Một số bất cập và kiến nghị hoàn thiện pháp luật về quảng cáo thực phẩm chức năng

TÓM TẮT:

Bài viết phân tích một số quy định của pháp luật quảng cáo thực phẩm chức năng như: (i) điều kiện quảng cáo, (ii) cơ quan quản lý nhà nước về quảng cáo và (iii) xử phạt vi phạm hành chính về quảng cáo nhằm mục tiêu nhận diện một số bất cập, từ đó kiến nghị góp phần hoàn thiện pháp luật về quảng cáo thực phẩm chức năng.

Từ khóa: Quảng cáo thực phẩm chức năng, quản lý nhà nước. 

1. Đặt vấn đề

Quảng cáo thực phẩm chức năng là một trong những hoạt động chuyển tải thông tin đến người tiêu dùng một cách nhanh chóng, hiệu quả và trung thực. Theo Luật An toàn thực phẩm Việt Nam năm 2010 (Luật ATTP 2010) tại Khoản 23 Điều 2 xác định: “Thực phẩm chức năng là thực phẩm dùng để hỗ trợ chức năng của cơ thể con người, tạo cho cơ thể tình trạng thoải mái, tăng sức đề kháng, giảm bớt nguy cơ mắc bệnh, bao gồm thực phẩm bổ sung, thực phẩm bảo vệ sức khỏe, thực phẩm dinh dưỡng y học”.

Theo Điều 2 Luật Quảng cáo năm 2012, quảng cáo là việc sử dụng các phương tiện nhằm giới thiệu đến công chúng sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ có mục đích sinh lợi; sản phẩm, dịch vụ không có mục đích sinh lợi; tổ chức, cá nhân kinh doanh sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ được giới thiệu, trừ tin thời sự; chính sách xã hội; thông tin cá nhân.

Như vậy, quảng cáo có quan hệ chặt chẽ đến chất lượng sản phẩm, thương hiệu hàng hóa, dịch vụ. Quảng cáo là nhu cầu của người kinh doanh nhằm mở rộng thị trường tiêu thụ sản phẩm, đồng thời cũng là nhu cầu của người tiêu dùng tạo cơ hội cho người tiêu dùng có điều kiện để lựa chọn sản phẩm phù hợp với mình. Tuy nhiên, pháp luật về quảng cáo thực phẩm chức năng còn có nhiều bất cập cần sự điều chỉnh phù hợp về điều kiện quảng cáo, cơ quan quản lý nhà nước và xử phạt vi phạm hành chính.

2. Một số bất cập của pháp luật quảng cáo thực phẩm chức năng

2.1. Điều kiện về quảng cáo thực phẩm chức năng

Trước hết, hoạt động quảng cáo thực phẩm chức năng là một trong những hoạt động quảng cáo thực phẩm, do đó cần đáp ứng các quy định của pháp luật về quảng cáo và an toàn thực phẩm.

Điều 43 Luật ATTP 2010 quy định: “Việc quảng cáo thực phẩm do tổ chức, cá nhân sản xuất, kinh doanh thực phẩm hoặc người kinh doanh dịch vụ quảng cáo thực hiện theo quy định của pháp luật về quảng cáo”. Về nội dung quảng cáo, pháp luật quy định nội dung quảng cáo phải đáp ứng ba điều kiện sau đây:

(i) Bảo đảm trung thực, chính xác, rõ ràng, không gây thiệt hại cho người sản xuất, kinh doanh và người tiếp nhận quảng cáo (Điều 19 Luật Quảng cáo 2012);

(ii) Được thẩm định trước khi tiến hành quảng cáo; quảng cáo đúng nội dung đã được xác nhận (Khoản 3 Điều 43 Luật ATTP 2010);

(iii) Phải có giấy chứng nhận đăng ký chất lượng vệ sinh an toàn đối với thực phẩm hoặc giấy tiếp nhận hồ sơ công bố tiêu chuẩn của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với thực phẩm, thuộc danh mục phải công bố tiêu chuẩn (Điều 20 Luật Quảng cáo 2012).

Mặt khác, Điều 43 Luật ATTP 2010 còn quy định bắt buộc tổ chức, cá nhân có sản phẩm quảng cáo có nghĩa vụ phải gửi hồ sơ tới cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền để xác nhận nội dung quảng cáo. Đồng thời, pháp luật quy định không chỉ tổ chức, cá nhân có thực phẩm quảng cáo, mà kể cả người phát hành quảng cáo, người kinh doanh dịch vụ quảng cáo chỉ được phép tiến hành quảng cáo khi đã được thẩm định nội dung và chỉ được quảng cáo đúng nội dung đã được xác nhận. Như vậy, có thể nói thẩm định nội dung là một trong những yêu cầu bắt buộc trước khi tiến hành quảng cáo. Trong khi đó, Điều 9 Luật Quảng cáo 2012 quy định: “Hội đồng thẩm định sản phẩm quảng cáo là tổ chức tư vấn trực thuộc Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch, giúp Bộ trưởng xem xét và đưa ra kết luận phù hợp của sản phẩm quảng cáo với quy định của pháp luật trong trường hợp tổ chức, cá nhân yêu cầu thẩm định sản phẩm quảng cáo”. Ngoài ra, theo Điểm d Khoản 1 Điều 12, Điểm d Khoản 1 Điều 13 và Khoản 5 Điều 14 Luật Quảng cáo 2012 thì “yêu cầu thẩm định quảng cáo” là quyền của người quảng cáo, người kinh doanh dịch vụ quảng cáo và người phát hành quảng cáo. Rõ ràng, Luật Quảng cáo 2012 không quy định thẩm định quảng cáo là yêu cầu bắt buộc mà chỉ thực hiện khi tổ chức, cá nhân có yêu cầu.

Như vậy, pháp luật về quảng cáo và an toàn thực phẩm đã không có sự thống nhất về quảng cáo thực phẩm nói chung, thực phẩm chức năng nói riêng.

2.2. Cơ quan quản lý nhà nước về hoạt động quảng cáo thực phẩm chức năng

Khoản 2 Điều 5 Luật Quảng cáo 2012 quy định Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về hoạt động quảng cáo. Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch có nhiệm vụ và quyền hạn về quảng cáo được quy định tại Khoản 12 Điều 2 Nghị định số 76/2013/NĐ-CP ngày 16/7/2013 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch, cụ thể như sau:

(i) Thực hiện quản lý nhà nước về quảng cáo theo quy định của pháp luật;

(ii) Hướng dẫn việc xây dựng quy hoạch quảng cáo ngoài trời tại địa phương;

(iii) Thẩm định sản phẩm quảng cáo theo yêu cầu của tổ chức, cá nhân.

Điểm k khoản 5 và khoản 8 Điều 2 Nghị định số 132/2013/NĐ-CP ngày 16/10/2013 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Thông tin và Truyền thông, cụ thể:

Về báo chí (bao gồm báo chí in, báo điện tử, phát thanh, truyền hình, bản tin thông tấn): Quản lý các dịch vụ phát thanh, truyền hình theo quy định.

Về quảng cáo: Thực hiện các nhiệm vụ về quản lý quảng cáo trên báo chí, trên môi trường mạng, trên xuất bản phẩm và quảng cáo tích hợp trên các sản phẩm, dịch vụ bưu chính, viễn thông, công nghệ thông tin theo quy định của pháp luật; cấp, gia hạn, sửa đổi bổ sung, thu hồi giấy phép ra kênh, chương trình quảng cáo đối với báo nói, báo hình.

Luật Báo chí năm 1989 và Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Báo chí năm 1999 quy định Bộ Văn hóa - Thông tin (Bộ Thông tin - Truyền thông) là cơ quan chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về báo chí.

Như vậy, Luật Quảng cáo quy định Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch là cơ quan chịu trách nhiệm trước Chính phủ về hoạt động quảng cáo. Bộ Y tế có trách nhiệm phối hợp với Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch quản lý nhà nước về nội dung quảng cáo đối với các sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ đặc biệt thuộc lĩnh vực được phân công. Quản lý hoạt động quảng cáo trên các loại hình báo chí được Chính phủ giao cho Bộ Thông tin và Truyền thông, trong đó có quảng cáo thực phẩm chức năng cũng là một hoạt động trong phạm vi trách nhiệm của Bộ này. Tuy nhiên, hoạt động quảng cáo được thực hiện phổ biến nhất là trên các loại hình báo chí, 80% nội dung quảng cáo được chuyển tải trên các phương tiện truyền thông. Bởi lẽ quảng cáo trên báo chí có tầm ảnh hưởng rất lớn đến đời sống của người dân, do phần lớn người dân tin tưởng vào nội dung báo chí. Do đó, quảng cáo trên báo chí đòi hỏi phải có tính trung thực cao, hoạt động quảng cáo phải có tác dụng gắn kết giữa nhà sản xuất và người tiêu dùng để góp phần thúc đẩy sản xuất phát triển. Phân tích trên đây cho thấy sự chồng chéo trong quy định của pháp luật, tất yếu sẽ dẫn đến hệ quả là lúng túng khi triển khai thi hành.

2.3. Xử phạt vi phạm hành chính về quảng cáo thực phẩm chức năng

Hành vi vi phạm hành chính đối với hoạt động quảng cáo bị xử phạt theo quy định tại Nghị định số 158/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 của Chính phủ quy định về quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực văn hóa, thể thao, du lịch và quảng cáo và Nghị định số 178/2013/NĐ-CP ngày 14/11/2013 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính về an toàn thực phẩm.

Hành vi vi phạm hành chính về quảng cáo thực phẩm chức năng được quy định tại Nghị định 158/2013/NĐ-CP, gồm có các hành vi sau đây:

Thứ nhất, vi phạm các quy định về xác nhận nội dung quảng cáo đối với các sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ đặc biệt, theo khoản 1 Điều 67, quảng cáo các sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ đặc biệt mà không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác nhận nội dung trước khi thực hiện quảng cáo theo quy định. Mức tiền phạt từ 5.000.000 đồng đến 10.000.000 đồng. Phải chăng hình thức xử phạt theo quy định trên áp dụng cho người quảng cáo?

Trong khi đó, Luật Quảng cáo 2012 quy định nghĩa vụ của người quảng cáo, người kinh doanh dịch vụ quảng cáo và người phát hành quảng cáo, cụ thể như sau:

Người quảng cáo có nghĩa vụ quy định tại Điều 12: (i) cung cấp cho người kinh doanh dịch vụ quảng cáo hoặc người phát hành quảng cáo thông tin cần thiết, trung thực, chính xác về cơ quan, tổ chức, cá nhân, sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ, các tài liệu liên quan đến điều kiện quảng cáo và chịu trách nhiệm về các thông tin đó; (ii) chịu trách nhiệm về sản phẩm quảng cáo của mình trong trường hợp trực tiếp thực hiện quảng cáo trên các phương tiện; liên đới chịu trách nhiệm về sản phẩm quảng cáo trong trường hợp thuê người khác thực hiện.

Người kinh doanh dịch vụ quảng cáo có nghĩa vụ quy định tại Khoản 2 Điều 13: (i) kiểm tra các tài liệu liên quan đến điều kiện quảng cáo của tổ chức, cá nhân, sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ cần quảng cáo và thực hiện thủ tục có liên quan theo hợp đồng dịch vụ quảng cáo; (ii) chịu trách nhiệm về sản phẩm quảng cáo do mình trực tiếp thực hiện;

Người phát hành quảng cáo có nghĩa vụ quy định tại Khoản 2 Điều 14: kiểm tra các tài liệu liên quan đến điều kiện quảng cáo của tổ chức, cá nhân, sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ cần quảng cáo.

Bên cạnh đó, Luật An toàn thực phẩm quy định về quảng cáo thực phẩm tại khoản 2 Điều 43, người phát hành quảng cáo, người kinh doanh dịch vụ quảng cáo, tổ chức, cá nhân có thực phẩm quảng cáo chỉ được tiến hành quảng cáo khi đã được thẩm định nội dung và chỉ được quảng cáo đúng nội dung đã được xác nhận.

Như vậy, hình thức xử phạt quy định tại Điều 67 Nghị định 158/2013/NĐ-CP cần được hiểu là áp dụng cho cả ba đối tượng là người quảng cáo, người kinh doanh dịch vụ quảng cáo và người phát hành quảng cáo. Tuy nhiên, mức tiền phạt từ 5.000.000 đồng đến 10.000.000 đồng là chưa phù hợp, bởi lẽ quy định xác nhận nội dung quảng cáo là một điều kiện quan trọng trong hoạt động quảng cáo, liên quan đến chất lượng sản phẩm, các thông tin, khuyến cáo cần thiết, đặc biệt đối với thực phẩm chức năng và các yêu cầu khác theo quy định của pháp luật, được xác nhận bởi cơ quan có thẩm quyền quản lý chuyên môn. Hành vi này phải được xử phạt tương đương với mức phạt đối với hành vi được quy định tại khoản 3 Điều 70, đó là “tổ chức hội chợ, hội thảo, hội nghị, triển lãm có phát tán hoặc thuyết trình các sản phẩm in, ghi âm, ghi hình, thiết bị lưu chứa dữ liệu giới thiệu sản phẩm thực phẩm, phụ gia thực phẩm không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác nhận nội dung theo quy định”.

Thứ hai, vi phạm các quy định về quảng cáo thuốc, theo điểm a khoản 4 Điều 68, quảng cáo thực phẩm chức năng và các sản phẩm không phải là thuốc với nội dung không rõ ràng gây hiểu nhầm sản phẩm đó là thuốc. Mức tiền phạt từ 30.000.000 đồng đến 40.000.000 đồng.

Thứ ba, vi phạm các quy định về quảng cáo thực phẩm, phụ gia thực phẩm, theo Điều 70, cụ thể là:

*?Mức tiền phạt từ 5.000.000 đồng đến 10.000.000 đồng đối với hành vi:

Không đọc rõ ràng nội dung khuyến cáo “Sản phẩm này không phải là thuốc và không có tác dụng thay thế thuốc chữa bệnh” khi quảng cáo thực phẩm chức năng trên báo nói, báo hình.

* Mức tiền phạt từ 10.000.000 đồng đến 15.000.000 đồng đối với một trong các hành vi:

- Quảng cáo thực phẩm, phụ gia thực phẩm không phù hợp với một trong các tài liệu theo quy định;

- Quảng cáo thực phẩm, phụ gia thực phẩm thiếu một trong các nội dung tên thực phẩm, phụ gia thực phẩm, tác dụng chính và phụ đối với thực phẩm chức năng; tên và địa chỉ tổ chức, cá nhân chịu trách nhiệm đưa sản phẩm ra thị trường;

- Tổ chức hội chợ, hội thảo, hội nghị, triển lãm có phát tán hoặc thuyết trình các sản phẩm in, ghi âm, ghi hình, thiết bị lưu chứa dữ liệu giới thiệu sản phẩm thực phẩm, phụ gia thực phẩm không đúng với hồ sơ công bố hợp quy hoặc công bố phù hợp với quy định về an toàn thực phẩm hoặc hồ sơ đăng ký xác nhận nội dung quảng cáo.

* Mức tiền phạt từ 15.000.000 đồng đến 20.000.000 đồng đối với hành vi tổ chức hội chợ, hội thảo, hội nghị, triển lãm có phát tán hoặc thuyết trình các sản phẩm in, ghi âm, ghi hình, thiết bị lưu chứa dữ liệu giới thiệu sản phẩm thực phẩm, phụ gia thực phẩm không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác nhận nội dung theo quy định.

* Mức tiền phạt từ 20.000.000 đồng đến 30.000.000 đồng đối với một trong các hành vi:

- Quảng cáo thực phẩm dưới hình thức các bài viết của bác sỹ, dược sỹ, nhân viên y tế có nội dung mô tả thực phẩm có tác dụng điều trị bệnh; sử dụng hình ảnh, uy tín, thư tín của các đơn vị y tế, nhân viên y tế, thư cảm ơn của bệnh nhân để quảng cáo thực phẩm;

- Quảng cáo thực phẩm chức năng gây hiểu nhầm có tác dụng như thuốc chữa bệnh.

Hành vi vi phạm về quảng cáo thực phẩm chức năng được quy định lồng ghép trong các hành vi vi phạm đối với các sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ đặc biệt; quảng cáo thuốc; quảng cáo thực phẩm, phụ gia thực phẩm. Pháp luật chưa có quy định riêng về các hành vi vi phạm đối với hoạt động quảng cáo thực phẩm chức năng, hệ quả là khó thực thi khi không được quy định một cách rõ ràng và hệ thống cũng như nhà làm luật chưa đánh giá hết những hành vi có thể gây hậu quả không hề nhỏ cho sức khỏe cộng đồng của hoạt động quảng cáo thực phẩm chức năng.

Nghị định số 178/2013/NĐ-CP chỉ có một điều quy định liên quan đến hoạt động quảng cáo thực phẩm chức năng, đó là hành vi vi phạm quy định về thông tin, giáo dục, truyền thông về an toàn thực phẩm, cụ thể như sau:

- Hành vi cung cấp thông tin về an toàn thực phẩm không chính xác, không đúng sự thật. Mức tiền phạt từ 500.000 đồng đến 1.000.000 đồng.

- Hành vi phát hành tài liệu, ấn phẩm thông tin, giáo dục, truyền thông về an toàn thực phẩm không chính xác, không đúng sự thật. Mức tiền phạt từ 5.000.000 đồng đến 10.000.000 đồng và biện pháp khắc phục hậu quả là buộc thu hồi để tiêu hủy tài liệu, ấn phẩm vi phạm.

Tương tự như Nghị định 158/2013/NĐ-CP, không có quy định dành riêng cho hành vi vi phạm quảng cáo thực phẩm chức năng. Hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả không tương xứng với lợi ích có được của người phát hành tài liệu, ấn phẩm thông tin, giáo dục, truyền thông về an toàn thực phẩm, đặc biệt là thực phẩm chức năng, một ngành đang có lợi nhuận vô cùng hấp dẫn cho người sản xuất, người quảng cáo, người kinh doanh dịch vụ quảng cáo và không thể thiếu người phát hành quảng cáo. Nghị định này không quy định biện pháp khắc phục hậu quả là buộc nộp lại số tiền bất hợp pháp do thực hiện hành vi phát hành tài liệu, ấn phẩm thông tin, giáo dục, truyền thông về an toàn thực phẩm không chính xác, không đúng sự thật.

3. Kiến nghị

Theo những phân tích trên, tác giả nêu một số kiến nghị như sau:

Thứ nhất, bỏ quy định về thẩm định nội dung quảng cáo trong Luật An toàn thực phẩm, đảm bảo tính nhất quán với Luật Quảng cáo.

Thứ hai, xác định rõ phạm vi thẩm quyền quản lý của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch, Bộ Thông tin và Truyền thông. Bộ Thông tin và Truyền thông là cơ quan quản lý nhà nước chịu trách nhiệm về quảng cáo thực phẩm chức năng trên các loại hình báo chí. Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch chịu trách nhiệm quản lý hoạt động quảng cáo trên các phương tiện ngoài thẩm quyền quản lý của Bộ Thông tin và Truyền thông.

Thứ ba, pháp luật cần quy định những hình thức chế tài xử phạt vi phạm hành chính nghiêm khắc hơn, thể hiện qua các quy định về hình thức xử phạt, mức tiền phạt, biện pháp khắc phục hậu quả. Đề xuất bổ sung các quy định về trách nhiệm bồi thường thiệt hại, biện pháp buộc nộp lại số tiền bất hợp pháp do thực hiện hành vi phát hành tài liệu, ấn phẩm thông tin, giáo dục, truyền thông về an toàn thực phẩm không chính xác, không đúng sự thật.

Thứ tư, bổ sung nghĩa vụ “chịu trách nhiệm trước pháp luật về sản phẩm quảng cáo do mình phát hành” của người phát hành quảng cáo trong Luật An toàn thực phẩm.

Tóm lại, pháp luật điều chỉnh về quảng cáo thực phẩm chức năng cần sớm sửa đổi hoàn thiện những bất cập nhằm đáp ứng nhu cầu sản xuất, tiêu dùng thực phẩm chức năng, giúp thị trường thực phẩm chức năng phát triển lành mạnh và góp phần bảo vệ sức khỏe cộng đồng.

TÀI LIỆU THAM KHẢO:

1. Luật An toàn thực phẩm năm 2010

2. Luật Quảng cáo năm 2012

3. Luật Báo chí năm 2016

4. Nghị định số 76/2013/NĐ-CP ngày 16/7/2013 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch.

5. Nghị định số 132/2013 ngày 16/10/2013 của Chính phủ quy định chức năng. nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Thông tin và Truyền thông.

6. Nghị định số 158/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 của Chính phủ quy định về quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực văn hóa, thể thao, du lịch và quảng cáo.

7. Nghị định số 178/2013/NĐ-CP ngày 14/11/2013 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính về an toàn thực phẩm.

8. PGS.TS. Trần Thị Tâm Đan, Vị trí, vai trò của quảng cáo và một số góp ý cho dự thảo Luật Quảng cáo, duthaoonline.quochoi.vn/DuThao/.../5.Tran_Thi_Tam_Dan.doc, truy cập ngày 20/5/2017.

9. Loạn quảng cáo thổi phồng, http://tapchitaichinh.vn/tai-chinh-phap-luat/phap-luat-kinh-doanh/loan-quang-cao-thoi-phong-30275.html 2013 truy cập ngày 25/5/2017.

10. Bộ Thông tin - Truyền thông “siết” quảng cáo thực phẩm chức năng trên báo chí, http://ictnews.vn/kinh-doanh/bo-tt-tt-siet-quang-cao-thuc-pham-chuc-nang-tren-bao-chi-117890.ict truy cập ngày 25/5/2017

SHORTCOMINGS AND RECOMMENDATIONS TO IMPROVE THE LAW ON ADVERTISING OF FUNCTIONAL FOODS

MA. TRAN THI TRUC MINH

Lecturer of Faculty of Commercial Law

Ho Chi Minh City University of Law

ABSTRACT:

The article analyzes some of the provisions of the law on advertising functional foods such as: (i) advertising conditions, (ii) the state agency in charge of advertising and (iii) Administrative sanctions. Hence, it identifies some inadequacies, thereby contributing to improve legislation on functional food advertising.

Keywords: Advertising functional foods, state management.