Thực thi cam kết gỡ bỏ rào cản phi thuế quan về đầu tư liên quan đến thương mại trong lĩnh vực năng lượng tái tạo theo Hiệp định EVFTA tại Việt Nam

Tóm tắt:

Ngành Năng lượng tái tạo ở Việt Nam có tiềm năng phát triển mạnh mẽ. Để thực hiện các chính sách của Đảng và Nhà nước cũng như thực thi Hiệp định EVFTA đối với việc sản xuất năng lượng từ các nguồn tái tạo và bền vững, hệ thống pháp luật Việt Nam cần chặt chẽ và hoàn thiện hơn. Bài viết phân tích các cam kết hướng đến cắt giảm hoặc xóa bỏ nhóm rào cản liên quan đến đầu tư trong EVFTA, đánh giá tình hình thực hiện chung và đưa ra kiến nghị hoàn thiện những quy định pháp luật có liên quan trong lĩnh vực năng lượng tái tạo ở Việt Nam.

Từ khóa: năng lượng tái tạo, biện pháp phi thuế quan, rào cản phi thuế quan, thương mại, đầu tư, Hiệp định EVFTA.

1. Đặt vấn đề

Việt Nam có tiềm năng to lớn về các dự án năng lượng gió và mặt trời và có đủ tiềm năng để đáp ứng nhu cầu năng lượng ngày càng tăng. Tuy nhiên, những thành tựu và tiến bộ đạt được “chưa đủ để ngành Năng lượng vượt qua tình trạng phát triển không mấy đột phá”. Theo báo cáo năm 2023 về tiến độ thực hiện của các SDGs, có thể thấy Mục tiêu 7, so với các Mục tiêu còn lại, nhìn chung được thực hiện ở mức khá tốt nhưng chỉ đạt chỉ tiêu ở mức 25%, còn lại vẫn cần phải đốc thúc và hoàn thiện hơn. Trong bối cảnh nhu cầu sử dụng năng lượng sạch tăng cao, ngoài việc phát triển khoa học - công nghệ và nguồn nhân lực chất lượng cao, các quốc gia cũng nên quan tâm đến công tác quản lý của các cơ quan nhà nước đối với ngành Năng lượng, đặc biệt là việc đẩy mạnh hợp tác quốc tế đầu tư năng lượng tái tạo với các quốc gia châu Âu rất phát triển trong lĩnh vực năng lượng tái tạo.

Thực tế cho thấy, Việt Nam rất cần nguồn vốn công nghệ từ các quốc gia ở châu Âu. Và để thúc đẩy quan hệ hợp tác này, Việt Nam cần tuân thủ các cam kết đã ký với EU, đặc biệt trong lĩnh vực năng lượng tái tạo, đó là EVFTA. Mặc dù Hiệp định EVFTA đã ký kết hơn 4 năm, nhưng chưa có một công trình nghiên cứu nào đánh giá toàn diện về việc thực thi các cam kết trong EVFTA về lĩnh vực năng lượng tái tạo. Do đó, nhóm nghiên cứu đã thực hiện công trình nghiên cứu khoa học với chủ đề: “Thực thi những cam kết theo Hiệp định Thương mại tự do liên minh Châu Âu - Việt Nam (EVFTA) về cắt giảm hoặc xóa bỏ rào cản phi thuế quan trong lĩnh vực năng lượng tái tạo - Thực trạng và giải pháp”[1]. Bài viết này trích dẫn một phần nội dung liên quan đến việc thực thi cam kết về một trong các biện pháp phi thuế quan, đó là: biện pháp đầu tư liên quan đến thương mại.

2. Quy định của EVFTA cắt giảm hoặc xóa bỏ rào cản phi thuế quan về đầu tư liên quan đến thương mại trong lĩnh vực năng lượng tái tạo

EVFTA được thành lập theo Điều XXIV của GATT 1994, dựa trên những quy định liên quan đến khu vực mậu dịch tự do, nhằm tạo ra những quy định riêng khác biệt (thuận lợi hơn hoặc hạn chế hơn) so với WTO, để áp dụng cho nhóm thành viên chịu sự ràng buộc của Hiệp định này. Hiệp định thương mại tự do Việt Nam - EU (EVFTA) là một FTA thế hệ mới giữa Việt Nam và 27 nước thành viên EU. EVFTA được Nghị viện châu Âu phê chuẩn vào ngày 21 tháng 1 năm 2020 và được Quốc hội Việt Nam phê chuẩn vào ngày 8 tháng 6 năm 2020.

EVFTA, tại Chương 7, đã đưa ra nhiều nguyên tắc hướng đến cắt giảm hoặc xóa bỏ các rào cản phi thuế quan và thúc đẩy hợp tác đối với việc sản xuất năng lượng từ các nguồn tái tạo và bền vững thông qua thương mại và đầu tư.

Đối với nhóm Biện pháp đầu tư liên quan đến thương mại (TRIMs), EVFTA quy định Việt Nam và EU có nghĩa vụ hạn chế thông qua bất kỳ biện pháp nào mang tính chất bù đắp (offset) làm ảnh hưởng tới sản phẩm, nhà cung cấp dịch vụ, nhà đầu tư hoặc doanh nghiệp của Bên kia. Nhóm biện pháp này bao gồm nhưng không giới hạn ở những yêu cầu nội địa hóa, thiết lập quan hệ đối tác với các công ty địa phương, chuyển giao công nghệ, hàng đổi hàng.

Đặc biệt, yêu cầu thiết lập quan hệ đối tác với các công ty địa phương chỉ được thông qua khi mô hình hợp tác đó là cần thiết vì lý do kỹ thuật và Bên ban hành quy định phải chứng minh được lý do đó, nếu có yêu cầu của Bên còn lại.

3. Tình hình thực thi cam kết về cắt giảm hoặc xóa bỏ rào cản phi thuế quan về đầu tư liên quan đến thương mại trong lĩnh vực năng lượng tái tạo tại các quốc gia châu Âu

 Nhìn chung, các quốc gia thành viên của EU thực hiện khá tốt Hiệp định này với những nỗ lực cắt giảm đáng kể rào cản phi thuế quan trong lĩnh vực năng lượng tái tạo. Các biện pháp được áp dụng hiện nay đa phần xoay quanh mục tiêu đảm bảo an ninh quốc gia và sức khỏe con người, gồm những yêu cầu tương đối khắt khe trong việc vận hành dự án tại địa phương, vốn được xem là hợp lệ trong thương mại quốc tế. Đặc biệt, sau khi EVFTA có hiệu lực, các quốc gia hầu như không ban hành quy định mới cản trở thương mại và đầu tư liên quan đến hoạt động sản xuất năng lượng tái tạo.[2]

Ngược lại, nhiều quốc gia đã tiến hành sửa đổi các đạo luật cũ theo hướng khuyến khích đầu tư và cắt giảm những quy định có khả năng gây khó khăn cho các nhà đầu tư nước ngoài. Theo đó, các biện pháp mang tính chất bù đắp không còn phổ biến trong luật pháp của các quốc gia EU và hầu như không còn xuất hiện trong các phiên bản luật về năng lượng tái tạo mới nhất của các quốc gia này.[3]

4. Đánh giá việc thực thi cam kết về cắt giảm hoặc xóa bỏ  rào cản phi thuế quan về đầu tư liên quan đến thương mại trong lĩnh vực năng lượng tái tạo theo Hiệp định EVFTA tại Việt Nam

Về tổng thể, Việt Nam chưa có một văn bản luật chung cho ngành Năng lượng tái tạo. Các văn bản pháp lý có liên quan đến lĩnh vực này hầu như không quy định yêu cầu nào mang tính chất rõ ràng của một biện pháp đầu tư liên quan đến thương mại. Dù vậy, vẫn còn những bất cập sau trong việc thực thi cắt giảm hoặc xóa bỏ rào cản đầu tư liên quan đến thương mại theo EVFTA, cụ thể như sau:

4.1. Yêu cầu hợp tác đối tác địa phương

Các biện pháp đầu tư liên quan đến thương mại (TRIMs) tạo ra sự hạn chế đáng kể đối với quyền tự do kinh doanh của các bên thông qua việc can thiệp vào quyền lựa chọn các yếu tố kinh doanh cơ bản. Trên cơ sở đó, việc giữ thế độc quyền phân phối điện ở Việt Nam được xem xét như một biện pháp yêu cầu thiết lập quan hệ đối tác với công ty địa phương, do đẩy các nhà đầu tư nước ngoài vào tình thế buộc phải hợp tác với công ty độc quyền để phân phối năng lượng điện từ các nguồn tái tạo.

Tình trạng độc quyền của Tổng công ty Điện lực Việt Nam (EVN) trong việc nắm giữ hệ thống truyền tải điện ở Việt Nam đã tạo ra một số ảnh hưởng lớn đối với thị trường điện lực trong nước. Dễ dàng nhận thấy trong ngành Điện lực ở Việt Nam, việc sản xuất điện và truyền tải điện là hai khía cạnh không thể tách rời. Sự liên kết mật thiết giữa sản xuất điện và truyền tải điện đặt ra một thách thức lớn cho các doanh nghiệp sản xuất điện, đặc biệt khi EVN (EVNNPT) - là doanh nghiệp nhà nước duy nhất có nhiệm vụ phát triển và vận hành hệ thống truyền tải điện trên toàn quốc [4]- duy trì vị thế độc quyền trong lĩnh vực truyền tải điện. Hiện nay EVN, với vai trò là công ty chủ lực trong lĩnh vực điện lực của Việt Nam, kiểm soát hệ thống truyền tải điện trải dài khắp cả nước. Điều này đặt ra một tình thế không công bằng và không cạnh tranh cho các doanh nghiệp sản xuất điện khác, khi họ phải phụ thuộc vào EVN để truyền điện từ nhà máy sản xuất đến người tiêu dùng.

Sự phụ thuộc vào EVN không chỉ là một vấn đề kinh doanh mà còn là một vấn đề chiến lược và chính sách thu hút vốn đầu tư nước ngoài, do EVN là một đối tác cạnh tranh trên cùng thị trường. Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN) hiện nắm giữ khoảng 37% nguồn điện sản xuất, trong đó 11% là trực tiếp và 26% là gián tiếp thông qua 3 tổng công ty phát điện thuộc EVN. Tỷ lệ nắm giữ của EVN đang giảm dần do quá trình cổ phần hóa và sự đa dạng hóa các thành phần kinh tế tham gia. TKV chiếm 2% nguồn phát điện, chủ yếu là nhiệt điện, trong khi PVN chiếm 8% nguồn phát điện, tập trung vào điện khí và thủy điện nhỏ. Phần còn lại của nguồn điện thuộc về các nhà đầu tư tư nhân chiếm 42% và các dự án BOT chiếm khoảng 10%, với nguồn điện nhập khẩu và nguồn khác chiếm khoảng 1%.[5] Số liệu trên cho thấy việc nắm giữ khoảng 38% nền sản xuất điện của thị trường không chỉ làm mất cân bằng trong quyết định mua điện mà còn có thể ảnh hưởng đến quyết định về giá bán điện. Điều này gợi lên nhu cầu cần có các biện pháp điều chỉnh và giám sát cẩn thận hơn để đảm bảo sự công bằng và minh bạch trong hoạt động của EVN và ngành Điện nói chung.

Điều này có thể tạo ra một tình trạng không cân bằng và ảnh hưởng tiêu cực đến sự phát triển của các doanh nghiệp sản xuất điện khác, cũng như làm giảm tính cạnh tranh và đa dạng trong thị trường. Và được nhìn nhận như một hình thức rào cản phi thuế quan đối với các hoạt động đầu tư phát triển năng lượng tái tạo ở Việt Nam.

4.2. Yêu cầu chuyển giao công nghệ

Theo Luật Đầu tư số 67/2014/QH13, Điều 45 của Luật này quy định về việc chuyển nhượng dự án đầu tư. Theo đó, nhà đầu tư được phép chuyển nhượng toàn bộ hoặc một phần dự án đầu tư cho nhà đầu tư khác khi thỏa mãn các điều kiện quy định. Điều kiện này bao gồm: không thuộc một trong các trường hợp bị chấm dứt hoạt động theo quy định; đáp ứng điều kiện đầu tư áp dụng đối với nhà đầu tư nước ngoài; tuân thủ các quy định của pháp luật về đất đai và kinh doanh bất động sản khi chuyển nhượng dự án gắn với chuyển nhượng quyền sử dụng đất; và các điều kiện khác quy định tại Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư hoặc quy định khác của pháp luật có liên quan. Trong trường hợp dự án đang ở giai đoạn cấp Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư, nhà đầu tư cần nộp hồ sơ kèm theo hợp đồng chuyển nhượng dự án để điều chỉnh nhà đầu tư thực hiện dự án.

Điều này có ý nghĩa các dự án đầu tư, bao gồm cả năng lượng tái tạo, phải tuân thủ các điều kiện nêu trong Điều 45 để có thể chuyển nhượng. Tuy nhiên, việc tuân thủ các điều kiện này không phải là một rào cản trong lĩnh vực năng lượng tái tạo. Việc quy định rõ các điều kiện và thủ tục chuyển nhượng giúp tạo điều kiện thuận lợi cho các hoạt động đầu tư và giúp đảm bảo tính minh bạch, công bằng trong quản lý dự án đầu tư. Từ đó, các nhà đầu tư có thể thực hiện các dự án năng lượng tái tạo một cách hiệu quả và bền vững, đóng góp vào phát triển bền vững của ngành Năng lượng tái tạo ở Việt Nam.

Bảng. Các dự án mua bán - sáp nhập (M&A) tiêu biểu trong lĩnh vực năng lượng tái tạo, đang được triển khai, vận hành, tính đến năm 2023 [3,6]

Tự do chuyển nhượng phần vốn góp của mình là chìa khóa giúp thu hút nhà đầu tư nước ngoài, bởi đây như một con đường tắt giúp họ thu được lợi nhuận mà không cần tốn nhiều thời gian và công sức ở khâu chuẩn bị ban đầu. Song, việc mua lại cổ phần của các dự án năng lượng tái tạo từ các nhà đầu tư trong nước với mức chi phối 90 - 100% cũng giống như việc bán lại dự án. Từ đó có thể kết luận, việc tiếp cận ngành năng lượng tái tạo của các nhà đầu tư nước ngoài thông qua việc nhận chuyển nhượng vốn đầu tư của các doanh nghiệp tư nhân trong nước đặc biệt dễ dàng. Điều đó cho thấy, Việt Nam đang thực hiện tốt các cam kết của mình đối với Hiệp định EVFTA trong việc tạo môi trường thuận lợi cho việc chuyển giao công nghệ được diễn ra.

4. Kiến nghị giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi cam kết về cắt giảm hoặc xóa bỏ rào cản phi thuế quan về đầu tư liên quan đến thương mại trong lĩnh vực năng lượng tái tạo theo Hiệp định EVFTA

Thứ nhất, cấp thiết cần xây dựng một thống pháp luật độc lập và riêng biệt cho ngành năng lượng tái tạo.

Theo pháp luật Việt Nam hiện hành, đã có khoảng 30 văn bản quy phạm pháp luật đã được sửa đổi và bổ sung, tuy nhiên, hệ thống văn bản này vẫn chưa có sự thống nhất và liên kết, gây ra nhiều vấn đề bất cập. Mặc dù, có căn cứ theo Quyết định số 500/QĐ-TTg ngày 15/5/2023 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Quy hoạch Phát triển điện lực quốc gia thời kỳ 2021 - 2030, về giải pháp về pháp luật về chính sách có đề cập việc Xây dựng Luật Điện lực sửa đổi để hoàn thiện chính sách về đầu tư, quy hoạch, điều hành giá điện, phát triển thị trường điện cạnh tranh, xử lý các vướng mắc, thể chế hóa cơ chế phát triển các nguồn điện sử dụng năng lượng tái tạo nhưng việc này vẫn chưa giải quyết được tất cả những rào cản ngành năng lượng tái tạo phải đối diện. Do đó, tính cấp thiết về xây dựng một văn bản pháp luật thống nhất, hoàn chỉnh nhằm giải quyết những vấn đề tồn đọng trong ngành Năng lượng tái tạo là thực sự cần thiết.

Bài học kinh nghiệm của Trung Quốc - một trong những nước dẫn đầu về ngành năng lượng tái tạo trong khu vực châu Á đã xây dựng Luật Năng lượng tái tạo vào năm 2006, mở đầu cuộc cách mạng năng lượng sạch ở khu vực. Luật Năng lượng tái tạo của Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa có hiệu lực ngày 01/1/2006 bao gồm 8 chế định luật, được xem là bước nhảy vọt quan trọng cho sự thành công này. Cụ thể tại Điều 1 của đạo luật trên, Trung Quốc thiết lập mục tiêu như sau: “Luật được xây dựng nhằm thúc đẩy phát triển và sử dụng năng lượng tái tạo, tăng cường cung cấp năng lượng, cải thiện cơ cấu năng lượng, đảm bảo an ninh năng lượng, bảo vệ môi trường và đạt được sự phát triển kinh tế xã hội bền vững”.

Ngoài ra, Luật Năng lượng tái tạo năm 2006 của Trung Quốc còn đề ra nhiều chính sách khuyến khích đầu tư, bắt nguồn cho một làn sóng đầu tư mạnh mẽ từ các nhà đầu tư nước ngoài. Điều 13 Luật này thể hiện chính sách hỗ trợ sản xuất điện kết nối với điện năng lượng tái tạo của Trung Quốc, giải quyết mối e ngại của các nhà đầu tư trong vấn đề kết nối với lưới điện quốc gia. Trung Quốc còn hỗ trợ xây dựng các hệ thống điện độc lập về năng lượng tái tạo ở các khu vực không được bao phủ bởi lưới điện quốc gia, nhằm cung cấp điện cho các dự án sản xuất khu vực địa hình khó khăn. Giá điện cũng được ưu đãi ở mức cao nhất có lợi cho phía nhà đầu tư, theo Điều 22, giá điện năng lượng tái tạo sẽ được bán theo từng vùng, từng khu vực cụ thể với mức không thấp hơn bảng giá điện luật định.

Thứ hai, bổ sung quy định pháp lý làm sao để công tác hạn chế biện pháp yêu cầu nội địa hóa bắt buộc trong lĩnh vực năng lượng tái tạo được thực hiện đồng bộ với Hiệp định EVFTA.

Hiện tại, Điều 7.4 (a) và (b) của Hiệp định EVFTA đã đưa ra nghĩa vụ chung trong việc hạn chế sử dụng LCRs hay bất cứ những biện pháp đền bù nào khác, cũng như quy định về hạn chế thông qua các biện pháp yêu cầu hợp tác bắt buộc. Việc thiết lập EVFTA chính là một cơ hội tốt để Việt Nam có thể ngăn chặn các biện pháp phi thuế quan hiện tại và loại bỏ dần chúng trong tương lai đối với lĩnh vực năng lượng tái tạo. Tuy nhiên, quy định trong Hiệp định còn khá mơ hồ để có thể chắc chắn những nghĩa vụ này sẽ được thực hiện. Nhằm chủ động hơn trong công tác xóa bỏ rào cản phi thuế quan, phía Việt Nam nên xây dựng quy định pháp lý bằng cách ban hành thông tư hướng dẫn cụ thể cho các doanh nghiệp trong nước, cũng như các nhà đầu tư nước ngoài khi tiến hành các dự án đầu tư như sau:

- Hướng dẫn chi tiết việc hạn chế sử dụng LCRs sẽ áp dụng cho những ngành nào, hoạt động nào của khoản đầu tư;

- Quy định rõ như thế nào là “lý do kỹ thuật”;

- Quy chi tiết về thời hạn phê duyệt cho dự án;

- Cơ chế tài trợ, việc thu hồi các khoản thanh toán khi có vi phạm;

- Sự phân bổ rủi ro và phân định trách nhiệm rõ ràng khi có vi phạm;

- Điều kiện về tiềm lực tài chính của cả hai Bên.

Thứ ba, nghiên cứu xây dựng quy định thu phí đối với các hợp đồng mua bán điện trực tiếp (DPPA).     

Cũng theo Quyết định số 500/QĐ-TTg về “Phê duyệt Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia  thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050”, việc phát triển nguồn điện cân đối theo vùng, miền, hướng tới cân bằng cung - cầu nội vùng đã được đặt đúng vào vị trí cần đáng lưu tâm nhưng vẫn chưa được giải quyết triệt để. Chính vì vậy, nhóm nghiên cứu kiến nghị Nhà nước cho xây dựng các hệ thống đường dây tải điện cung cấp điện trực tiếp đến nơi tiêu thụ điện như khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế và các thí điểm khác có nhu cầu, nhằm mục đích bố trí hợp lý các nguồn điện ở các địa phương để khai thác hiệu quả các nguồn điện, đảm bảo tin cậy cung cấp điện tại chỗ, giảm tổn thất kỹ thuật và giảm truyền tải điện đi xa. Nếu không, nội dung này phải được nêu rõ ở các Thông tư quy định thực hiện phát triển dự án năng lượng tái tạo làm cơ sở cho các bên liên quan bao gồm chính quyền địa phương, nhà đầu tư, doanh nghiệp, bên cho vay vốn,… nắm rõ khu vực sẽ cung cấp điện. Những chính sách đề xuất trên sẽ tinh giản các thủ tục rườm rà và giảm chi phí điện khi phải thông qua bên trung gian thứ ba là EVN. Từ đó, giúp giảm thiểu vấn đề kéo dài quá trình đàm phán và ký kết hợp đồng giữa các bên, đồng thời đảm bảo dự án được vận hành đúng tiến độ.

5. Kết luận

Để giải quyết các thách thức trong thực thi các biện pháp cắt giảm rào cản phi thuế quan trong ngành Năng lượng tái tạo theo Hiệp định EVFTA tại Việt Nam, có một số biện pháp cụ thể có thể được áp dụng. Đầu tiên, cần xây dựng một thể chế pháp luật độc lập và riêng biệt cho ngành này, giúp tạo điều kiện thuận lợi cho các nhà đầu tư. Tiếp đó, cần điều chỉnh quy định pháp lý để ngăn chặn yêu cầu nội địa hóa bắt buộc. Cuối cùng, việc thiết lập quy định thu phí cho các hợp đồng mua bán điện trực tiếp sẽ giúp tối ưu hóa cung cấp điện và tăng cạnh tranh trong ngànhNăng lượng tái tạo.

TÀI LIỆU TRÍCH DẪN: