Luận bàn về năng lực của chính quyền đô thị hiện nay ở Việt Nam

TÓM TẮT:

Trong tiến trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa (CNH,HĐH), hội nhập quốc tế, Việt Nam đã có bước phát triển nhanh về kinh tế - xã hội. Cùng với đó, tốc độ đô thị hóa cũng diễn ra ngày càng nhanh và qui mô lớn. Điều này đòi hỏi cần có tổ chức bộ máy chính quyền địa phương với năng lực điều hành hiệu quả chính quyền đô thị (CQĐT), nhằm đáp ứng nhu cầu ngày càng cao của người dân ở đô thị.

Từ khóa: chính quyền đô thị, năng lực, Việt Nam.

1. Khái quát năng lực của CQĐT - nhận thức từ thực tiễn

Hiện nay, nhận thức về thuật ngữ “năng lực” ở nước ta và thế giới có nhiều cách tiếp cận và nhiều dạng khác nhau, như: năng lực cá nhân, tổ chức, doanh nghiệp, cốt lõi, năng lực chung, năng lực chuyên môn. Cụ thể, một số nhận thức chung về thuật ngữ năng lực và CQĐT như sau:

Thứ nhất, năng lực là toàn bộ các kiến thức, kỹ năng, khả năng, hành vi của một người có thể đáp ứng đối với một công việc nhất định nào đó, đây cũng là một trong những yếu tố quan trọng để cá nhân hoàn thành một việc nào đó có hiệu quả hơn so với người khác. Năng lực được tạo nên từ tư chất tự nhiên và do luyện tập, học hỏi, thông qua quá trình làm việc. Các dạng của năng lực gồm có: (1) Năng lực chung: là một dạng năng lực hỗ trợ trong nhiều ngành, lĩnh vực khác nhau, có thể là năng lực tư tưởng, năng lực về khái quát hóa, năng lực nhận xét về tư duy lao động,… (2) Năng lực chuyên môn: là một loại năng lực đặc trưng cần thiết trong một lĩnh vực nhất định, ví dụ như năng lực toán học, năng lực hội họa, năng lực kinh doanh,…

Năng lực chung và năng lực chuyên môn có mối quan hệ hữu cơ, tác động và bổ sung cho nhau, hình thành năng lực của một cá nhân để thực hiện có kết quả cao trong lĩnh vực công việc đảm nhiệm.

Thứ hai, về thuật ngữ CQĐT: (1) là một thuật ngữ được đặt ra do sự phức tạp, đa dạng về hoạt động kinh tế - xã hội của đô thị ngày càng phát triển ở nước ta đang đặt ra những yêu cầu mới về nhận thức nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước của chính quyền địa phương (CQĐP) nói chung và CQĐT nói riêng; (2) CQĐT là một dạng cụ thể của CQĐP, được tổ chức phù hợp với các đặc điểm của đời sống chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội và các điều kiện tự nhiên của đô thị, nhằm quản lý đô thị hiệu quả cao và mang đầy đủ đặc điểm cơ bản của CQĐP; (3) CQĐT là một chủ thể vừa thể hiện các vấn đề chung của CQĐP về bản chất, vị trí, vai trò, chức năng đại diện của nhân dân và các mối quan hệ phối kết hợp, phân cấp quản lý giữa chính quyền các cấp theo quy định của pháp luật, vừa thể hiện các yêu cầu đặc thù riêng của phương thức tổ chức, quản lý và phát triển đô thị; (4) CQĐT được hình thành và tổ chức là một bộ máy chính quyền tinh gọn, minh bạch, hoạt động hiệu lực, hiệu quả và được tăng tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm, phân cấp, phân quyền trên nhiều lĩnh vực, nhằm phát huy mọi năng lực, tiềm năng của đô thị để phục vụ người dân, tổ chức và doanh nghiệp tốt hơn.

Như vậy, CQĐT là một dạng cụ thể của CQĐP, được tổ chức phù hợp với các đặc điểm của đời sống chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội và các điều kiện tự nhiên của đô thị, nhằm quản lý đô thị và mang đầy đủ đặc điểm cơ bản của CQĐP. CQĐT vừa thể hiện các vấn đề chung của CQĐP về bản chất, vị trí, vai trò, chức năng đại diện của nhân dân và các mối quan hệ giữa chính quyền các cấp theo quy định của pháp luật, vừa thể hiện các yêu cầu đặc thù riêng của phương thức tổ chức, quản lý và phát triển đô thị. Cơ sở pháp lý quan trọng về CQĐT theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.

2. Thực tiễn và vấn đề đặt ra trong phát triển CQĐT

Hệ thống đô thị ở Việt Nam phát triển nhanh trong những năm gần đây. Nếu năm 1989 chỉ có hơn 500 đô thị, thì năm 1999 là 629 đô thị, chiếm 23,7%, đến năm 2009 là 752 đô thị, chiếm 29,6% và đến năm 2020 là 837 đô thị, chiếm hơn 40%. (Bảng 1).

Bảng 1. Tỷ lệ và số lượng đô thị ở Việt Nam giai đoạn đoạn 1989 - 2020

Nguồn: Bộ Xây dựng

Cả nước hiện có 5 thành phố trực thuộc trung ương, trong đó có 2 thành phố được xếp hạng đặc biệt, đó là Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh; trên 30 thành phố trực thuộc tỉnh, gần 60 thị xã, ngoài ra còn có khoảng 590 thị trấn cũng là các đơn vị hành chính đô thị quy mô nhỏ. Dân số đô thị cũng ngày càng gia tăng nhanh chóng, trung bình khoảng 0,8%/năm trong 5 năm gần đây. Dân cư đô thị đang chiếm khoảng 22,5% dân số cả nước và sẽ còn tăng nhanh trong những năm sắp tới.

Quá trình đô thị hóa ngày càng nhanh đã góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội chung của đất nước trong thời kỳ mở cửa, hội nhập. Theo đó, đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng GDP; chuyển dịch nhanh cơ cấu kinh tế theo hướng CNH,HĐH; khuyến khích, thu hút ngày càng mạnh đầu tư từ nước ngoài và từ các thành phần kinh tế trong nước; mở rộng và hiện đại hóa trên quy mô lớn kết cấu hạ tầng kỹ thuật, giao thông, liên lạc, nhà đất, khu đô thị mới, khu công nghiệp tập trung, các công trình văn hóa - xã hội, giáo dục, y tế, chăm sóc sức khỏe, bảo vệ sức khỏe, bảo vệ cảnh quan môi trường và nâng cao chất lượng dịch vụ công cộng, đáp ứng nhu cầu ngày càng cao của người dân,... là những vấn đề đặt ra đối với CQĐT.

Trong thực tế, năng lực của CQĐT thể hiện qua hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và kết quả, hiệu quả cung ứng dịch vụ công trên địa bàn đô thị. Từ đó, phản ảnh một cách trung thực, khách quan những tiến bộ, cũng như những hạn chế trong đời sống kinh tế - xã hội ở các đô thị.

2.1. Những kết quả bước đầu về năng lực CQĐT

Thứ nhất, kết quả của 2 giai đoạn Cải cách nền hành chính nhà nước từ năm 2000 đến nay, bộ máy chính quyền và CQĐT đã có những cải cách, đổi mới nhất định về tổ chức và hoạt động nhằm nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và phục vụ nhân dân trên địa bàn các đô thị.

Thứ hai, Hội đồng nhân dân (HĐND) các thành phố, thị xã, thị trấn đã ngày càng thể hiện rõ hơn vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, thực hiện có kết quả hơn chức năng quyết định các vấn đề quan trọng của đô thị và chức năng giám sát các hoạt động của bộ máy hành chính đô thị.

Thứ ba, Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp ở đô thị, theo tinh thần cải cách hành chính đã có nhiều cải cách về tổ chức và hoạt động trên 4 lĩnh vực: thể chế; bộ máy; công chức, công vụ; và tài chính công trong phạm vi của các cấp CQĐT.

Những tiến bộ, đổi mới, cải cách về tổ chức và hoạt động của CQĐT trong những năm gần đây tuy chưa nhiều, nhưng đã góp phần nhất định vào việc nâng cao năng lực của cả bộ máy CQĐT nói chung, cũng như của mỗi cơ quan, mỗi đơn vị trong bộ máy đó.

2.2. Một số hạn chế và nguyên nhân

2.2.1. Một số hạn chế, thách thức

Thứ nhất, trước sự phát triển nhanh của tiến trình CNH,HĐH, hội nhập quốc tế của nền kinh tế thị trường, năng lực về thể chế, tổ chức thực hiện chính sách và pháp luật vẫn còn những hạn chế, tồn tại chưa đáp ứng yêu cầu của tốc độ phát triển, nhất là trong lĩnh vực cung ứng dịch vụ công cộng.

Thứ hai, năng lực của CQĐT chưa bắt kịp tốc độ phát triển nhanh của quá trình đô thị hóa, quản lý còn lúng túng, kém hiệu quả, năng lực hoạch định và thực thi chiến lược, quy hoạch phát triển đô thị của CQĐT còn hạn chế. Sự hạn chế về tầm nhìn, về hoạch định chiến lược phát triển đô thị của CQĐT hiện nay dẫn đến tình trạng thay đổi, điều chỉnh, phá vỡ quy hoạch, kế hoạch phát triển đô thị còn khá phổ biến và thường xuyên ở hầu hết các đô thị hiện nay.

Thứ ba, năng lực của CQĐT còn hạn chế trong tổ chức kiểm tra, giám sát trật tự xây dựng và an toàn giao thông đô thị. Những vấn đề nóng về xây dựng trái phép, khai thác sử dụng, chuyển đổi mục đích sử dụng đất đô thị chưa được quản lý chặt chẽ. Việc duy trì chấp hành kỷ cương, pháp luật ở đô thị, nhất là ở các đô thị lớn đang tồn tại những thách thức đối với CQĐT và đối với người dân Thứ tư, năng lực của CQĐT chưa đáp ứng yêu cầu nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, yêu cầu hiện đại hóa nền hành chính, yêu cầu đổi mới vai trò, chức năng của CQĐT, đề cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐT với năng lực thực thi công vụ và ý thức trách nhiệm; đạo đức công chức đang còn bất cập, yếu kém, không tương thích trong một bộ phận đáng kể đội ngũ cán bộ, công chức của CQĐT hiện nay.

Thứ năm, năng lực của CQĐT hiện nay còn một số hạn chế như: chưa khai thác tốt các tiềm năng thế mạnh của đô thị về khoa học công nghệ, nguồn lực tài chính, nhân lực chất lượng cao, khả năng phối kết hợp và phân cấp quản lý giữa các cơ quan hành chính nhà nước nói riêng và trong hệ thống chính trị nói chung.

2.2.2. Một số nguyên nhân chủ yếu

Thứ nhất, nhận thức có tính pháp lý về năng lực CQĐT hiện nay ở nước ta còn chưa được thể hiện đầy đủ trong thể chế và văn bản pháp lý. Mô hình tổ chức bộ máy CQĐT chưa phù hợp với đặc điểm, tính chất tập trung thống nhất cao của đô thị. .

Thứ hai, trong hoạt động thực tiễn, UBND chỉ đóng vai trò là cơ quan thực thi một số nhiệm vụ cụ thể của quản lý hành chính trên địa bàn. Sự bất hợp lý, nhiều tầng nấc, phân tán, cắt khúc về mô hình tổ chức CQĐT là nguyên nhân trực tiếp dẫn đến những yếu kém trong quản lý, điều hành của bộ máy chính quyền đối với các hoạt động kinh tế - xã hội trên địa bàn đô thị; đồng thời lại gây ra những trì trệ trong quản lý điều hành và là nhân tố trực tiếp hạn chế việc nâng cao năng lực của CQĐT.

Thứ ba, mặc dù đã được hình thành CQĐT nhưng hoạt động chưa định rõ chức năng, thẩm quyền, trách nhiệm trong bối cảnh CNH,HĐH và điều kiện nền kinh tế thị trường phát triển hiện nay ở nước ta. Tổ chức bộ máy và chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của HĐND và UBND ở đô thị còn chậm đổi mới.

Thứ tư, những chức năng, trách nhiệm và thẩm quyền của CQĐT còn chưa sát với thực tiễn, tính chất và đặc điểm của từng loại đô thị. Chức năng, nhiệm vụ của CQĐT chưa có sự tách bạch rõ ràng và khác biệt với chính quyền ở nông thôn. Trong khi đó, những nhiệm vụ cụ thể của quản lý đô thị theo quy định hiện hành còn chưa cụ thể và chưa xác định rõ định lượng, định tính của từng nhiệm vụ, chưa rõ chế độ trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền, cũng như của mỗi cơ quan  trong bộ máy. Đôi khi chỉ một việc, nhất là những việc liên quan trực tiếp đến công tác quản lý kết cấu hạ tầng, xây dựng, nhà đất, môi trường,... nhưng lại có nhiều cấp chính quyền, cơ quan trong bộ máy chính quyền cùng tham gia, cùng chỉ đạo, cùng cho ý kiến, nhưng không rõ trách nhiệm chính trong việc giải quyết; từ đó dẫn đến tình trạng làm suy giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý của chính quyền trong việc giải quyết các vấn đề phát sinh trong đời sống kinh tế - xã hội ở đô thị.

Thứ năm, hoạt động của CQĐT với cơ chế, phương thức và tổ chức bộ máy chưa thống nhất, còn bị phân khúc theo từng cấp. Ở mỗi cấp đều có sự lãnh đạo, cho ý kiến trực tiếp của cấp ủy Đảng và của Thường trực HĐND cùng cấp, sau đó lại chờ các kỳ họp định kỳ của UBND để quyết định tập thể. Kết quả là mỗi việc, mỗi quyết định của chính quyền cấp thành phố, thị xã không được cấp dưới thực hiện một cách nhanh chóng, triệt để. Sự thiếu thống nhất như một hệ thống của hoạt động hành chính, nhất là đối với các đô thị đang là nguyên nhân trực tiếp làm suy giảm năng lực, hiệu lực, hiệu quả của bộ máy CQĐT hiện nay.

3. Một số giải pháp góp phần nâng cao năng lực của CQĐT trong thời gian tới

Phát triển đô thị là xu thế chung của thế giới và ở nước ta. Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ XIII đã đề ra mục tiêu tỷ lệ đô thị hóa đến năm 2025 đạt 45%, đến năm 2030 đạt khoảng 50%. Theo định hướng phát triển đô thị đến năm 2025, cả nước sẽ có khoảng 1.000 đô thị. Để đạt được mục tiêu, định hướng đó, đòi hỏi CQĐT phải nâng cao năng lực hơn nữa, nhằm thực hiện có kết quả, hiệu lực, hiệu quả chức năng quản lý nhà nước và chức năng tổ chức cung ứng dịch vụ công trên địa bàn đô thị.

Từ thực tiễn hoạt động của CQĐT hiện nay, chúng tôi đề xuất một số gợi ý giải pháp như sau:

Thứ nhất, nghiên cứu học tập triển khai thực hiện Nghị quyết Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021 - 2030, tập trung vào 6 nội dung quan trọng. Trong đó, về cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước, Chính phủ đặt mục tiêu tiếp tục rà soát chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan hành chính nhà nước các cấp, định rõ việc của cơ quan hành chính nhà nước; phân định rõ mô hình tổ chức chính quyền nông thôn, đô thị, hải đảo và đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; hoàn thiện thể chế về CQĐT, tách bạch rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, phân cấp, phân quyền và ủy quyền cho CQĐT; hình thành một cấp CQĐT có năng lực, đầy đủ quyền lực để thực thi chức năng, nhiệm vụ quản lý có hiệu lực và hiệu quả ở đô thị, phù hợp với quá trình CNH,HĐH, cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, với yêu cầu mở cửa, hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực.

Thứ hai, nghiên cứu và xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm, thẩm quyền cụ thể, rõ ràng và đích thực của CQĐT đối với từng cấp chính quyền và cấp hành chính; phân biệt rõ chức năng quản lý nhà nước của CQĐT với cấp hành chính, cơ quan tham mưu, phục vụ quản lý nhà nước ở đô thị; xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm mỗi cấp, mỗi cá nhân trong bộ máy CQĐT; rà soát lại một cách cơ bản trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành để sửa đổi bổ sung cho phù hợp với yêu cầu mới của CQĐT hiện nay; phân biệt làm rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của CQĐT với chính quyền ở nông thôn và hải đảo.

Thứ ba, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy CQĐT theo hướng tinh gọn, năng động, sáng tạo, tự chủ, trách nhiệm cao, theo qui định của pháp luật với mô hình CQĐT không tổ chức HĐND ở phường, quận (mô hình đang áp dụng hiện nay ở TP. Hồ Chí Minh, Hà Nội và Đà Nẵng theo Nghị quyết của Quốc hội). Tiếp tục đổi mới phương thức phân cấp, phân quyền giữa các cấp chính quyền và các cấp hành chính trong nội bộ đô thị, phù hợp với tính chất tập trung thống nhất cao trong quản lý đô thị; tổ chức thực thi chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của CQĐT phải đảm bảo hiệu lực, hiệu quả theo qui trình của chu kỳ quản lý, kế hoạch, tổ chức, điều hành, phối kết hợp, kiểm tra, giám sát và đánh giá sơ kết, tổng kết.

Thứ tư, đổi mới và sớm hoàn thiện qui định về quan hệ trong hệ thống chính trị của CQĐT, làm rõ mối quan hệ giữa UBND và HĐND theo hướng công khai, minh bạch, giữa giám sát và tổ chức thực hiện không chồng chéo, không can thiệp và tác động cản trở chức năng, nhiệm vụ của mỗi bên, đảm bảo trên thực tế vai trò quyết định các vấn đề kinh tế - xã hội quan trọng của đô thị; tăng cường các hoạt động kiểm tra và giám sát một cách thực chất, có kết quả, có hiệu lực, cụ thể như hoạt động chất vấn trực tiếp, bỏ phiếu tín nhiệm/bất tín nhiệm các chức danh do HĐND bầu ra, đảm bảo tốt tính nhanh nhạy, thông suốt, kỷ cương, nghiêm túc theo thứ bậc hành chính, đảm bảo cho các quyết định hành chính theo đúng thẩm quyền có hiệu lực và hiệu quả cao.

Thứ năm, nâng cao năng lực và xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức trong bộ máy CQĐT theo hướng chuyên nghiệp, hiện đại, có năng lực chuyên môn cao, có kỹ năng thực thi công vụ giỏi và đạo đức công vụ tốt, có khả năng hòa nhập với các nền công vụ tiên tiến trong khu vực và trên thế giới. Chính vì vậy, cần nhanh chóng chuẩn bị các điều kiện để thay thế một bộ phận cán bộ công chức không đáp ứng yêu cầu mới và tăng cường việc chuẩn bị, đào tạo đội ngũ công chức mới theo các tiêu chuẩn, chức danh, cơ cấu phù hợp với yêu cầu hiện đại hóa nền hành chính quốc gia theo Chương trình Tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021 - 2030 của Chính phủ mới ban hành ngày 15/7/2021.

Thứ sáu, tiếp tục hoàn thiện và nâng cao năng lực tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND ở các đô thị hiện nay. Đối với các cơ quan chuyên môn hoặc UBND cấp tỉnh, cấp huyện, xu hướng cải cách theo hướng tinh gọn đầu mối các cơ quan trực thuộc của UBND đã thể hiện trong chủ trương của Chính phủ khi ban hành Nghị định số 24/2014/NĐ-CP quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (được sửa đổi, bổ sung tại Nghị định 107/2020/NĐ-CP và Nghị định số 37/2014/NĐ-CP quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (được sửa đổi, bổ sung tại Nghị định 108/2020/NĐ-CP).

Tóm lại, nâng cao năng lực của CQĐT hiện nay là yêu cầu cấp bách, nhằm đáp ứng qui mô và tốc độ phát triển đô thị trong điều kiện đẩy mạnh CNH,HĐH, phù hợp với bối cảnh hội nhập quốc tế và nền kinh tế thị trường. Trong đó, năng lực thực thi công vụ của bộ máy tổ chức CQĐT cần được không ngừng nâng cao, yêu cầu cần phải có kỹ năng, kiến thức, trách nhiệm và khả năng phân tích, giải quyết xử lý tình huống và những vấn đề đặt ra, phù hợp với môi trường và điều kiện của CQĐT theo qui định của pháp luật, hoạt động đảm bảo có hiệu lực và hiệu quả, đồng thời đáp ứng nhu cầu chính đáng của người dân ở đô thị.  

TÀI LIỆU THAM KHẢO:

1. Chính phủ (2021), Nghị quyết số 76/NQ-CP ngày 15/7/2021,  Ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021 - 2030.

2. Học viện Hành chính quốc gia (2015), Giáo trình: Quản lý nhà nước về Đô thị. NXB. Lý luận chính trị, Hà Nội.

3. Mai Hữu Khuê (2002), Từ điển thuật ngữ hành chính, NXB. Lao động, Hà Nội.

4. Quốc hội (2015), Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.

5. Tạp chí Đô thị và Xây dựng (2021), Định hướng và giải pháp xây dựng mô hình chính quyền đô thị ở Việt Nam hiện nay. Số 74+76/2021. Truy cập tại https://moc.gov.vn/tl/tin-tuc/67301/dinh-huong-va-giai-phap-xay-dung-mo-hinh-to-chuc-chinh-quyen-do-thi-o-viet-nam-hien-nay.aspx

Discussing the current urban governance administrative model in Vietnam                                      

   Ph.D Mai Huu Bon

Head of Department of Department of Graduate Training Management, National Academy of Public Administration – Ho Chi Minh City Campus

ABSTRACT:

During the implementation of industrialization and modernization, and international integration processes, Vietnam has made rapid progress in socio-economic development. The urbanization ratio in Vietnam have accelerated quickly in line with the national socio-economic development. It requires the Government of Vietnam have to build local administrative units with high capacities to govern urban areas effectively and to better meet the increasing needs of people living in urban areas.

Keywords: urban governance administrative model, capacity, Vietnam.

[Tạp chí Công Thương - Các kết quả nghiên cứu khoa học và ứng dụng công nghệ, Số 20, tháng 8 năm 2021]