, hội nhập quốc tế, thích ứng với nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa là rất cần thiết([3]). Tuy nhiên, khả năng đáp ứng của ngành Giáo dục và trình độ phát triển kinh tế - xã hội của nước ta còn nhiều hạn chế, nên việc huy động các nguồn lực sẵn có trong xã hội để đầu tư vào lĩnh vực giáo dục, đào tạo trở nên cấp thiết. Tuy nhiên, lĩnh vực giáo dục, đào tạo có nhiều yếu tố đặc thù, “sản phẩm” đầu ra của giáo dục, đào tạo chính là tạo nên những thế hệ con người có đạo đức tốt, năng lực sáng tạo, thể chất khỏe mạnh đáp ứng với yêu cầu của thời đại mới, của nền kinh tế thị trường. Do đó, sự can thiệp của Nhà nước đối với các điều kiện hoạt động giáo dục là cần thiết nhằm tạo ra các thiết chế để các chủ thể đầu tư lĩnh vực này đáp ứng đầy đủ những điều kiện nhất định, qua góp phần đảm bảo chất lượng giáo dục theo mong muốn của Nhà nước và của nhân dân.
Hiện tượng này cũng góp phần thực hiện chủ trương xã hội hóa giáo dục. Từ sau Hội nghị lần thứ tư Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa VIII, xã hội hóa giáo dục được minh thị là “huy động toàn xã hội làm giáo dục, động viên các tầng lớp nhân dân góp sức xây dựng nền giáo dục quốc dân dưới sự quản lý của Nhà nước”. Xã hội hóa hoạt động giáo dục vận động sự tham gia rộng rãi của nhân dân và toàn xã hội vào sự phát triển sự nghiệp giáo dục, nhằm từng bước nâng cao mức hưởng thụ về giáo dục của nhân dân. Xã hội hóa và đa dạng hóa các hình thức hoạt động giáo dục, mở rộng các cơ hội cho các tầng lớp nhân dan tham gia chủ động, bình đẳng vào các hoạt động giáo dục. Đồng thời, mở rộng các nguồn đầu tư tư nhân, khai thác các tiềm năng về nhân lực, vật lực và tài lực trong xã hội cho giáo dục.
3. Những khía cạnh pháp lý đặt ra
Về mặt lý luận, Nhà nước cần xác định chính xác vai trò và mức độ can thiệp vào một quan hệ xã hội, từ đó tìm kiếm một phương pháp điều chỉnh thích hợp. Khi mà kiến trúc thượng tầng pháp lý phù hợp với các quan hệ kinh tế, nó có vai trò tạo động lực cho quan hệ xã hội phát triển phù hợp với định hướng của Nhà nước. Ở chiều ngược lại, nếu Nhà nước chủ trương thương mại giáo dục nhưng xây dựng cơ chế điều chỉnh bất hợp lý, có thể gây cản trở việc đầu tư kinh doanh cho giáo dục và làm gia tăng các hiện tượng vi phạm pháp luật.
Hiện nay, các quy định của Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư, Luật Giáo dục, Luật Giáo dục Đại học… và các văn bản quy định chi tiết bước đầu đã có những cơ sở pháp lý quan trọng thừa nhận giáo dục và đào tạo có thể là một ngành, nghề đầu kinh doanh. Chẳng hạn như, Phụ lục 4 của Luật Đầu tư năm 2014 (được sửa đổi, bổ sung năm 2016) có ghi nhận một số ngành, nghề liên quan đến giáo dục, đào tạo nằm trong nội hàm “danh mục ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện” (giáo dục mầm non, giáo dục trung học cơ sở, giáo dục phổ thông, giáo dục đại học, hoạt động của trường chuyên biệt, giáo dục thường xuyên,…). Kế đến, các quy định cụ thể của các đạo luật về giáo dục ghi nhận địa vị pháp lý của trường tư và các quy định về điều kiện để nhà đầu tư trong nước và nhà đầu tư nước ngoài đầu tư vào các ngành, nghề này. Một cách khái quát thì khung pháp lý về đầu tư kinh doanh vào lĩnh vực giáo dục, đào tạo có thể hợp thành từ các cấu thành như sau:
Một là, về các ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện trong lĩnh vực giáo dục, đào tạo. Lĩnh vực giáo dục và đào tạo rất rộng, gồm nhiều ngành nghề, tiêu biểu như: hoạt động giáo dục nghề nghiệp, kiểm định chất lượng giáo dục nghề nghiệp, hoạt động của cơ sở giáo dục mầm non, hoạt động của cơ sở giáo dục phổ thông, hoạt động của cơ sở giáo dục đại học, hoạt động của cơ sở giáo dục có vốn đầu tư nước ngoài, hoạt động của trường chuyên biệt, hoạt động liên kết đào tạo với nước ngoài, kiểm định chất lượng giáo dục…([4]) Việc định danh chính xác những ngành, nghề cụ thể nào thuộc lĩnh vực giáo dục, đào tạo có ý nghĩa quan trọng trong việc đảm bảo tính khả thi của pháp luật.
Hai là, về các điều kiện cụ thể trong các ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện, cách thức áp dụng các điều kiện đầu tư kinh doanh, thời điểm phải đáp ứng các điều kiện đầu tư kinh doanh trong lĩnh vực giáo dục, đào tạo (hình thức của điều kiện đầu tư kinh doanh trong lĩnh vực giáo dục, đào tạo). Các điều kiện đầu tư kinh doanh trong lĩnh vực này được thể hiện dưới hình thức quyết định cho phép thành lập, quyết định cho phép hoạt động giáo dục, giấy chứng nhận đăng ký hoạt động, giấy chứng nhận kinh doanh dịch vụ… tùy thuộc vào tính chất đặc thù của các ngành nghề cụ thể (liên quan đến cấp học và trình độ đào tạo).
Ba là, về quản lý nhà nước đối với điều kiện đầu tư kinh doanh trong lĩnh vực giáo dục, đào tạo. Cụ thể là cơ quan có thẩm quyền cho phép thành lập, cho phép hoạt động giáo dục, chứng nhận đăng ký hoạt động, chứng nhận kinh doanh dịch vụ đối với các chủ thể kinh doanh trong lĩnh vực giáo dục, đào tạo; trình tự, thủ tục, hồ sơ đối với các trường hợp cần có “xác nhận” của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; thẩm quyền xem xét, kiểm tra, thanh tra và xử lý các vi phạm về điều kiện đầu tư kinh doanh trong lĩnh vực giáo dục, đào tạo.
Hiện nay, khung pháp lý về điều kiện đầu tư kinh doanh trong lĩnh vực giáo dục, đào tạo hiện đang tồn tại nhiều hạn chế, gây cản trở quyền tự do kinh doanh của nhà đầu tư, chủ trương xã hội hóa giáo dục và nguyên tắc xem giáo dục là quốc sách hàng đầu (Điều 61 Hiến pháp năm 2013). Các bất cập này đang tồn tại từ khâu thành lập cơ sở giáo dục đến các điều kiện để được tiến hành hoạt động giáo dục ở các cấp học và trình độ đào tạo. Một là, một số ngành, nghề nằm trong lĩnh vực giáo dục, đào tạo chỉ có Nhà nước mới được phép đầu tư thành lập (cơ sở giáo dục thường xuyên, trường chuyên biệt) nhưng cũng được Luật Đầu tư năm 2014 (và cả Luật Đầu tư năm 2020) xếp các ngành nghề này vào diện “ngành nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện”. Theo logic đó, Nhà nước cũng được xếp vào nội hàm “nhà đầu tư” theo quy định của Luật Đầu tư - như một tổ chức kinh tế. Điều này được minh chứng bằng Nghị định số 46/2017/NĐ-CP, khi quy định chung về điều kiện, thủ tục thành lập trường tư và trường công. Nói cách khác, việc phân loại và phân nhóm ngành, nghề nào liên quan đến giáo dục nên nằm trong phạm trù “đầu tư kinh doanh” cần phải được đánh giá, xem xét lại. Một số hoạt động giáo dục mang tính chất đặc thù không cho tư nhân đầu tư, không nên nằm trong diện “ngành nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện”.
Hai là, tồn tại một khoảng trống pháp lý trong việc xác định quyền thành lập cơ sở giáo dục nói chung và từng loại hình cơ sở giáo dục nói riêng. Chẳng hạn như: cá nhân, tổ chức nào mới có thể thành lập trường? Cá nhân có thể tự mình thành lập trường được không, bản thân họ cần đáp ứng những tiêu chí gì?... Do đó, xây dựng chế định về quyền thành lập cơ sở giáo dục mang tính thời sự.
Ba là, chưa có một tiêu chí rõ ràng, cụ thể để phân loại các cơ sở giáo dục phải đáp ứng cả 2 điều kiện thành lập và hoạt động, cơ sở giáo dục chỉ cần đáp ứng điều kiện thành lập. Theo Luật Giáo dục, Luật Giáo dục Đại học khi thành lập trường thì cần phải đáp ứng cả 2 điều kiện (điều kiện thành lập và điều kiện hoạt động), nhưng trong Nghị định số 46/2017/NĐ-CP ngày 21/4/2017 của Chính phủ về điều kiện đầu tư và hoạt động trong lĩnh vực giáo dục (Nghị định số 46/2017/NĐ-CP) vẫn có trường hợp ngoại lệ như trung tâm giáo dục thường xuyên, trường năng khiếu thể dục thể thao chỉ cần đáp ứng điều kiện thành lập; còn trung tâm ngoại ngữ, tin học thì lại phải đáp ứng cả 2 loại điều kiện.
Bốn là, Luật Đầu tư nhìn nhận một số ngành nghề liên quan đến giáo dục và đào tạo thuộc nhóm ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện. Tuy nhiên, điều kiện cụ thể của các ngành nghề này đang được quy định tại rất nhiều loại văn bản pháp luật khác nhau (từ các đạo luật về giáo dục đến các nghị định của Chính phủ, thông tư của các bộ trưởng ở các bộ,...). Bên cạnh đó, nhiều loại điều kiện đang tồn tại ở nhiều văn bản có hiệu lực dưới nghị định, không phù hợp với tinh thần của Luật Đầu tư và Hiến pháp, thậm chí mâu thuẫn, chồng chéo lẫn nhau.
Năm là, hệ thống các văn bản dưới luật về vấn đề này được ban hành dưới hiệu lực của nhiều đạo luật cũ - hết hiệu lực (như Luật Giáo dục năm 2005, Luật Giáo dục Đại học năm 2012…) đang “cồng kềnh” ở tất cả các cấp học (từ mầm non đến đại học). Các đạo luật về giáo dục mới ra đời gần đây (Luật Giáo dục 2019, Luật Giáo dục Đại học 2012 được sửa đổi, bổ sung năm 2018, Luật Giáo dục nghề nghiệp 2014) trao quyền khá nhiều cho Chính phủ trong việc quy định chi tiết các điều kiện hoạt động giáo dục. Vì vậy, cần có sự hệ thống, rà soát lại theo các tiêu chí về mặt hình thức và nội dung của các điều kiện.
Sáu là, các quy định về điều kiện hoạt động giáo dục (khoản 2 Điều 49 Luật Giaos dục 2019) còn khá chung chung, thiếu cụ thể, chính vì vậy mà việc triển khai thi hành quy định này phụ thuộc rất nhiều vào hoạt động ban hành các văn bản quy phạm của Chính phủ. Thực tế hiện đang có nhiều loại văn bản dưới Nghị định quy định tản mản về vấn đề này, mâu thuẫn với Nghị định số 46/2017/NĐ-CP. Do đó, cần rà soát, chọn lọc, nghiên cứu để “nâng cấp” những tiêu chuẩn về mặt kĩ thuật được quy định rải rác trong nhiều văn bản vào một/một số văn bản thống nhất (theo một tiêu chí nhất định) hoặc lượt bỏ các điều kiện không còn phù hợp.
Để các quy định pháp luật về điều kiện đầu tư kinh doanh trong lĩnh vực giáo dục, đào tạo thực sự phát huy hiệu quả trong việc thúc đẩy thương mại hóa giáo dục, bảo đảm hài hòa quyền tự do kinh doanh của nhà đầu tư và các yêu cầu quản lý nhà nước, việc hoàn thiện pháp luật đối với lĩnh vực này phải đáp ứng những yêu cầu nhất định: hoàn thiện về hình thức và nội dung điều kiện đầu tư kinh doanh; phù hợp với quy định của Hiến pháp năm 2013, yêu cầu đổi mới về điều kiện đầu tư kinh doanh theo Luật Đầu tư và đảm bảo sự thống nhất của hệ thống pháp luật; rà soát, sửa đổi, bổ sung để đảm bảo tính thống nhất, khả thi, minh bạch của một số quy định pháp luật về điều kiện đầu tư kinh doanh trong lĩnh vực giáo dục, đào tạo; xây dựng các kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về điều kiện đầu tư kinh doanh trong lĩnh vực giáo dục, đào tạo./.
TÀI LIỆU TRÍCH DẪN:
- Phạm Thị Ly (2018), “Thị trường hóa và thương mại hóa giáo dục”, nguồn tại: https://www.lypham.net/?p=3119
- Roger Brown (2015), “The marketisation of higher education: issues and ironies”, Liverpool Hope University, UK, New Vistas, Volume 1 Issue.
- Bộ Giáo dục và Đào tạo (2014), Báo cáo quốc gia giáo dục cho mọi người 2015 của Việt Nam, Hà Nội, tr. 9.
- Xem thêm: Phụ lục 4 của Luật Đầu tư năm 2014 (được sửa đổi, bổ sung năm 2016)
TÀI LIỆU THAM KHẢO:
- Quốc hội (2005), Luật Giáo dục năm 2005 (được sửa đổi, bổ sung năm 2009).
- Quốc hội (2019), Luật Giáo dục 2019.
- Quốc hội (2014), Luật Đầu tư 2014 (được sửa đổi, bổ sung năm 2016).
- Chính phủ (2017), Nghị định số 46/2017/NĐ-CP ngày 21/4/2017 của Chính phủ về điều kiện đầu tư và hoạt động trong lĩnh vực giáo dục.
- Bộ Giáo dục và Đào tạo (2014), Báo cáo quốc gia giáo dục cho mọi người 2015 của Việt Nam, Hà Nội.
- Roger Brown. (2015). The marketisation of higher education: issues and ironies, Liverpool Hope University, UK, New Vistas, Volume 1 Issue.
Some legal issues related to the education commercialization
Master. Le Nhat Bao
Faculty of Commercial Law, Ho Chi Minh City University of Law
ABSTRACT:
This paper presents some theoretical issues about the specifics of education products, the necessity of education commercialization to meet the requirements of educational socialization. This paper analyzes the legal aspects of business investment conditions in the education and training sectors, orienting solutions to encourage the private sector to invest but still ensure the state management objectives in the education field.
Keywords: Education and training, education commercialization, law.
Tạp chí Công Thương - Các kết quả nghiên cứu khoa học và ứng dụng công nghệ, Số 26, tháng 11 năm 2020]
